II SA/Wr 569/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w G. na zalecenia pokontrolne Starosty O. z dnia 23 czerwca 2025 r. nr OS.620.4.2025 w przedmiocie prowadzonej działalności polegającej na przetwarzaniu odpadów postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić stronie skarżącej uiszczony wpis od skargi w kwocie 200,00 zł (dwieście złotych). Pismem z dnia 1 sierpnia 2025 r. S. Sp. z o.o. z siedzibą w G. (dalej: strona skarżąca, Spółka), działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na zalecenia pokontrolne Starosty Oławskiego z dnia 23 czerwca 2025 r. nr OS.620.4.2025 w przedmiocie prowadzonej działalności polegającej na przetwarzaniu odpadów. Wnosząc o uchylenie wydanych zaleceń pokontrolnych oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, pełnomocnik powołał szereg zarzutów procesowych, dotyczących naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawy Prawo przedsiębiorców oraz ustawy o odpadach przez organ w toku przeprowadzonej kontroli. W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że zalecenia pokontrolne, podobnie jak zarządzenie pokontrolne, stanowią akt z zakresu administracji publicznej, na który przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) Zdaniem pełnomocnika, z uwagi na ich władczy charakter dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, jego sądowa kontrola pod względem zgodności z prawem jest konieczna, zaś ich istnienie w obrocie prawnym wpływa na sytuację prawną skarżącej Spółki. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej, wskazując m.in., że zalecenia pokontrolne wydawane przez organy jednostek samorządu terytorialnego stanowią czynność materialno-techniczną, mającą charakter wskazówek co do usprawnienia funkcjonowania jednostki organizacyjnej, a nie rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach stron w indywidualnej sprawie administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne, zaś przez dopuszczalność skargi należy rozumieć jej przesłanki zarówno przedmiotowe, a więc określenie od jakiego rodzaju form działalności organów administracji publicznej przysługuje skarga, jak i podmiotowe, to jest określenie, jakim podmiotom przysługuje legitymacja do jej wniesienia. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie są zalecenia pokontrolne Starosty Oławskiego wydane w następstwie przeprowadzonej przez organ na podstawie art. 379 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 647, dalej również: p.o.ś.) kontroli w zakresie prowadzonej przez Spółkę działalności polegającej na przetwarzaniu odpadów. Oceniając przedmiot zaskarżenia w kontekście przywołanego wyżej art. 3 § 2 p.p.s.a. stwierdzić należy, że nie stanowi on decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.), postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.) ani postanowienia wydanego w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a.). Oczywistym jest też, że pismo nie jest żadnym z aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4a do 7 p.p.s.a., ani sprzeciwem od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W dalszej kolejności należy zwrócić uwagę, że w powołanym w niniejszej sprawie jako podstawę zaskarżenia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. uregulowano skargi na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, ze wskazanymi w przepisie wyłączeniami. W orzecznictwie wskazuje się, że ww. akty i czynności ujęte zostały w tym przepisie w celu umożliwienia kontroli legalności również takich działań administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach (jurysdykcyjnym, egzekucyjnym, zabezpieczającym), a dotyczą praw i obowiązków obywateli w sferze publicznoprawnej. Do tej kategorii powszechnie i jednolicie zalicza się akty, które charakteryzują się następującymi cechami: 1/ nie są decyzją ani postanowieniem; 2/ mają charakter zewnętrzny, tj. są skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi; 3/ są skierowane do indywidualnego podmiotu, a więc nie mają charakteru generalnego; 4/ mają charakter publicznoprawny (należą do materii z zakresu administracji publicznej i mają charakter władczy); 5/ dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 6/ podejmowane są przez podmiot wykonujący administrację publiczną. Te elementy określa się jako konstytuujące pojęcie aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 14/13, dostępne w CBOSA). Dokonując oceny charakteru zaleceń pokontrolnych, w orzecznictwie wskazywano, że kontrolę należy rozumieć jako działanie polegające na dokonaniu analizy stanu faktycznego, porównaniu go ze stanem pożądanym oraz dokonywaniu oceny tego stanu i formułowaniu wniosków. Kontrola ta pozbawiona jest więc elementów władztwa administracyjnego, a jej rola sprowadza się do ustalenia nieprawidłowości oraz przekazania wyników tych ustaleń właściwym organom. Wyniki kontroli i związane z nimi uwagi organu kontrolującego przyjmują często postać zaleceń pokontrolnych. Zalecenia pokontrolne zawierają natomiast ocenę działalności badanej jednostki, opis przyczyn powstania, zakres i skutki stwierdzonych nieprawidłowości, wskazanie osób za nie odpowiedzialnych oraz uwagi, wnioski i zalecenia w sprawie usunięcia wadliwości. Jurysdykcyjne postępowanie administracyjne ma zaś na celu przeprowadzenie w stosunku do podmiotu pozostającego na zewnątrz organu administracji postępowania wyjaśniającego, w wyniku którego następuje konkretyzacja praw i obowiązków wynikających z przepisów prawa materialnego. W toku postępowania administracyjnego organ administracji publicznej, co do zasady, załatwia sprawę przez wydanie decyzji, która stwierdza, przyznaje, cofa lub ogranicza prawo albo uprawnienie albo nakłada, ogranicza lub cofa obowiązek. Na wydaną w sprawie administracyjnej decyzję przysługuje odwołanie do organu wyższego stopnia, który rozpatruje środek zaskarżenia i kończy postępowanie odwoławcze w formie decyzji (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 września 2020 r., sygn. akt I OSK 923/20, dostępne w CBOSA). Istota, funkcja i cel postępowania kontrolnego są zatem zasadniczo inne niż w postępowaniu administracyjnym. W ramach postępowania kontrolnego nie podejmuje się czynności procesowych prowadzących do przyznania stronie prawa lub nałożenia na nią obowiązku, ale zmierza się do wykrycia nieprawidłowości i umożliwienia ich usunięcia kontrolowanemu. Co do zasady, postępowanie kontrolne nie jest więc postępowaniem administracyjnym, kończącym się przez wydanie decyzji, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Tego rodzaju przepisu nie zawiera ustawa Prawo ochrony środowiska, na podstawie której wydano zaskarżone w tej sprawie zalecenia pokontrolne. Zaskarżone w sprawie zalecenia pokontrolne nie są zatem aktem rozstrzygającym indywidualną sprawę z zakresu administracji publicznej. Nie ingerują bowiem w sposób władczy w sferę działalności kontrolowanej jednostki. Jest to jedynie pismo zawierające stanowisko właściwego miejscowo Starosty co do stwierdzonego w toku kontroli stanu faktycznego, wykrytych uchybień i nieprawidłowości oraz zaleceń ich usunięcia w określonym terminie. Ustawa Prawo ochrony środowiska nie przewiduje sądowej kontroli zaleceń pokontrolnych. Ich zgodność z prawem może być natomiast przedmiotem oceny przy ewentualnej kontroli decyzji wydanej w postępowaniu administracyjnym stanowiącym skutek przedmiotowych zaleceń pokontrolnych lub na etapie kontroli zarządzenia pokontrolnego będącego skutkiem przekazania dokumentacji sprawy właściwemu wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska na podstawie art. 379 ust. 5 p.o.ś. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2021 r., sygn. akt III OSK 7251/21, dostępne w CBOSA). W tym stanie rzeczy, Sąd na mocy art. 58 § 1 pkt 6, orzekł jak w pkt I sentencji postanowienia. O zwrocie wpisu sądowego orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt II sentencji postanowienia).