II SA/Wr 57/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka /sprawozdawca/ Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Asesor WSA Alicja Palus Protokolant Magdalena Domańska - Byskosz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 kwietnia 20078r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Burmistrz B. K., działając na podstawie art. 46 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 46a ust. 7 pkt 4, art. 48 ust. 2 pkt 1 oraz art. 56 ust. 2 – 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. – Prawo ochrony środowiska ( Dz.U. Nr 62, poz. 627 ze zm.), określił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia pn. Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej sieci PTC A nr [...] "D. Z. U.". Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A. K. zarzucając zaskarżonej decyzji, iż wydana została z "wielokrotnym naruszeniem prawa o postępowaniu administracyjnym", a także narusza jego prawa jako właściciela działek graniczących z działką, na której planowane jest przedmiotowe przedsięwzięcie. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W motywach uzasadnienia organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 56 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska, właściwy organ ( wójt, burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeśli plan ten został uchwalony. W decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach właściwy organ określa : 1) rodzaj i miejsce realizacji przedsięwzięcia, 2) warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla celów sąsiednich, 3) wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w projekcie budowlanym, 4) wymogi w zakresie przeciwdziałania skutkom awarii przemysłowych, w odniesieniu do przedsięwzięć zaliczanych do zakładów stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnych awarii, 5) wymogi w zakresie ograniczenia transgranicznego oddziaływania na środowisko w odniesieniu do przedsięwzięć, dla których przeprowadzono postępowanie dotyczące transgranicznego oddziaływania na środowisko, 6) w przypadku, o którym mowa w art. 135 ust. 1 – stwierdzenie konieczności utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania( art. 56 ust. 2). Charakterystykę zaś całego przedsięwzięcia stanowi załącznik do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 56 ust. 3). Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wymaga uzasadnienia, które niezależnie od wymagań wynikających z przepisów kpa, powinno zawierać informację o sposobie wykorzystania uwag i wniosków zgłoszonych w związku z udziałem społeczeństwa oraz informacje dotyczące konieczności wykonania analizy porealizacyjnej, o której mowa w ust. 4 pkt 2 (art. 56 ust. 7 i ust. 8). Kolegium dokonując analizy akt sprawy stwierdziło, iż organ pierwszej instancji nie przeprowadził charakterystyki przedsięwzięcia, co uniemożliwiło dokonanie prawidłowej oceny podjętej decyzji. Brak wymienionej charakterystyki i nie doręczenie jej stronom postępowania stanowi także naruszenie art. 109 § 1 kpa. Zaskarżona decyzja nie zawiera ponadto informacji, czy planowane przedsięwzięcie jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy. Dodatkowo organ pierwszej instancji przed wydaniem decyzji uniemożliwił stronie wypowiedzenie się co do zebranego materiału dowodowego, co stanowi naruszenie art. 10 kpa. Ustawowych wymagań nie spełnia również uzasadnienie decyzji(art. 107 § 3 kpa). Samo opisanie przebiegu postępowania nie spełnia wymagań uzasadnienia faktycznego i prawnego, w szczególności organ nie wskazał przyczyn odstąpienia od nałożenia na inwestora obowiązku zapobiegania, ograniczania i monitorowania oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz przedstawienia analizy porealizacyjnej. Uzasadnienie decyzji nie zawiera również informacji o sposobie wykorzystania uwag i wniosków zgłoszonych w związku z udziałem w postępowaniu społeczeństwa. W dalszej części uzasadnienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. odniosło się do zgłoszonych w odwołaniu zarzutów wskazując, iż zasadny jest zarzut błędnego uzasadnienia decyzji w zakresie nie wykorzystania protestu skarżącego z dnia [...] i nie odniesienia się organu do analizy zagrożeń przeprowadzonych w dołączonym do akt sprawy raporcie o oddziaływaniu inwestycji na środowisko. W pozostałym zaś zakresie zgłoszonych zarzutów dotyczących w szczególności, naruszenia praw właścicielskich skarżącego, obowiązku umorzenia postępowania administracyjnego, uniemożliwienia udziału społeczeństwa w postępowaniu ( art. 53 ustawy), obowiązku organu I instancji do przekazania stronie odwołującej się postanowienia Wojewody D. z dnia [...] wydanego w trybie art. 106 kpa uzgadniającego planowane przedsięwzięcie w zakresie wymagań ochrony środowiska - Kolegium nie podzieliło zarzutów skarżącego. Przede wszystkim Kolegium wskazało, że przedmiotowe postępowanie dotyczy tylko uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań. Nie dotyczy natomiast lokalizacji inwestycji, czy też pozwolenia na budowę, na etapie których powinny być podnoszone zarzuty z zakresu prawa własności. Kolegium nie dopatrzyło się również podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego w prowadzonym postępowaniu. Zdaniem organu odwoławczego, zgromadzony materiał dowodowy nie potwierdza zarzutu uniemożliwienia udziału społeczeństwa w postępowaniu. Organ zawiadomił bowiem strony o wszczęciu postępowania informując o możliwości składania wniosków i uwag, oraz o możliwości przeglądania akt sprawy. Informację o podjęciu decyzji umieszczono na tablicy ogłoszeń urzędu i na stronie internetowej. Nieuprawniony jest również zarzut odnośnie nie powiadomienia stron o terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin, gdyż taka czynność nie była podjęta przez organ prowadzący postępowanie. Kolegium nie podzieliło stanowiska odwołującego, że organ pierwszej instancji obowiązany był do przekazania stronie postanowienia Wojewody D. z dnia [...] Wojewoda wymienione postanowienie doręczył tylko wnioskodawcy zamierzenia oraz Burmistrzowi B. K.. W takiej sytuacji organ wyjaśnił, iż stronom, które bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu dotyczącym wydania postanowienia, przysługuje prawo złożenia wniosku o wznowienie postępowania stosownie do art. 145 w związku z art. 126 kpa. