II SA/Wr 566/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.) Protokolant Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu przenikającego do środowiska I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego kwotę 200zł (słownie: dwieście zł) tytułem kosztów postępowania sądowego Organ Inspekcji Ochrony Środowiska przekazał Staroście informację o ustaleniach kontroli przeprowadzonej w dniach 9 - 28.04.2009r. w zakładzie produkcyjnym skarżącego, w tym wyniki pomiarów hałasu. Według informacji, wobec braku planu miejscowego określono stan faktyczny zabudowy i badany obszar zidentyfikowano jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Ustalono, że wyniki równoważnego poziomu hałasu emitowanego przez zakład do terenów podlegających ochronie przed hałasem, w wariantach najmniej korzystnych wynoszą dla pory dnia 57,1 dB, a dla pory nocy 56,2 dB. Na tej podstawie Starosta wszczął postępowanie w sprawie ustalenia dla obiektu skarżącego dopuszczalnego poziomu hałasu. Decyzją z dnia 1.07.2009r. Starosta na podstawie art. 115a ust. 1, 3, 4 i 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008r. nr 25, poz. 150 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. Nr 120, poz. 826) ustalił dla skarżącego dopuszczalny poziom hałasu, wyrażony równoważnym poziomem dźwięku A, przenikający do środowiska z terenu zakładu w wysokości LAegD=50dB (A) dla pory dziennej w godz. 6.00 - 22.00, LAegN=40dB (A) dla pory nocnej w godz. 22.00-6.00. W uzasadnieniu organ przytoczył ustalenia, że zakład skarżącego zajmuje się produkcją półfabrykatów do produkcji mebli. Źródła hałasu stanowią główne układy odprowadzania pyłów, z których w porze nocy nie pracuje układ filtrów i wentylatorów w hali przerzynalni. Źródłami hałasu są też środki techniczne (maszyny) pracujące w sposób przerywany w porze dziennej i nocnej. Zakład pracuje w systemie trzyzmianowym. Teren nie jest obecnie objęty planem miejscowym. W ostatnio obowiązującym planie teren na zachód od zakładu opisany był jako stan istniejący: obecnie wykorzystywany pod zabudowę domków jednorodzinnych, stan projektowany – teren w całości przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową, dopuszcza się wykorzystanie części pomieszczeń domów na cele pensjonatowe lub inną nieuciążliwą działalność usługową. Wobec braku planu miejscowego należało określić dopuszczalny poziom hałasu na podstawie zagospodarowania i wykorzystania tego i sąsiednich terenów, więc należało obszar chroniony zakwalifikować do standardu akustycznego jak w punkcie 2 a tabeli 1 załącznika do rozporządzenia, co uzasadniało treść rozstrzygnięcia. Organ opisał ustalenia wynikające z treści sprawozdań z kontrolnych pomiarów poziomu dźwięku przenikającego do środowiska, przeprowadzonych przez inspekcję ochrony środowiska. Pomiary wykazały przekroczenie przez emitowany hałas wartości dopuszczalne w porze dziennej i nocnej dla zidentyfikowanego obszaru zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Dowodzi to, że dla tej zabudowy wymagane jest zapewnienie stosownych parametrów akustycznych przewidzianych w rozporządzeniu. W odwołaniu od tej decyzji skarżący twierdził, że dopuszczalny poziom hałasu powinien zostać ustalony na poziomie 55/45 dB jak w raporcie oddziaływania na środowisko z maja 2007r. opracowanym na wniosek stosownych urzędów. Raportu tego nie dołączył do odwołania. Twierdził dalej, że decyzja jest zbyt restrykcyjna, utrzymanie ustalonego poziomu hałasu w porze dziennej wiąże się z dużymi nakładami finansowymi, zaś dla pory nocnej nie będzie to możliwe i wywoła konieczność likwidacji 3 - ciej zmiany. W uzupełnieniu odwołania skarżący dołączył zaświadczenie wójta o treści studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego z dnia 12 grudnia 2002r., opisujący zakład i teren przyległy jako teren zainwestowany, na którym znajdują się obiekty, mieszkalno - usługowe. Zaskarżoną decyzją organ utrzymał powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ przytoczył takie same ustalenia faktyczne dodając w oparciu o dotychczasowy materiał procesowy ustalenie, że dla analizowanego terenu wydano dwie decyzje o warunkach zabudowy w dniu 6 kwietnia 2004r. dla inwestycji polegających na rozbudowie zakładu produkcji mebli oraz na zmianie sposobu użytkowania magazynu na lakiernię. Według organu dopuszczalny poziom hałasu dla zabudowy mieszkaniowej wynosi w porze dziennej 55 dB, a w porze nocnej 40 dB. Pomiary kontrolne wykazały przekroczenie tych norm, co uzasadniało wydanie decyzji określającej dopuszczalne poziomy hałasu. Powołany przez skarżącego raport określa poziom hałasu na terenie zakładu. Tymczasem w sprawie był istotny poziom hałasu na terenie sąsiednim (art. 113 ust. 2 pkt 1 POŚ), zaś teren przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jest szczególnie chroniony. W skardze do sądu administracyjnego skarżący zarzucił sprzeczne z treścią rozporządzenia określenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dopuszczalnego poziomu hałasu na 55/40 dB, przy jednoczesnej akceptacji rozstrzygnięcia ustalającego poziom 50/40 dB. W ocenie skarżącego decyzja była niezgodna z powołanymi w niej podstawami prawnymi, gdyż organ nie oparł się na faktycznym zagospodarowaniu i wykorzystywaniu tego i sąsiednich terenów, lecz na nieobowiązujących już planach zagospodarowania przestrzennego. Jednak już w tych planach określono przeznaczenie terenu mieszkalno - usługowe, a nie wyłącznie mieszkaniowe jednorodzinne. Tak samo określa charakter terenu ustalenie zawarte w studium. W dacie sporządzenia raportu nie budziło wątpliwości, że dopuszczalny poziom hałasu wynosi 55/45 dB. Skoro teren wokół zakładu ma charakter mieszkaniowo- usługowy, to dopuszczalne poziomy hałasu w tym środowisku wynoszą 55/45 dB. Skarżący jest w stanie dotrzymać takiego poziomu hałasu, zaś pozostawienie poziomów ustalonych w decyzji wywoła ogromne straty finansowe i znaczną redukcję zatrudnienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Na rozprawie skarżący zarzucił dodatkowo, że zakład funkcjonował na tym terenie jeszcze przed wybudowaniem domów jednorodzinnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : W ramach unormowań służących ochronie przed hałasem, czyli zapewnieniu utrzymania lub zmniejszenia poziomu hałasu co najmniej do dopuszczalnego (art. 112 POŚ), ustawa nakazała ustalić w rozporządzeniu zróżnicowane dopuszczalne poziomy hałasu ( art. 113) określone wskaźnikami hałasu (art. 112 a) w zależności od rodzaju terenu podlegającego ochronie, wymieniając w szczególności tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową albo na cele mieszkaniowo – usługowe. Zgodnie z art. 114 ust. 2 POŚ, jeżeli teren może być zaliczony do kilku rodzajów terenów, uznaje się, że dopuszczalne poziomy hałasu powinny być ustalone jak dla przeważającego rodzaju terenu. Według zaś art. 114 ust. 3 ustawy, jeżeli na terenach przeznaczonych do działalności produkcyjnej znajduje się zabudowa mieszkaniowa, ochrona przed hałasem polega na stosowaniu rozwiązań technicznych zapewniających właściwe warunki akustyczne w budynkach. W myśl art. 115 POŚ, w razie braku planu miejscowego określenie rodzaju terenu następuje na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania tego i sąsiednich terenów. Przy wykładni tych przepisów mogą powstać wątpliwości związane z określeniem zasięgu poszczególnych rodzajów terenu i znaczeniem użytych w ustawie pojęć terenu. Według art. 114 POŚ w planie miejscowym należy ustalić rodzaje terenów podlegających ochronie przed hałasem, czyli wymienionych w art. 113 ust. 2 pkt 1 ustawy, co nie wyklucza usytuowania zabudowy podlegającej ochronie na terenie przeznaczonym do działalności produkcyjnej. W art. 115 POŚ w brzmieniu pierwotnym (do chwili nowelizacji z dniem 28.07.2005r., Dz. U. z 2005r. Nr 113, poz. 954) pojęcie