II SA/Wr 571/18

Dnia 7 listopada 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant referent Natalia Rusinek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 listopada 2018 r. sprawy ze skargi A sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na decyzję Wojewody D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] (nr [...]) Wojewoda D. (dalej jako "organ") utrzymał w mocy decyzję Starosty Ś. z [...] (nr [...]) odmawiającą A sp. z o.o. w Warszawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...], przewidzianej do realizacji w miejscowości B., na terenie działki nr [...], obręb [...] D. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że projekt budowlany nie spełnia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 VII 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202, ze zm.) – dalej jako "pb". Inwestycja przewidziana w projekcie sprzeczna jest bowiem z funkcją rolną terenu określoną w obowiązującym planie miejscowym. Organ podkreślił przy tym, że nieruchomość inwestora znajduje się na terenie oznaczonym symbolem [...] - (tereny rolnicze) w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obrębu D. dla części [...], zatwierdzonym uchwałą [...] Rady Gminy D. z dnia [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2017 r., poz. 402) – dalej jako "plan miejscowy". Zgodnie z § 31 planu miejscowego dla terenów oznaczonych symbolami [...] ustala się jako przeznaczenie podstawowe - tereny rolnicze. Zgodnie z § 10 pkt 1 planu miejscowego, na terenach oznaczonych symbolami [...] i [...] obowiązuje zakaz lokalizacji zabudowy, w tym zabudowy związanej z produkcją rolniczą, z wyjątkiem uzbrojenia terenu pod warunkiem zgodności z przepisami odrębnymi. Organ stwierdził w związku z tym, że na terenie oznaczonym w planie symbolem [...] wprowadzono zakaz lokalizacji zabudowy z wyjątkiem "uzbrojenia terenu pod warunkiem zgodności z przepisami odrębnymi". Jak jednak wynika z § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 X 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz.U. z 2005 r. Nr 219, poz. 1864) linie kablowe podziemne, linię kablowe nadziemne, kanalizacja kablowa, kontenery telekomunikacyjne, szafy kablowe oraz wolno stojące konstrukcje wsporcze anten i urządzeń radiowych, w tym wolno stojące maszty antenowe i wolno stojące wieże antenowe stanowią telekomunikacyjne obiekty budowlane. Powyższe – zdaniem organu - oznacza, że wieża antenowa nie jest siecią uzbrojenia terenu (siecią telekomunikacyjną), ani też urządzeniem radiokomunikacyjnym. Tym samym należało stwierdzić, że projekt budowlany niezgodny jest z funkcją określoną w planie miejscowym. Organ zauważył przy tym, że oceny tej nie zmienia regulacja z art. 46 ustawy z 7 V 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1537) wykluczająca możliwość wprowadzania do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego zakazów lokalizacji inwestycji z zakresu łączności publicznej i nakazująca przyjęcie wykładni planów przychylnej dla tego rodzaju inwestycji. Regulacja ta nie może – w ocenie organu - prowadzić do pominięcia tych zapisów planu, których treść jest jasna i precyzyjna. Organ jest bowiem obowiązany do stosowania przepisów aktu prawa miejscowego powszechnie obowiązującego na obszarze gminy. W skardze na powyższą decyzję A sp. z o.o. w Warszawie – dalej jako "skarżąca" – zarzuciła naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Skarżąca podniosła, że w świetle art. 46 ust. 2 powołanej ustawy, prawidłowa wykładnia przepisów planu miejscowego nie sprowadza się do ustalenia, czy przepisy planu wprost przewidują możliwość lokalizacji na danym terenie stacji bazowej telefonii komórkowej, ale do ustalenia, czy przepisy planu zakazują lokalizacji tego typu inwestycji. W szczególności rolne przeznaczenie terenu nie jest sprzeczne z inwestycją z zakresu łączności publicznej. Regułą jest możliwość zabudowy infrastrukturą telekomunikacyjną, natomiast wyjątkiem ograniczenia lub zakazy ustanowione w tym planie. Zgodnie z regułą exceptiones non sunt extendae należy przyjąć, że wyjątki od prawa do zabudowy telekomunikacyjnej musza być interpretowane ściśle. Zatem zakazy lub ograniczenia wyrażone w miejscowym planie muszą odnosić się wprost do tego rodzaju zabudowy. Skarżąca podkreśliła, że skoro zapisy planu miejscowego dotyczące obszaru R9, na którym znajduje się działka inwestycyjna, w ogóle nie stanowią, czy na terenie tym można lokalizować inwestycje celu publicznego z zakresu łączności publicznej, to w świetle treści art. 46 ust. 2 powołanej ustawy nie sposób uznać, że na terenie tym istnieje zakaz realizacji tego typu inwestycji. W konsekwencji skarżąca wniosła o uchylenie decyzji obu instancji oraz zasądzenie kosztów. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 4 pb, z którego wynika, że warunkiem niezbędnym do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę jest m.in. zgodność projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. O ile zatem organ stwierdzi, że przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany nie odpowiada warunkowi zgodności z planem miejscowym, zobligowany jest do wydania decyzji odmownej. Sąd nie podzielił dokonanej w zaskarżonej decyzji oceny zgodności konkretnego projektu budowlanego z przeznaczeniem określonym w planie miejscowym. Wprawdzie prawidłowo organ zidentyfikował funkcję terenu planowanej inwestycji jako rolniczą (oznaczoną symbolem [...]), to jednak dokonał nieprawidłowej interpretacji szczegółowych postanowień określonych w planie miejscowym dla tego rodzaju funkcji. W myśl § 31 planu miejscowego, dla terenów oznaczonych symbolami od [...] do [...] ustawa się: 1) przeznaczenie podstawowe - tereny rolnicze; 2) przeznaczenie uzupełniające: a) drogi transportu rolnego, b) zalesienia i zadrzewienia. Zgodnie zaś z § 10 pkt 1 planu miejscowego, na terenach oznaczonych symbolami [...] i [...] obowiązuje zakaz lokalizacji zabudowy, w tym zabudowy związanej z produkcją rolniczą, z wyjątkiem uzbrojenia terenu pod warunkiem zgodności z przepisami odrębnymi. Zestawienie powyższych przepisów prowadzi do jednoznacznego wniosku, że jakkolwiek na terenach rolniczych obowiązuje zakaz lokalizacji zabudowy, to jednak zakaz ten nie obejmuje "uzbrojenia terenu". Wyjaśnienie znaczenia "uzbrojenia terenu" nie nastręcza trudności zważywszy, że definicja legalna tego pojęcia została wskazana w art. 2 pkt 13 ustawy z 27 III 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945) - dalej jako "upzp". Zasygnalizować jedynie wypada, że względy wykładni systemowej przemawiają za tym, by przy interpretacji przepisów planu miejscowego odwoływać się w pierwszej kolejności do regulacji prawnych określonych w przepisach upzp. Plan miejscowy jest bowiem uchwalany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego określonego w upzp i jest aktem wykonawczym względem tej właśnie ustawy. Jeśli więc plan miejscowy, jako akt wykonawczy, posługuje się pojęciami zdefiniowanymi w przepisach upzp, to należy im nadać znaczenie tożsame ze znaczeniem przyjętym w tej ustawie. Niezasadnie więc organ w zaskarżonej decyzji pomija milczeniem definicję "uzbrojenia terenu" określoną na gruncie przepisów upzp, zaś odwołuje się do rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie. Powołane rozporządzenie jest aktem normatywnym z zakresu prawa budowlanego a nie z zakresu zagospodarowania przestrzennego, co więcej w ogóle nie definiuje istotnego w sprawie pojęcia "uzbrojenia terenu". Stosownie do art. 2 pkt 13 upzp, przez "uzbrojenie terenu" należy rozumieć drogi, obiekty budowlane, urządzenia i przewody, o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 VIII 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 121) – dalej jako "ugn". Zgodnie zaś z art. 143 ust. 2 ugn, przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że pod pojęciem "uzbrojenia terenu" w rozumieniu przepisów z zakresu zagospodarowania przestrzennego ustawodawca rozumie m.in. "urządzenia (obiekty) telekomunikacyjne". Ponieważ w ramach upzp ani też w ramach obowiązującego planu miejscowego nie zdefiniowano pojęcia "urządzenia (obiektu) telekomunikacyjnego", to należy odwołać się w tym zakresie do znaczenia przyjętego w języku potocznym. W języku potocznym oznacza to zaś mechanizm lub zespół mechanizmów służący do przekazywania danych na odległość za pomocą określonych sygnałów (zob. Uniwersalny słownik języka polskiego. Tom 4, praca zbior. pod red. St. Dubisza, Warszawa 2003, s. 42 i 275). Z rozumieniem potocznym koresponduje zresztą znaczenie tego pojęcia przyjęte w ramach przepisów branżowych, gdzie "urządzenie telekomunikacyjne" definiuje się po prostu jako urządzenie elektryczne lub elektroniczne przeznaczone do zapewniania telekomunikacji (art. 2 pkt 46 ustawy z 16 VII 2004 r. Prawo telekomunikacyjne – Dz.U. z 2018 r., poz. 1954). W ustalonym powyżej zakresie znaczeniowym niewątpliwie mieści się projektowana inwestycja polegająca na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej, składającej się z wieży stalowej kratownicowej o wysokości 61,75 m nad poziomem terenu, zestawu anten sektorowych, radioliniowych i urządzeń sterujących umieszczonych na stalowych rusztach montowanych do podstawy wieży wewnątrz jej trzonu. W konsekwencji stwierdzić należy, że przedmiotowy projekt budowlany dotyczy inwestycji z zakresu "uzbrojenia terenu" w rozumieniu § 10 pkt 1 planu miejscowego w zw. z art. 2 pkt 13 upzp, a więc objętej wyłączeniem spod zakazu zabudowy obowiązującego na terenach o funkcji [...] i [...]. Nie jest on więc sprzeczny z funkcją rolną terenu i to niezależnie od obowiązku proinwestycyjnej wykładni planów miejscowych wynikającej z art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Zaskarżona decyzja wydana zatem została z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 pb w zw. z § 10 pkt 1 planu miejscowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Sąd orzekł więc na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a w zw. z art. 135 ustawy z 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018 r., poz. 1302, ze zm.) – dalej jako "ppsa" - biorąc pod uwagę, że tożsamym naruszeniem prawa obciążona jest również decyzja pierwszej instancji. Rozpatrując sprawę ponownie należy dokonać oceny projektu budowlanego przez pryzmat pozostałych przesłanek określonych w art. 35 ust. 1 pb, warunkujących dopuszczalność udzielenia pozwolenia na budowę. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ppsa, uwzględniając kierunek rozstrzygnięcia i poniesione przez skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 997 zł, na które składają się: wpis od skargi (500 zł), koszty zastępstwa procesowego (480 zł), opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł).