II SA/Wr 569/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 stycznia 2010r. sprawy ze skargi H. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 23 czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. postanowieniem z dnia 23 czerwca 2009 r. nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia H. G. na postanowienie Prezydenta W. z dnia 28 kwietnia 2009 r.(Nr [...]) negatywnie opiniujące wstępny projekt podziału nieruchomości położonej we W. przy ul. O. [...], oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], AM-6, obręb [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. oraz na podstawie art. 93 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) – utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Rozstrzygnięcie to zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. H. G. pismem z dnia 23 marca 2009 r. wystąpiła o wydanie decyzji zatwierdzającej podział ww. nieruchomości, którego celem było wydzielenie działki nr [...] z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową, działki nr [...] dla poszerzenia dojazdu do drogi publicznej oznaczonego jako działka nr [...]. Z wniosku wynikało, że dojazd do działki nr [...] miał odbywać się przez wydzielaną działkę nr [...] i działkę nr [...]. Organ pierwszej instancji – po wszczęciu postępowania w sprawie podziału - opisanym wyżej postanowieniem zaopiniował negatywnie wstępny projekt podziału jako niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla zespołu urbanistycznego Opatowice oraz części Makrownętrza Odry zatwierdzonego przez Radę Miejską Wrocławia uchwałą Nr LV/3292/06 z dnia 14 września 2006 r. W motywach rozstrzygnięcia podano, że konfrontacja proponowanego przez wnioskodawczynię podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] na działki nr [...], nr [...] oraz nr [...] wykazała jego sprzeczność z ustaleniami planu miejscowego. Według zapisów planu, nie można wydzielić działek budowlanych, które nie mają dostępu do ulicy, a takiej nie posiada wydzielana działka oznaczona nr [...], przeznaczona pod zabudowę. Zdaniem organu proponowany podział "nie stwarza hipotetycznej możliwości realizacji celu i przeznaczenia terenu, określonego w planie miejscowym, po zatwierdzeniu podziału nieruchomości". W zażaleniu na powyższe postanowienie H. G. wskazała, że od roku stara się o podział nieruchomości i dotychczas proponowane podziały opiniowane są negatywnie. Podniosła, że w kolejnych podziałach chciała zapewnić dojazd do każdej działki wyznaczając drogę wewnętrzną z własnego terenu lub ustanawiając służebność na swoich działkach, jednak za każdym razem "odmówiono mi tego typu rozwiązań". W toku postępowania przed Kolegium żaląca się uzupełniła argumentację zażalenia przedkładając dwa postanowienia Prezydenta W. wydane wcześniej, opiniujące negatywnie proponowane przez nią podziały nieruchomości. Nawiązując do tych postanowień strona zwróciła się do Kolegium o "przyjrzenie się sprawie służebności którą chciała ustalić przy drugim podziale", podnosząc, że niezrozumiałe jest dla niej dlaczego organ pierwszej instancji wykluczył możliwość ustanowienia służebności na jej działkach na rzecz osób prywatnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozstrzygając sprawę ponownie nie znalazło podstaw do zmiany bądź też uchylenia orzeczenia organu pierwszej instancji. Kolegium wskazało, że opiniowanie zgodności proponowanego podziału nieruchomości stanowi pierwszą fazę postępowania podziałowego, w której podstawowym obowiązkiem organu jest konfrontacja przedstawionego projektu podziału z zapisami planu miejscowego. Konkretyzacja tego obowiązku powinna zdaniem organu, przejawiać się w zestawieniu wypisu i wyrysu takiego planu (obejmującego obszar określony we wniosku) z treścią wniosku strony i proponowanym sposobem podziału. Zewnętrznym wyrazem tych działań jest opinia co do zgodności