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. A. K. zarzucił, iż : - organ odwoławczy zignorował wymóg ustawy Prawo ochrony środowiska w zakresie poszanowania dóbr materialnych oraz obowiązek informowania społeczeństwa a także obowiązek udziału społeczeństwa w postępowaniu, - w uzasadnieniu decyzji powołano się na dowody, które nie znajdują się w "dokumentach sprawy" . Skarżący podtrzymuje, podobnie jak w odwołaniu, że realizacja planowanego przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej naruszy jego prawa jako właściciela działek graniczących z działką podlegającą zainwestowaniu. W dalszym ciągu skarżący wskazuje na, jego zdaniem, nieprawidłowości w zakresie udziału społeczeństwa w postępowaniu, a mianowicie "w aktach sprawy dostępnych w Urzędzie Miasta i Gminy w B. K. nie ma żadnych odnośników, które mogłyby umożliwić przyporządkowanie dokumentów do użytych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. oznaczeń." Tymi materiałami są karta nr 3 i 5 służące za dowód umieszczenia informacji na tablicy ogłoszeń urzędu, oraz karta 28 służąca za dowód umieszczenia informacji na stronie internetowej. Brak jest również spełnienia wymogu art. 3 pkt 19 Prawa ochrony środowiska poprzez nie zamieszczeniu obwieszczenia w pobliżu miejsca planowanego przedsięwzięcia. Skarżący wskazuje, iż podstawą sporządzonego raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko były wnioski z wizji lokalnej. Oznacza to, ze wizja lokalna poprzedzająca opracowanie raportu miała miejsce, a o jej fakcie Urząd Miasta i Gminy w B. K. nie poinformował społeczeństwa. Skarżący uważa, że z podanych w skardze powodów zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego narusza prawo i jego interes prawny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej według kryterium zgodności z prawem. Przedmiotem dokonywanej przez sąd kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, czyniąc to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Wskazać należy, że decyzja jest zgodna z prawem. Gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie zaskarżonego do Sądu aktu następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U,. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W zaskarżonym rozstrzygnięciu takie wady i uchybienia nie wystąpiły, dlatego też skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu. Przedmiotem oceny Sądu dokonanej według wskazanych wyżej kryteriów była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] Nr [...], wydana na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchylająca w całości decyzję Burmistrza B. K. z dnia [...] w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej sieci A nr [...] "D. Z. U.". Rozpoznanie skargi wymagało zatem dokonania oceny zgodności zaskarżonej decyzji z art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, stanowiącym podstawę prawną wydania tej decyzji. Według art. 138 § 2 kpa zd. 1, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy uchylając na podstawie tego przepisu decyzję organu pierwszej instancji wskazał na istotne okoliczności, które nie zostały wyjaśnione w prowadzonym postępowaniu przez organ pierwszej instancji, a mianowicie : brak sporządzenia charakterystyki całego przedsięwzięcia w formie załącznika do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ( art. 56 ust. 3 ustawy p.o.ś.), a także brak dokonania analizy w zakresie zgodności lokalizacji przedmiotowej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( art. 56 ust. 1 p.o.ś.). Ponadto zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 107 § 3 kpa, w szczególności organ nie wyjaśnił przyczyn odstąpienia od nałożenia na inwestora obowiązku zapobiegania, ograniczenia i monitorowania oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Naruszone zostało prawo strony do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów przed wydaniem decyzji. Naruszenie tego prawa (art. 81 kpa), które stanowi jedną z gwarancji procesowych zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 kpa), a także wymienione wcześniej inne wadliwości postępowania, uprawniało organ odwoławczy do uchylenia decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, gdyż rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Z tych więc względów brak jest podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 kpa uzasadniającym uwzględnienie skargi. Organ pierwszej instancji przeprowadzając ponownie postępowanie uzupełniające, które zdaniem Sądu, nie mogło być uzupełnione przez organ odwoławczy w trybie art. 136 kpa, gdyż przekraczałoby to zakres upoważnienia w tym przepisie zakreślony dla organu drugiej instancji, winien wyjaśnić i wyeliminować wskazane przez Kolegium uchybienia. Należy przy tym przyjąć, że wskazane zalecenia organu odwoławczego wiążą organ pierwszej instancji jedynie co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych, nie zaś co do sposobu przeprowadzenia postępowania i oceny dowodów w tym celu uzyskanych, gdyż te należą do wyłącznej kompetencji organu pierwszej instancji. A zatem, w sytuacji wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy nie tylko nie może w jakikolwiek sposób narzucić organowi instancyjnie podległemu treści rozstrzygnięcia, lecz także nie może w inny sposób, niż tylko przez wskazanie okoliczności, jakie organ pierwszej instancji powinien wziąć pod rozwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, wpływać na zakres postępowania wyjaśniającego przed organem pierwszej instancji. W decyzji tego rodzaju (kasacyjnej) organ odwoławczy nie może przesądzać więc o istocie sprawy ( por. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2001r. ,II SA 734/00, niepubl.). Podkreślić należy, że E. Iserzon w Komentarzu do kpa IV,1970,s.240 jest zdania, że "poglądy prawne i wskazania co do dalszego postępowania" instancji odwoławczej są dla pierwszej instancji wiążące. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy skarżącemu przysługują wszelkie prawa procesowe strony, w szczególności prawo składania wyjaśnień, zgłaszania żądań, wypowiadania się co do zebranego materiału dowodowego oraz zgłaszania zarzutów. Skoro zaskarżona decyzja prawa nie narusza, przeto na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę należało oddalić jako bezzasadną.