II SA/Wr 570/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Asesor WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi Gminy W. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki nieużytkowanego obiektu budowlanego oddala skargę w całości. Decyzją z [...].09.2020 r. (nr [...]) D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "WINB"), po rozpatrzeniu odwołania Gminy W. (dalej jako "skarżąca"), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. (dalej "PINB") z [...].06.2020r. (nr [...]), nakazującą skarżącej - właścicielowi działki nr [...], [...], obręb Z. u zbiegu ulic [...] i [...] we W. - rozbiórkę nieużytkowanego obiektu budowlanego zlokalizowanego na ww. działce, oznaczonego na załączniku graficznym numerem [...]. Jak wynika z powołanej decyzji DWINB podzielił oceny faktyczne i prawne zawarte w decyzji PINB stwierdzające istnienie podstaw do zastosowania w sprawie art. 67 ust. 1 ustawy z 07.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186, ze zm.) – dalej jako "u.p.b.". DWINB wyjaśnił, że w toku postępowania ustalono, że na stanowiącej własność skarżącej działce nr [...] znajduje się m.in. obiekt budowlany nr [...]. W toku przeprowadzonych dnia [...].03.2020 r. oględzin stwierdzono, że obiekt ten jest nieużytkowany, opuszczony, bez wyposażenia, całkowicie zniszczony. Przegrody zewnętrzne z płyt drewnopodobnych, uszkodzone, zużyte, niestabilne, zdeformowane, w znacznej części zapadnięte do wnętrza. Zadaszenie, o konstrukcji drewnianej w całości zniszczone, zapadnięte (elementy drewniane niestabilne, połamane, luźno zwisające wewnątrz obiektu). Stwierdzono, że obiekt nie nadaje się do użytkowania, remontu ani odbudowy. Stan obiektu może zagrażać życiu i zdrowiu ludzi. Dalej WINB wyjaśnił, że teren działki nr [...] znajduje się w strefie ochrony konserwatorskiej wsi o metryce średniowiecznej. W toku zaś przeprowadzonej w dniu [...].03.2020 r. rozprawy administracyjnej ustalono, że wszystkie obiekty znajdujące się na wskazanej działce będą przeznaczone do rozbiórki z uwagi na ich stan techniczny, stanowiący bezpośrednie zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi. Gmina W. wyraziła zgodę na rozbiórkę obiektów. WINB zaznaczył przy tym, że zgodnie z art. 67 ust. 1 u.p.b. podmiotem zobowiązanym do rozbiórki jest skarżąca jako właścicielka obiektu, a nie były dzierżawca terenu, który ponoć samowolnie wykonał ten obiekt. Umowy dzierżawy w odniesieniu do przedmiotowej działki były zawarte w latach 1986-2007, zatem od 13 lat nie ma obowiązujących umów dzierżawy, w związku z czym niezasadnym jest uznanie byłego dzierżawcy za zarządcę obiektu. W ocenie organu odwoławczego, brak jest jakichkolwiek podstaw i umocowania do sprawowania zarządu przez byłego dzierżawcę. W takich okolicznościach, zdaniem WINB, należało orzec o rozbiórce obiektu nr [...], określając zarazem termin rozpoczęcia robót rozbiórkowych obiektu po upływie 2 miesięcy, od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna i nakazując zakończyć je wraz z uporządkowaniem terenu w terminie 3 miesięcy od dnia ostatecznego rozstrzygnięcia. W skardze na powyższą decyzję skarżąca strona zażądała uchylenia decyzji WINB i PINB, wstrzymania ich wykonania oraz zasądzenia kosztów postępowania. W skardze zarzucono: 1) naruszenie art. 61 i 52 u.p.b., polegające na niewłaściwej wykładni przepisów poprzez przyjęcie, że organowi budowlanemu ustawodawca przyznał dowolność w wyborze podmiotu, który jest adresatem nakazu przeprowadzenia prac budowlanych, a także na nałożeniu obowiązków na właściciela nieruchomości, podczas gdy obowiązek ten winien zostać w pierwszej kolejności nałożony na inwestora obiektu, co w efekcie doprowadziło do tego, że adresatem nakazu przeprowadzenia tych prac w zakresie wyznaczonym przez organ budowlany został właściciel nieruchomości, a nie jak powinno być prawidłowo, były dzierżawca nieruchomości położonej przy zbiegu ulic [...] i [...], który wzniósł obiekt budowlany oznaczony na załączniku graficznym nr [...]; 2) naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego i ocenę materiału dowodowego, co skutkowało błędnym przyjęciem, że dzierżawca nieruchomości nie