proponowanego podziału z ustaleniami planu miejscowego wydawana na podstawie art. 93 ust. 4 i ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami w formie postanowienia. Na podstawie akt sprawy organ drugiej instancji stwierdził, że na obszarze na którym położona jest działka objęta podziałem, obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla zespołu urbanistycznego Opatowice oraz części Makrownętrza Odry zatwierdzony przez Radę Miejską Wrocławia uchwałą Nr LV/3292/06 z dnia 14 września 2006 r. Na podstawie wypisu i wyrysu z planu miejscowego Kolegium ustaliło, że przedmiotowa nieruchomość położona jest w obrębie jednostek strukturalnych oznaczonych w planie miejscowym symbolami 18 MU (przeznaczenia podstawowe: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna lub usługowa); 16 RP (przeznaczenie podstawowe: uprawy polowe) oraz KDg (przeznaczenie podstawowe: droga gospodarcza). Przedstawiając powyższe organ przytoczył w całości zapisy §56, §54 oraz § 35 uchwały zatwierdzającej plan miejscowy zawierające szczegółowe ustalenia dla terenów oznaczonych symbolami 18 MU, 16 RP oraz KDg. Konfrontując szczegółowe ustalania wypisu oraz wyrysu planu miejscowego z treścią mapy zasadniczej zawierającej wstępny projekt podziału przedmiotowej nieruchomości Kolegium stwierdziło, że zaproponowany sposób podziału nie koresponduje z ustaleniami obowiązującego dla tego terenu planu miejscowego, w zakresie realizacji komunikacji nowo wydzielanej działki gruntu nr [...]. Planowana działka nr [...] znajduje się bowiem w obrębie jednostki strukturalnej oznaczonej symbolem 18 MU, dla której jako przeznaczenie podstawowe ustala się zabudowę jednorodzinną lub usługową. Oznacza to, że dla tego terenu zastosowanie znajdzie § 56 pkt 8 uchwały, zgodnie z którym dojazd do tego terenu ustala się od ulicy oznaczonej symbolem KL oraz drogi gospodarczej oznaczonej symbolem KDg. Najistotniejsze znaczenie dla postępowania podziałowego, ma jednak zdaniem organu, § 9 pkt 2 uchwały który na terenach, na których dopuszcza się zabudowę, zakazuje wydzielania działek niemających dostępu do ulicy. Interpretując przywołany przepis Kolegium stwierdziło, że prawodawca lokalny wyróżnił konkretne kategorie planowanych ciągów komunikacyjnych wprowadzając ich podział na, między innymi, ulice lokalne obsługujące tereny zabudowy, ulice dojazdowe obsługujące tereny zabudowy drogi gospodarcze, drogi obsługujące wały przeciwpowodziowe, drogi rowerowe (§ 5 pkt 13-17 oraz § 11 ust. 3 – 7 uchwały). W oparciu o powyższe organ wywiódł, że określenie "ulicy" użyte w § 9 pkt 2 uchwały ma ściśle ustalony normatywny zakres i dotyczy tylko ulic lokalnych i ulic dojazdowych obsługujących tereny zabudowy. Tym samym wydzielenie działek na terenach na których dopuszcza się zabudowę jest dozwolone tylko, gdy zostanie jej zapewniony dostęp do ulicy lokalnej lub ulicy dojazdowej. Warunek o którym mowa w § 9 pkt 2 uchwały nie zostanie spełniony, gdy projektowana działka będzie miała dostęp do innych ciągów komunikacyjnych np. drogi gospodarczej. Mając powyższe na względzie Kolegium uznało, że projektowana do wydzielenia działka nr [...] nie spełniałaby kryterium przewidzianego w § 9 pkr 2 uchwały, gdyż jak wynika ze wstępnego podziału nieruchomości, nie ma dostępu (bezpośredniego lub w postaci proponowanej służebności gruntowej) do ciągu komunikacyjnego będącego ulicą w rozumieniu postanowień planu. Warunku zawartego w § 9 pkt 2 uchwały nie realizuje dostęp, poprzez projektowaną działkę nr [...], do drogi oznaczonej jako działka nr [...]. Droga ta określona została bowiem w planie jako droga gospodarcza (KDg) a nie ulica. Reasumując Kolegium stwierdziło, że skoro wydzielenie jednej z projektowanych działek gruntu (działki nr [...]) byłoby sprzeczne z ustaleniami planu miejscowego obowiązującego dla tego terenu, to również podział całej nieruchomości nie spełnia przesłanek określonych w przepisach art. 93 ust. 1 i ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem organu ocena zgodności podziału z planem dotyczy bowiem całej nieruchomości, na gruncie obowiązującego prawa niedopuszczalne byłoby wydanie postanowienia, które tylko w części opiniowałby pozytywnie przedłożony projekt podziału. Odnosząc się do argumentów zażalenia organ podkreślił, że zarzuty dotyczące prawidłowości poprzednio wydanych postanowień podziałowych nie podlegały rozpatrzeniu w niniejszym postępowaniu. Skoro bowiem strona nie zaskarżyła tych rozstrzygnięć to przysługuje im atrybut ostateczności oraz domniemanie zgodności z prawem (art. 16 § 1 k.p.a.). Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem H. G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę nazwaną przez nią odwołaniem. Skarżąca uważa, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który dla organów stanowił podstawę orzekania, zawiera sprzeczne zapisy. Z jednej strony pozwala jej bowiem na wydzielenie działki nie mniejszej niż 700 m2, z drugiej strony zakazuje wydzielenia działki bez dojazdu do drogi lokalnej. Tymczasem nieruchomość skarżącej ma dużą powierzchnię (16700 m2) i do drogi lokalnej przylega tylko dziesięciometrową granicą; wydzielane działki miałby więc dojazd do drogi lokalnej z drogi gospodarczej. Skarżąca nie rozumie również dlaczego organy odmówiły jej prawa ustanowienia służebności na jej działkach w celu zapewnienia dostępu do drogi. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o oddalenie skargi podtrzymując w całości argumentację zawartą w kwestionowanym postanowieniu. Uzupełniająco Kolegium dodało, że we wniosku o podział jak też we wstępnym projekcie podziału skarżąca nie proponowała ustalenia dostępu do drogi poprzez ustanowienie służebności, zatem kwestia ta była poza zakresem rozpoznania organów w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1), przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 przywołanego przepisu). Sądy administracyjne kierując się kryterium legalności dokonują zatem oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Rozstrzygając w granicach danej sprawy, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, Nr 1270 z późn. zm. - zwanej dalej u.p.p.s.a.). Zadaniem Sądu jest zatem dokonanie kontroli w granicach dopuszczonych przez przepis art. 134 § 1 u.p.p.s.a. – tzn. wszechstronnie i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów. Działając w granicach tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie przez organy administracji okoliczności faktycznych oraz obowiązujących w czasie podejmowania decyzji przepisów prawnych, stwierdził konieczność zastosowania w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c powołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przedmiotem oceny Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego podjęte w przedmiocie zaopiniowana zgodności proponowanego projektu podziału nieruchomości z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Materialnoprawną podstawę wydania takiego postanowienia stanowi przepis art. 93 ust. 4 zdanie pierwsze i ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) - zwanej dalej u.g.n. Jak trafnie wskazało Kolegium postanowienie opiniujące zgodność proponowanego podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi fazę (etap) postępowania w sprawie podziału nieruchomości prowadzonego na podstawie przepisów działu III rozdziału I ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jedną z przesłanek dopuszczających podział nieruchomości znajdujących się na obszarach na których obowiązuje miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego jest zgodność tego podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 93 ust.1u.g.n.). W myśl art. 93 ust. 3 podział nie jest zaś dopuszczalny jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej. Z kolei w art. 93 ust. 2 u.g.n. ustawodawca wprowadził istotną wskazówkę interpretacyjną wyjaśniając, że zgodność z ustaleniami planu dotyczy zarówno przeznaczenia terenu jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. W doktrynie przyjmuje się, że kierując się tą wskazówką organ przy zatwierdzeniu projektu podziału musi przede wszystkim uwzględnić przeznaczenie terenu określone w planie miejscowym i z tego punktu widzenia ocenić, czy projekt realizuje to przeznaczenie a także, czy "służy" temu przeznaczeniu. Dodatkowym kryterium dopuszczalności podziału, z punku widzenia jego zgodności z planem, jest określona wprost przez ustawodawcę konieczność badania przyszłego zagospodarowania nowo utworzonych działek, właśnie zgodnie z celem i przeznaczeniem nieruchomości w planie. Proponowany podział musi stwarzać hipoteczną możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu określonego w planie (tak E. Mzyk [w:] G. Bieniek (red.) S. Kalus, E. Mzyk, Z. Marmaj, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. Warszawa 2007, s. 351 i n.). Zdaniem Sądu należy zgodzić się z prezentowanym w literaturze stanowiskiem, że badanie zgodności podziału z planem miejscowym nie jest niczym innym jak swoistego rodzaju wykładnią planu (ibidem). Przy wykładni planu miejscowego należy oczywiście mieć na względzie, że jest to akt prawa miejscowego stanowiący źródło prawa na danym terenie, a więc przepis gminny. Dlatego też zgodność proponowanego podziału z planem miejscowym będzie zachodziła, gdy nie będzie on naruszał postanowień planu. Badając zgodność projektu podziału z ustaleniami planu miejscowego organ, mając na względzie konieczność stosowania w ramach tego samego sytemu prawa tych samych zasad wykładni, winien zatem przy interpretacji przepisów planu miejscowego (przepisu gminnego) stosować wszelkie obowiązujące reguły wykładni prawa a więc wykładnię systemową, celowościową i gramatyczną (ibidem). Interpretując postanowienia planu miejscowego uwzględnić więc trzeba, że akty prawa miejscowego są jako akty podustawowe stanowione na podstawie upoważnień ustawowych. Nie mogą więc wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, ani czynić miejscowych wyjątków od ogólnych rozwiązań ustawowych. Podkreślenia wymaga ponadto, że akty prawa miejscowego mają charakter przepisów powszechnie obowiązujących. Zasada jedności sytemu prawa nakazuje przyjęcie założenia zgodności obowiązujących i poddanych wcześniej kontroli pod względem legalności aktów prawa miejscowego z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Decentralizacja procesu tworzenia przepisów wykonawczych do ustaw, w postaci prawa miejscowego, zakłada co prawda pewne zróżnicowanie ich treści, ale to zróżnicowanie może sięgać do granic wyznaczonych przez prawo. W stanowieniu prawa miejscowego prawodawca lokalny będący organem władzy publicznej musi bowiem przestrzegać zasad podstawowych w demokratycznym państwie prawnym tj. zasad legalności i praworządności (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007, s. 259). Te ogólne założenia powinny być również uwzględnione przy rozstrzygnięciu niniejszej sprawy której istota sprowadza się do interpretacji przepisu gminnego. Przedmiotem oceny organu wyrażonej w zaskarżonym postanowieniu jest bowiem zgodność proponowanego przez skarżącą projektu podziału działki nr [...] z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla zespołu urbanistycznego Opatowice oraz części Makrownętrza Odra zatwierdzonego przez Radę Miejską Wrocławia uchwałą Nr LV/3292/06 z dnia 14 września 2006 r. Istota sporu jaki zaistniał w niniejszej sprawie sprowadza się więc do kwestii związanej z interpretacją postanowień ww. planu miejscowego. Organ drugiej instancji stwierdził bowiem sprzeczność proponowanego podziału z § 9 pkt 2 planu, który to przepis dla terenów na