II SA/Wr 570/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski, Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca), Asesor WSA Alicja Palus, Protokolant apl. rad. Karolina Kanclerz, po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 15 września 2006 r. sprawy ze skargi W. Z. na decyzję Wojewody D. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania ostatecznych decyzji w sprawie pozwolenia na nadbudowę budynku biurowego przy ul. S. [...] i [...] we W. z naruszeniem prawa i odmowy ich uchylenia z uwagi na upływ pięcioletniego terminu od dnia doręczenia decyzji stronom I. uchyla zaskarżoną decyzję II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...]r. Prezydent W. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówił uchylenia pięciu decyzji z dnia [...]r. w sprawie nadbudowy budynku biurowego na budynki mieszkalne, z powodu okoliczności o których mowa w art. 146 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że o wznowienie wystąpili mieszkańcy sąsiednich bloków mieszkalnych, których pominięto w postępowaniu i którzy twierdzili, że wykonywana nadbudowa pozbawi ich prawidłowego oświetlenia. Po wznowieniu postępowania inwestorzy przedłożyli linijkę słońca dowodzącą nieprawdziwości tych twierdzeń. W odwołaniu wskazano, że zgody na nadbudowę nie wyrazili zarówno współwłaściciele nieruchomości, jak również najemcy. Skarżący także złożyli linijkę słońca, której organ nie przyjął, co uzasadnia zarzut braku jego bezstronności. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy uchylił powyższą decyzję, stwierdził wydanie decyzji z dnia [...]r. udzielających pozwolenia określonym inwestorom na nadbudowę budynku biurowego o segment mieszkalny, z naruszeniem prawa oraz odmówił ich uchylenia z uwagi na upływ pięcioletniego terminu od dnia doręczenia decyzji stronom. Według uzasadnienia, inwestorzy złożyli wnioski wraz z elementami wymaganymi przepisami obowiązującej w dniu wydania decyzji ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.). Jednak w projekcie budowlanym nie uwzględniono wymagań dotyczących naturalnego oświetlenia pomieszczeń mieszkalnych sąsiedniego budynku, zawartych w § 13 ust. 1 i § 60 ust. 1 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 10, poz. 46). Wobec sprzecznych dokumentów dołączonych przez strony, organ zlecił sporządzenie w tym zakresie niezależnej oceny, która potwierdziła niespełnienie minimalnego warunku nasłonecznienia pomieszczeń posiadających okna oznaczone 02 i 03 w budynku przy ul. Stalowej 8. Decyzja wydana została więc z naruszeniem § 60 ust. 1 rozporządzenia. Jednak w nin. sprawie decyzje doręczone zostały stronom w 1993 r., zatem okres przedawnienia określony art. 146 § 1 k.p.a. nastąpił w 1998 r., co uniemożliwia uchylenie tych decyzji. W skardze do sądu administracyjnego skarżący zarzucił, że organ nie wykazał faktu doręczenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Budzi ponadto wątpliwości sposób liczenia pięcioletniego terminu z uwagi na wydanie w nin. sprawie szeregu decyzji, jak decyzji z dnia [...]r. uchylającej decyzje o pozwoleniu na budowę z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia i następnie decyzji z dnia [...]r. umarzającej postępowanie wznowieniowe, a kolejno po wyeliminowaniu w drodze sprostowania rozstrzygnięcia o uchyleniu pozwoleń na budowę, zapadł wyrok NSA uchylający decyzję w przedmiocie umorzenia postępowania pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uzasadnienie zaskarżonej decyzji