może być adresatem obowiązków określonych w tej decyzji i nałożeniem obowiązku dokonania rozbiórki obiektu na niewłaściwy podmiot; 3) naruszenie art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 3 w zw. art. 11 k.p.a., poprzez nienależyte sporządzenie uzasadnienia zaskarżanej decyzji, tj. niewskazanie wszelkich okoliczności, które przemawiają za stwierdzeniem braku przesłanek do uznania innego podmiotu niż właściciel jako zobowiązanego do realizacji decyzji o nakazie rozbiórki obiektu i nałożeniem obowiązku rozbiórki na właściciela nieruchomości, na której posadowiony jest obiekt. W uzasadnieniu skargi zaznaczono m.in., że skarżąca nie kwestionuje faktu, że niezbędne jest usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym budynku, nie zgadza się natomiast w kwestii wskazania przez organy budowlane podmiotu, na który został nałożony wskazany w decyzji obowiązek. Organy wydając rozstrzygnięcie, nie wzięły pod uwagę, pomimo posiadania stosowych informacji, że ze względu na prowadzone postępowania sądowe przeciwko byłym dzierżawcom nieruchomości, nie dysponuje ona nieruchomością oznaczoną jako działka nr [...]. Przedmiotem postępowań cywilnych jest opuszczenie i wydanie Gminie w stanie wolnym bez obciążeń i nakładów ww. nieruchomości, a ponadto nakazanie byłym dzierżawcom rozbiórki wzniesionych nielegalnie na nieruchomości obiektów budowlanych, stwarzających zagrożenia dla życia i zdrowia. Skarżąca podkreśliła, że to inne podmioty - byli dzierżawcy opisanej nieruchomości dopuścili się samowoli budowlanej i to bez jej zgody i wiedzy, tak więc to na nich powinien spoczywać obowiązek rozbiórki. Powołano się przy tym na art. 52 u.p.b. i dotyczące tego przepisu orzecznictwo wykazując, że realizatorem nakazu rozbiórki powinien być sprawca deliktu administracyjnego, polegającego na wykonaniu obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę WINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Do odpowiedzi na skargę organ załączył własne postanowienie wstrzymujące wykonanie zaskarżonej decyzji. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z 12.01.2021 r. skierowano sprawę na posiedzenie niejawne w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 02.03.2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842, ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. Jak wynika z art. 67 ust. 1, 2, 3 i 4 u.p.b., jeżeli nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie terenu oraz określającą terminy przystąpienia do tych robót i ich zakończenia (ust. 1). Przepisu ust. 1 nie stosuje się do obiektów budowlanych wpisanych do rejestru zabytków (ust. 2). W stosunku do obiektów budowlanych niewpisanych do rejestru zabytków, a objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzję, o której mowa w ust. 1, organ nadzoru budowlanego wydaje po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków (ust. 3). Wojewódzki konserwator zabytków jest obowiązany zająć stanowisko w terminie 30 dni. Niezajęcie stanowiska w tym terminie uznaje się za uzgodnienie (ust. 4). W okolicznościach kontrolowanej sprawy postępowanie dowodowe wykazało jednoznacznie, że wystąpiły wszystkie okoliczności obligujące właściwy organ do wydania decyzji rozbiórkowej. Czynności dowodowe były przy tym wystarczające do ustalenia wszystkich okoliczności istotnych w sprawie, zaś ocena tych dowodów – prawidłowa. Nie można wiec podzielić zarzutu skargi podnoszącego naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a. Obiekt budowlany nr [...] jest nieużytkowany i nie nadaje się do remontu ani odbudowy. Potwierdza to jednoznacznie protokół oględzin z [...].03.2020 r., w trakcie których ustalono, że budynek ten jest całkowicie zniszczony. Przegrody zewnętrzne z płyt drewnopodobnych są uszkodzone, zużyte, niestabilne, zdeformowane i w znacznej części zapadnięte do wnętrza. Zadaszenie, o konstrukcji drewnianej w całości zniszczone, zapadnięte (elementy drewniane niestabilne, połamane, luźno zwisające wewnątrz obiektu). Przedmiotowy obiekt nie jest wpisany do rejestru zabytków i nie znajduje się na obszarze wpisanym do rejestru. Teren działki nr [...] położony jest jednak w wyznaczonej w MPZP strefie ochrony konserwatorskiej wsi o metryce średniowiecznej. Z tego tytułu rozbiórka obiektu uzgodniona została z właściwym organem władzy konserwatorskiej. Zarazem PINB w toku postępowania uwzględnił wymagania procesowe przewidziane w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 30.08.2004 r. w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych (Dz.U. z 2004 r. Nr 198, poz. 2043). Ustalony w wyniku oględzin stan techniczny obiektu z całą pewnością nie wymagał przeprowadzenia ekspertyzy technicznej celem stwierdzenia, że nie nadaje się on do remontu czy odbudowy. W trakcie zaś przeprowadzonej [...].03.2020 r. rozprawy administracyjnej przedstawiciel właściciela wyjaśnił przyczyny istniejącego stanu rzeczy (obiekt wzniesiony przez byłego dzierżawę, następnie opuszczony), poinformował też o zamiarze dokonania jego rozbiórki. W takim stanie zaistniały prawne i faktyczne podstawy do wydania decyzji rozbiórkowej z art. 67 ust. 1 u.p.b. Zgodnie z dyspozycją powołanego przepisu w zakwestionowanej decyzji nakazano rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie terenu oraz określono termin przystąpienia do tych robót i ich zakończenia. W ocenie Sądu wyznaczone w decyzji PINB terminy wykonania rozbiórki są adekwatne biorąc pod uwagę charakter obiektu i związany z nim stan zagrożenia. Odnosząc się do zarzutów skargi zauważyć wypada, że w istocie sprowadzają się one do zakwestionowania strony podmiotowej postępowania. W ocenie skarżącej to nie ona, jako właścicielka działki nr [...], powinna być zobowiązana do rozbiórki znajdującego się na niej obiektu ale osoba, która ten obiekt samowolnie wykonała (tj. były dzierżawca nieruchomości). Do kwestii tych odniósł się WINB w decyzji odwoławczej, wyjaśniając skarżącej przyczyny nałożenia obowiązku właśnie na nią. Nie można tym samym uznać, że uzasadnienie decyzji nie spełnia wymagań określonych w art. 11 w zw. z art. 107 k.p.a. DWINB słusznie stwierdził, że tego rodzaju argumentacji nie można uwzględnić. Sąd zwraca uwagę, że zakres podmiotowy postępowania w sprawie rozbiórki z art. 67 ust. 1 u.p.b. został jednoznacznie unormowany. Podmiotem zobowiązanym do rozbiórki obiektu jest "właściciel lub zarządca". Nie ma zatem znaczenia, że obiekt wykonany został przez byłego dzierżawcę terenu, skoro jego właścicielem bez wątpienia jest skarżąca. Nie znajduje w tym przypadku zastosowania regulacja zawarta w art. 52 u.p.b. (rozdział 5 u.p.b. pt. Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy), albowiem zaskarżona decyzja wydana została w ramach czynności związanych z weryfikacją utrzymania obiektów budowlanych w należytym stanie (rozdział 6 u.p.b.). Nie zachodzi tu żadna konkurencyjność art. 67 u.p.b. względem postępowań unormowanych w rozdziale 5 u.p.b. Dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji nie ma też znaczenia, że prowadzony jest proces cywilny pomiędzy skarżącą a byłym dzierżawcą o wydanie nieruchomości w stanie wolnym bez obciążeń i nakładów. To skarżąca, jako właścicielka, ponosi określoną przepisami Prawa budowlanego odpowiedzialność za stan obiektów budowlanych (odpowiedzialność publicznoprawna). Jeśli zaś powstanie tego rodzaju odpowiedzialności jest konsekwencją nieprawidłowego wykonania przez osobę trzecią umowy dzierżawy, jaką skarżąca zawarła w przeszłości, stanowić to może co najwyżej podstawę dochodzenia roszczeń odszkodowawczych. Taki stan rzeczy nie może zaś w żadnym wypadku prowadzić do modyfikowania ustawowych zasad odpowiedzialności administracyjnoprawnej. Sąd nie może się również zgodzić z podniesionym w skardze twierdzeniem, jakoby skarżąca z uwagi na toczący się proces cywilny nie dysponowała nieruchomością oznaczoną jako działka nr [...]. Z akt administracyjnych wynika jednoznacznie, że teren jest opuszczony, niezabezpieczony przed dostępem osób trzecich. Oznacza to, że skarżąca nie doznaje żadnych faktycznych przeszkód w efektywnym wykonywaniu władztwa nad tym terenem. Nadto nałożenie na skarżącą obowiązku określonego w zaskarżonej decyzji pozwoli na szybką jego realizację i usunięcie naruszeń prawa w tym zakresie. Mając powyższe na względzie Sąd orzekł na zasadzie art. 151 p.p.s.a.