których dopuszcza się zabudowę wprowadził jako zasadę zakaz wydzielania działek niemających dostępu do "ulicy". Organ wywiódł, że przewidziana do wydzielenia działka nr [...] znajdująca się w obrębie jednostki strukturalnej 18 MU (przeznaczenie podstawowe: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna lub usługowa) nie spełnia kryterium wynikającego z § 9 pkt 2 uchwały, gdyż z wstępnego projektu podziału wynika, że nie będzie ona miała zapewnionego dostępu (bezpośredniego lub w postaci proponowanej służebności gruntowej) do ciągu komunikacyjnego będącego ulicą w rozumieniu planu. W wyniku wykładni tego przepisu Kolegium doszło do wniosku, że określenie "ulica" ma konkretny normatywny zakres i dotyczy tylko i wyłącznie ulic lokalnych obsługujących tereny zabudowy oraz ulic dojazdowych obsługujących tereny zabudowy. Ulicą w znaczeniu planu nie jest natomiast droga gospodarcza do której przylega przewidziana do wydzielenia działka nr [...]. Zdaniem Sądu, Kolegium dokonując wykładni omawianego przepisu nie uwzględniło jednak konieczności interpretacji przepisów prawa miejscowego – jako aktu podustawowego – również w zgodności z przepisami Konstytucji oraz z przepisami ustaw powszechnie obowiązujących. Nie ulega wątpliwości, że uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rada gminy przez przyznanie jej tzw. "władztwa planistycznego" z mocy ustawy upoważniona została do ingerencji w sposób wykonywania prawa własności, nie wyłączając jego ograniczenia. Formą takiej ingerencji jest również określenie zasad i warunków podziału terenów na działki budowlane. Możliwość zawarcia w planie miejscowym takich uregulowań przewidywała stanowiąca podstawę podjęcia uchwały z dnia 14 września 2006 r. ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) – a konkretnie jej art. 10 pkt 7. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym interpretując wskazany przepis podkreślano jednak, że w planie miejscowym rada jest uprawniona do określenia liczby i wielkości działek budowlanych, ich przeznaczenia, warunków ich tworzenia oraz do rozstrzygania innych kwestii związanych z podziałem terenu objętego planem. Jednakże ani powołany przepis ani inne przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie upoważniają rady do zamieszczania w planie ustaleń prowadzących do wyłączenia możliwości podziału działek budowanych. (tak NSA w wyroku z dnia 14 października 1999 r., IV SA 1311/98 ONSA 2000/4/158). Należy również mieć na względzie, że zgodnie z art. 2 ust. 1 przywołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach. Podstawowym aktem ustawowym określającym zasady i warunki podziału terenu na działki budowlane jest ustawa o gospodarce nieruchomościami, która w art. 93 ust. 3 zawiera istotną z punktu widzenia niniejszej sprawy regulację, mianowicie wprowadza zakaz podziału jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej. Pojęcie drogi publicznej użyte w ustawie jest przy tym pojęciem szerszym (zastosowanie znajdują tu zapisy ustawy o drogach publicznych) niż pojęcie "ulicy" wyinterpretowane przez Kolegium na podstawie zapisów planu miejscowego. Co więcej zauważyć należy, że w rozumieniu analizowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wszystkie ciągi komunikacyjne nim przewidziane (za wyjątkiem drogi wewnętrznej) wydzielone na rysunku planu liniami rozgraniczającymi stanowią drogi publiczne, co wynika wprost z § 11 i § 3 pkt 22 uchwały. Według planu, drogą publiczną jest więc zarówno ulica lokalna (symbol KL), ulica dojazdowa (symbol KD) jak też droga gospodarcza oznaczona symbolem KDg. Mając powyższe uregulowania na uwadze konieczne było, zdaniem Sądu, zastosowanie na gruncie niniejszej sprawy, takiej interpretacji obowiązujących przepisów prawa miejscowego, przy zastosowaniu wykładni systemowej i celowościowej, która pozostaje w zgodności z obowiązującymi przepisami