terenu ograniczono do terenu, na którym planuje się przedsięwzięcie. W obecnym brzmieniu ustawa mówi o sposobie wykorzystywania tego i sąsiednich terenów, czyli zapewne terenu, na którym położony jest zakład oraz terenów podlegających ochronie. Ustalenie zasięgu terenu analizowanego jest łatwiejsze, niż ustalenie jego rodzaju. Analizie podlegać będzie teren objęty oddziaływaniami zakładu emitującego hałas, zajęty przez określony rodzaj zabudowy podlegającej ochronie. Dla pełniejszego wyjaśnienia tej kwestii, a przede wszystkim dla ustalenia okoliczności istotnych dla oceny faktycznego zagospodarowania terenu, niezbędne jest dołączenie do akt sprawy dokumentacji przedstawiającej relacje czasowe powstania zabudowy chronionej oraz budowy (rozbudowy, przebudowy) zakładu produkcyjnego, wraz z dokumentacją oceny oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko na poszczególnych etapach jego funkcjonowania. Zgodnie z wyjaśnieniami komentarzowymi (K.Gruszecki, Komentarz do POŚ, art. 115 i art. 115a) inne zasady postępowania dotyczą sytuacji, gdy obok uciążliwego przedsięwzięcia w późniejszym czasie zostały wybudowane domy jednorodzinne lub mieszkalno-usługowe, a inne, gdy zabudowa mieszkaniowa istniała wcześniej. W pierwszym przypadku zasady ochrony mieszkańców wynikają z art. 114 ust. 3 POŚ. W drugiej sytuacji podmiot korzystający ze środowiska podlega rygorom art. 115 a POŚ. Jak z tego wynika, organ nie wyjaśnił okoliczności istotnych do stwierdzenia, czy wydanie decyzji nie było przedwczesne z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania. O ile zaś ustalone zostaną okoliczności przemawiające za wydaniem decyzji merytorycznej, to w dalszym ciągu nie można uznać za wystarczająco uzasadnione zaliczenie terenu sąsiedniego do zabudowy mieszkaniowej. Wskazano już na potrzebę uzupełnienia materiału sprawy o dokumentację oceny oddziaływania zakładu na środowisko. Organ ponadto pominął analizę ustaleń studium oraz ustaleń wynikających z decyzji o warunkach zabudowy, które jedynie powołał. Wobec niekwestionowania przez skarżącego pomiarów dokonanych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, zbędne byłoby natomiast ponowne przeprowadzenie pomiarów natężenia hałasu w toku dalszego postępowania. Jednak organ powinien już obecnie dokonać oceny znajdującego się w aktach sprawozdania z badań hałasu przemysłowego z marca 2009r. Z dokumentu tego wynikało, że badania te zostały zlecone przez skarżącego, jednak z akt nie wynika kto i w jakim celu dołączył ten dokument. W dokumencie tym określono przeznaczenie terenu na cele mieszkaniowo-usługowe, zaś dopuszczalny poziom hałasu określono na 55/45 dB. Pominięcie rozważenia tego dokumentu przy dokonywaniu ustaleń stanowiło istotne naruszenie art. 80 k.p.a., podobnie jak nierozważenie treści studium i decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Mniejsze znaczenie miała oczywista omyłka organu (zapewne pisarska) przy określeniu treści rozporządzenia w zakresie dopuszczalnego poziomu hałasu w porze dnia. Wymagać będzie rozważenia potrzeba dołączenia do akt sprawy pozostałych wyników pomiarów przeprowadzonych przez skarżącego i wyjaśnienie przyjętych tam ocen i poziomów (Dz. U. z 2004r. Nr 283, poz. 2842 zał. nr 8, Dz.U. z 2008r. Nr 206, poz. 1291 zał. nr 6). Jak wynika z powyższego, w toku nin. postępowania organy dopuściły się istotnego naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., co mogło mieć wpływ na sposób rozstrzygnięcia sprawy w aspekcie prawa materialnego. Uzasadniało to zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. uchylenie zaskarżonych decyzji, z zaleceniem uzupełnienia materiału sprawy oraz prowadzonych ocen czy rozważań w sposób wyżej wskazany, a także przy uwzględnieniu poczynionych przez sąd ocen prawnych (art. 141 § 4 i art. 153 p.p.s.a.). Pozostałe rozstrzygnięcia znajdują oparcie w art. 152 i art. 200 p.p.s.a H.B.9.02.10r.