II SA/Wr 57/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Cisek, Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Protokolant Aleksandra Siwińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2008r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Wojewody D. z dnia [...]nr [...] w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalnego usytuowanego we Wrocławiu przy ul. [...] oddala skargę. Wniosek o pozwolenie na rozbiórkę złożył inwestor działający przez pełnomocnika będącego osobą prawną, ponadto bez upoważnienia tego pełnomocnika do złożenia takiego rodzaju wniosku. Organ na podstawie art. 35 ust.3 prawa budowlanego wezwał inwestora do dołączenia prawidłowego pełnomocnictwa, zaś po nienależytym wykonaniu tego wezwania, wydał decyzję o odmowie wydania pozwolenia. W odwołaniu od tej decyzji skarżący, nie kwestionując zasadności rozstrzygnięcia, wniósł o uzupełnienie jego przesłanek przez powołanie w decyzji względów merytorycznych sprzeciwiających się udzieleniu pozwolenia na rozbiórkę, a następnie pozwolenia na budowę. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy na podstawie art. 138§1 pkt 2 k.p.a. uchylił powyższą decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W ocenie organu wniosek inwestora nie spełniał wymagań formalnych podania (art. 63 k.p.a.) z uwagi na wady pełnomocnictwa, które nie zostało udzielone osobie fizycznej (art. 33 k.p.a.),a po uzupełnienia nie zostało podpisane przez osobę uprawnioną do reprezentowania inwestora według wpisu do KRS, a ponadto nie upoważniało pełnomocnika do udziału w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na rozbiórkę. Organ pierwszej instancji z naruszeniem art. 64§2 k.p.a. nie wezwał inwestora do uzupełnienia wniosku, a następnie przystąpił do merytorycznej oceny wniosku pomimo jego wad formalnych, które nie pozwalały na wszczęcie postępowania. Wobec zaistnienia przesłanek umorzenia postępowania w sprawie, organ nie mógł odnieść się do zarzutów w kwestiach merytorycznych. W skardze do sądu administracyjnego skarżący nie kwestionował tego rozstrzygnięcia, a jedynie podkreślił znaczenie wad postępowania organu pierwszej instancji, które szeroko omówił. W końcu postulował dokonanie sądowej oceny wydanych w sprawie rozstrzygnięć. W uzupełnieniu skargi (k.17) skarżący nadal podkreślał konieczność dokonania sądowej oceny zamierzenia inwestora, obejmującego wyburzenie zabytkowego budynku i zabudowanie zabytkowej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Celowość zaskarżania rozstrzygnięć, których postaci i sposobu uzasadnienia skarżący nie kwestionował a jedynie domagał się uzupełnienia treści uzasadnień pisemnych obu decyzji, związana była w ocenie skarżącego z potrzebą wydania przez organ odwoławczy lub przez sąd administracyjny orzeczeń wykluczających definitywnie uzyskanie przez inwestora, w przyszłości, decyzji uwzględniających jego zamierzenie budowlane. W obu przypadkach skarżący mógł zapewne przypuszczać, że jego środki prawne okażą się w zakresie samych rozstrzygnięć bezskuteczne (organ odwoławczy utrzyma w mocy decyzję organu pierwszej instancji, sąd administracyjny oddali skargę). Wymaga w związku z tym podkreślenia, że z uwagi na zasady prawne regulujące tok postępowania odwoławczego oraz treść sądowej kontroli legalności decyzji odwoławczych, skarżący nie mógł osiągnąć zakładanego celu. Przede wszystkim wymaga wskazania, że procedura administracyjna w ogóle nie przewiduje dokonywania przez organ odwoławczy wiążącej wykładni prawa, nawet w ramach danego postępowania administracyjnego (brzmienie art. 138§2 k.p.a. na końcu " organ może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy"), a co dopiero dla potrzeb kolejnego postępowania, jeszcze nie wszczętego, nawet w tej samej sprawie administracyjnej. Z kolei uzasadnienie decyzji powinno zawierać, ale też do tego się jedynie w tym