w zakresie istoty zapadłego rozstrzygnięcia sprowadzało się do zdania "W niniejszej sprawie decyzje doręczone zostały stronom w [...] r., zatem okres przedawnienia (art. 146 § 1 k.p.a.) nastąpił w [...] r". Ustalenie to było niezgodne z dotychczas zgromadzonym w aktach sprawy materiałem procesowym. W aktach tych znajdują się następujące decyzje w sprawie nadbudowy budynku biurowego na lokale mieszkalne z dnia [...]r., decyzja nr [...]udzielająca pozwolenia inwestorowi P. S., która miała być doręczona inwestorowi, Zarządowi Gospodarki Komunalnej i ROM, brak urzędowego dowodu doręczenia decyzji, na decyzji trzy podpisy bez daty otrzymania decyzji, w tym dwa podpisy nieczytelne oraz podpis E. S., decyzja nr [...] dla M. i W. B. z podpisami E. S., podpisem nieczytelnym jak na poprzedniej decyzji oraz "otrzymałem B." bez daty, decyzja nr [...]dla E. i J. P., z podpisami bez daty jedynie E. S. i jak w poprzednich decyzjach podpisem nieczytelnym (czyli tutaj brak podstaw do domysłów, że inwestor otrzymał decyzję), decyzja nr [...] dla E. i P. S., z podpisami E. S. i jak poprzednio jednym nieczytelnym, a ponadto podpisy bez daty z nieczytelnym nazwiskiem i imieniem P. (przypuszczalnie S.) oraz kolejny podpis nieczytelny (przypuszczalnie P.), oraz decyzja nr [...]dla E. i M. K. z podpisami jak poprzednio (czytelnie E. S. i taki sam jeden podpis nieczytelny), a ponadto z wpisanym imieniem i nazwiskiem E. S. z datą [...]i nieczytelnym podpisem (brak zatem doręczenia do inwestorów). Kolejno akta zawierają oświadczenie E. S. z dnia [...]r. o podjęciu obowiązków (według druku) kierownika budowy, dopisano "Inspektora Nadzoru", na nieruchomości P. S., P. S., W. B., J. P., M. K.. Kolejno akta sprawy zawierają wniosek T. i B.S. o wydanie pozwolenia na budowę na ich rzecz w związku z rezygnacją E. i M. K., bez dokumentów dot. załatwienia tego wniosku oraz skutków rezygnacji inwestorów. Akta sprawy nie zawierają dokumentów stwierdzających rodzaj prawa do lokali mieszkalnych przysługujących stronom, na wniosek których toczy się postępowanie wznowieniowe oraz wskazujących, która z tych osób konkretnie posiada mieszkanie z oknami 03 i 02, opisanymi w opinii biegłego jako pozbawione minimalnych warunków nasłonecznienia. Już z samej treści adnotacji na decyzjach wynikało, że oceny prawno-procesowe w kwestii zgodności z przepisami o doręczeniach nie mogły być jednoznaczne oraz jednakowe, odnośnie każdej z nich. Oceny te powinny zostać wyrażone w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego. Należało wskazać, czy zdaniem organu odwoławczego w sprawie o pozwolenie na budowę stronami (uczestniczącymi w postępowaniu w tej sprawie) byli jedynie inwestorzy, czy też ponadto inne podmioty wymienione jako uprawnione do otrzymania decyzji. O ile stronami byli jedynie inwestorzy, to decyzja nr [...] nie została w ogóle doręczona, nie jest pewne, czy decyzja nr [...] została doręczona, natomiast o ile decyzja nr [...] nie została z pewnością doręczona osobiście inwestorom i na pewno nie została doręczona w [...]r. to doręczono ją w dniu [...]r. E. S., nie wiadomo w jakim celu i czy miało to związek z doręczeniem decyzji stronie (odbierający był niestroną). Jak wiadomo przepis art. 46 § 1 k.p.a. wymagał potwierdzenia przez odbierającego swym podpisem doręczenia mu pisma, jak i wskazania daty doręczenia. Decyzja mogła być skutecznie doręczona przez pracowników organu (art. 39 k.p.a.) i w lokalu tego organu (art. 42 § 2 k.p.a.) lub w innym miejscu (art. 42 § 3 k.p.a.). Wymagają ocen skutki prawne niedoręczenia decyzji w ogóle lub doręczenia z naruszeniem art. 46 § 1 k.p.a. odnośnie wskazania daty doręczenia. W tym zakresie sąd administracyjny wyjaśnił (uchwała NSA FPS 10/00 z 4.12.2000 r. ONSA 2001/2/56), że decyzja administracyjna, jako akt zewnętrzny będący oświadczeniem władczym woli organu administracji, może być uznana za wydaną z chwilą ujawnienia woli organu na zewnątrz struktur organizacyjnych. Sprawa administracyjna nie jest załatwiona (art. 104 k.p.a.), gdy organ poprzestaje na spełnieniu wymagań formalnych z art. 107 § 1 k.p.a., lecz nie doręcza decyzji stronie. Wówczas decyzja została sporządzona, ale nie została jeszcze wydana. Decyzja nie zakomunikowana stronie jest aktem nie wywierającym żadnych skutków, dopiero doręczenie decyzji stanowi jej wprowadzenie do obrotu prawnego i stwarza stan związania decyzją. W nauce prawa podkreśla się, że decyzja nie doręczona stronie, jest decyzją nieistniejącą (B. Adamiak "Wadliwość decyzji administracyjnej" s. 50). Na skuteczność doręczenia składają się obydwa elementy wymienione w art.46 § 1 k.p.a., bez różnicowania skutków naruszenia w zależności od niedopełnienia tylko jednego z nich. Nie ma znaczenia prawnego fakt dowiedzenia się adresata o treści decyzji, jeżeli nie nastąpiło to drogą oficjalnego doręczenia (A. Matan w KPA Komentarz s. 494). Bezskuteczność czynności procesowej doręczenia prowadzi do obowiązku ponownego jej dokonania (tamże s. 496). Podkreśla się jednak możność dowodzenia faktu oficjalnego doręczenia decyzji innymi dowodami, poza dowodem z dokumentu potwierdzenia odbioru (G. Łaszczyca w cyt. Komentarzu s. 502). Nieczytelność podpisu odbierającego nie oznacza wadliwości doręczenia. Także ustalenie daty doręczenia może być dokonane w oparciu o inne środki dowodowe (tamże s. 536). Jak wiadomo, postępowanie wznowieniowe dopuszczalne jest jedynie wobec decyzji ostatecznej (art. 145 § 1 k.p.a.), zaś sposób jego zakończenia uzależniony jest m. in. od wykazania przymiotu strony przez podmioty w nim uczestniczące. Akta sprawy powinny zawierać materiał dowodowy umożliwiający ustalenie tych okoliczności, zaś organ powinien je rozważyć w uzasadnieniu decyzji. W nin. sprawie brak takich ustaleń i rozważań. Dla porządku wymagało chociażby wzmianki w uzasadnieniu, czy krąg stron uległ zmianie w związku z materiałem mogącym sugerować zastosowanie art. 40 prawa budowlanego, a ponadto, z uwagi na fragmenty materiału dotyczące faktycznego wstrzymania robót, o ile organ ustali i wykaże przymiot ostateczności decyzji, czy nie zachodziły przesłanki zastosowania art. 37 prawa budowlanego. W każdym razie zaś określenie jako stron wszczynających postępowanie wznowieniowe "mieszkańców budynku" nie precyzowało w dostateczny sposób ich interesu prawnego w żądaniu wznowienia oraz nie uzasadniało zbiorczego rozstrzygnięcia w ich sprawach, bez indywidualnego scharakteryzowania tego interesu. Zaskarżona decyzja wydana została zatem z istotnym naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., a ponadto art. 80 i art. 46 § 1 k.pa., co uzasadniało zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1c p.s.a. jej uchylenie oraz orzeczenie zgodnie z art. 151 p.s.a. O kosztach nie orzeczono zgodnie z art. 210 § 1 p.s.a. W toku ponownego rozpoznania sprawy organ odwoławczy, po rozważeniu art. 136 k.p.a., zapewni uzupełnienie materiału sprawy i treści wydanej decyzji o elementy wymienione w uzasadnieniu nin. wyroku.