ustaw jak też nie narusza Konstytucji. Nie można przy tym a priori zakładać, że uchwalając przepisy prawa miejscowego organ stanowiący gminy naruszył Konstytucję i ustawy. Tak zaś uczyniłby, gdyby stanowiąc przepisy prawa miejscowego w sposób zawężający w stosunku do regulacji ustawowej (art. 93 ust. 3) dopuścił podział tylko tych działek które mają dostęp do "ulicy" rozumianej tak jak przedstawiło to Kolegium. Wówczas doszłoby wszak do naruszenia w szczególności art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami raz art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. Z tych względów – zdaniem Sądu – regulacji zawartej w § 9 pkt 2 uchwały nie można interpretować w oderwaniu od zapisu art. 92 ust. 3 u.g.n. i przez pryzmat tego przepisu. Dlatego też Sąd nie może podzielić interpretacji planu w zakresie § 9 pkt 2 przedstawionej przez organ II instancji w zaskarżonym postanowieniu. Sąd uznał również za konieczne zwrócenie uwagi, że postępowaniu wszczętym w wyniku zażalenia doszło do naruszenia przepisów procesowych zwłaszcza art. 8 i art. 9 k.p.a. Skarżąca konsekwentnie podnosiła bowiem, że nie jest dla niej zrozumiałe dlaczego przy wcześniej dokonywanych próbach podziału nieruchomości organ pierwszej instancji odmawiał jej prawa zapewnienia dostępu do drogi (ulicy) poprzez ustanowienie służebności na jej działkach. W piśmie z dnia 27 czerwca 2009 r. złożonym do organu II instancji przedstawiła wcześniejsze negatywne postanowienia opiniujące oraz podnosiła problem służebności wskazując, że chciała ustalić wcześniej "służebność swojego gruntu na rzecz osób prywatnych" jednak ze względu na wcześniejsze stanowisko organu pierwszej instancji wskazywało, że jest to wykluczone. Odnosząc się do tego pisma organ drugiej instancji ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że wobec ostateczności przedstawionych postanowień w tym postępowaniu nie może ich oceniać. Z takim stanowiskiem należy się oczywiście zgodzić, niemniej jednak zauważyć trzeba, że organ nie powinien poprzestać na takim stwierdzeniu. Strona przedstawiła swoje wątpliwości dotyczące możliwości ustanowienia – w okolicznościach niniejszej sprawy - służebności w celu zapewnienia dostępu wydzielanych działek do ulicy. Z wystąpień skarżącej wynika również, że deklaruje ona zapewnienie dostępu do drogi przez ustanowienie służebności lub wydzielenie drogi wewnętrznej – niemniej jednak spotyka się z odmową takiego rozwiązania ze strony organu pierwszej instancji. W takiej sytuacji organ drugiej instancji mając na względzie wynikający z art. 9 k.p.a. obowiązek informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenia ich praw i obowiązków oraz obowiązek czuwania aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielania im wskazówek i wyjaśnień, winien wyjaśnić stronie, czy istnieje możliwość ustanowienia służebności a następnie ustalić, czy poprzez wskazane wystąpienia nie modyfikuje złożonego w niniejszej sprawie wniosku w zakresie deklarowanego zapewnienia dostępu do ulicy. Kwestia ta mogłaby mieć istotne znaczenie nawet przy zastosowanej przez Kolegium interpretacji zapisu § 9 pkt 2 uchwały planistycznej. Objęta podziałem działka nr [...] częściowo posiada bowiem dostęp do ulicy dojazdowej zatem nie można wykluczyć potencjalnej możliwość pośredniego zapewnienia dostępu do "ulicy" rozumianej w sposób przedstawiony przez Kolegium. Organ zaniechał zastosowania się do art. 9 k.p.a., co spowodowało również naruszenie art. 8 k.p.a. Naruszenie to mogło zaś mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie przedstawione wyżej okoliczności faktyczne i prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c u.p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Klauzula zawarta w pkt II wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu w sposób uwzględniający skargę, przepisu art. 152 przywołanego aktu.