zakresie ograniczać "wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji" (art. 107§3 k.p.a ), co oznacza, że w przypadku decyzji niemerytorycznej organ nie powinien, bez istnienia takie potrzeby procesowej, omawiać zagadnień merytorycznych. W nin. sprawie potrzeby takiej nie było, skoro organ odwoławczy stwierdził brak podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego. Można jeszcze zauważyć, że z uwagi na okoliczności sprawy i treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie zachodziła obawa naruszenia przez organ art. 139 k.p.a. W świetle powyższego trzeba jeszcze dodać, że przeciwnie, gdyby organ wydał decyzję uwzględniającą żądanie skarżącego, czyli gdyby wyraził w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wywody merytoryczne i jeszcze nadał tym ocenom materialnoprawnym znaczenie wiążące w przyszłych postępowaniach administracyjnych, to taka decyzja byłaby w istotnym bądź nawet rażącym stopniu sprzeczna z prawem postępowania administracyjnego. W postępowaniu sądowym występują przypadki wiążącej wykładni konkretnej, jednak w żadnym nie odnosi się ona do, po pierwsze, zagadnień prawnych nieistotnych w danym postępowaniu, a po drugie, mających mieć znaczenie prawne poza ramami danego postępowania (art. 153 p.p.s.a. - po oddaleniu skargi na decyzję umarzającą postępowanie, tym bardziej nie ma żadnego "dalszego postępowania", w którym ocena prawna sądu byłaby wiążąca, zaś nowe postępowanie w sprawie, o ile zostanie wszczęte na skutek prawidłowego formalnie wniosku inwestora, nie będzie " dalszym postępowaniem" ponadto w nin. sprawie nie potrzeby omawiania mocy wiążącej uchwał NSA z art. 15§1 pkt 2 albo 3 p.p.s.a. ). Zagadnienia merytoryczne, o których pisał skarżący, nie mogły zostać omówione w uzasadnieniu wyroku z kilku względów. Wskazano już, że gdyby nawet sąd zawarł w uzasadnieniu wywody dotyczące tych zagadnień, to byłyby one nie tylko zbędne, ale ponadto niedopuszczalne. Nie miałyby one żadnego znaczenia prawnego, a ich przedstawienie nastąpiłoby z naruszeniem art. 141§4 p.p.s.a. Decyzja organu pierwszej instancji została wyeliminowana z obrotu prawnego, zaś przedmiotem ocen była decyzja zaskarżona, czyli odwoławcza (art. 52§1 p.p.s.a.). W postępowaniu administracyjnym znaczenie rozstrzygające ma decyzja odwoławcza kończąca postępowanie w sprawie, gdyż przyjmuje się, że to organ odwoławczy załatwił sprawę (art. 15 k.p.a.). Nie było więc podstaw i potrzeby procesowej, aby sąd dokonywał kontroli legalności decyzji pierwszej instancji. Niezależnie od tego, że zarzuty skargi okazały się bezzasadne, należało dokonać oceny legalności zaskarżonej decyzji z urzędu (art. 134§1 p.p.s.a.). Decyzja ta nie naruszała prawa. Trafnie dostrzegł organ odwoławczy, że decyzja pierwszej instancji wydana została z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 3 prawa budowlanego ( Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118), który to przepis dotyczy przesłanek merytorycznych pozwolenia na budowę. Tymczasem wcześniej należało sprawdzić spełnienie przez inwestora wymagań formalnych podania ( wniosku o pozwolenie na budowę), zarówno szczególnych określonych w art. 33 ust.2 tej ustawy, jak też ogólnych (art. 63§2 k.p.a.), a następnie, po bezskutecznym wezwaniu inwestora do dołączenia prawidłowego procesowego pełnomocnictwa, pozostawić podanie bez rozpoznania (art. 64§2 k.p.a.). Jedynie podanie odpowiadające warunkom formalnym było zdolne do wszczęcia postępowania administracyjnego, zaś postępowanie przeprowadzone na skutek wniosku (podania) nie odpowiadającego tym warunkom było bezprzedmiotowe ("KPA Komentarz" wyd. II A. Wróbel s. 415-418, art. 105§1 k.p.a.). Zaskarżona decyzja zawierała również zawiadomienie inwestora o pozostawieniu jego podania bez rozpoznania. Z tych względów i zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak na wstępie J.T. 09.05.08r.