II SA/Wr 572/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 grudnia 2010r. ze skargi W. B. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia do stanu poprzedniego samowolnie wykonanego utwardzenia pod zjazd oraz przebudowanych samowolnie miejsc parkingowych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 750 zł (słownie: siedemset pięćdziesiąt zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. decyzją z dnia [...] r. (Nr[...]), podjętą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 156, poz. 1118 z 2006 r. ze zm.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) nakazał W. B. - inwestorowi robót budowlanych związanych z wykonaniem utwardzenia pod zjazd na posesję przy ul. P. [...] we W. oraz przebudową miejsc postojowych usytuowanych wzdłuż w/w nieruchomości, w obrębie pasa drogowego ulicy P., w terminie 3 miesięcy od dnia gdy niniejsza decyzja stanie się ostateczna doprowadzenie wykonanego utwardzenie pod zjazd oraz przebudowanych miejsc parkingowych usytuowanych na działkach nr[...], nr [....] AM –[...], obręb S. przy ul. P. we W. do stanu poprzedniego (przed wykonanymi robotami budowlanymi), zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym budowy i przebudowy m.in. ulicy P. we W., załącznikiem do decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] r. (zmieniającej decyzję Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] r.). W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia wskazano, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W., na skutek złożonego przez Urząd Miejski W. – Biuro Funduszu Spójności, wszczął postępowanie w sprawie przebudowy zjazdu z ul. P. na teren posesji przy ulicy P. [...] we W. oraz przebudowy miejsc postojowych umiejscowionych wzdłuż w/w nieruchomości. W toku prowadzonego postępowania pracownicy organu przeprowadzili kontrolę oraz dowód z oględzin, podczas których stwierdzili, że przed ogrodzeniem posesji przy ul. P. [...] we W. znajduje się teren utwardzony kostką betonową o wymiarach ok. 4,0 x 9,0m. Na utwardzeniu wydzielono liniami rozgraniczającymi (wykonanymi z kostki betonowej innego koloru) 4 miejsca parkingowe (postojowe), usytuowane z ukosa w stosunku do ulicy P. Przed bramą wjazdową oraz furtką (od strony nieruchomości przy ul. P. [...] we W.) znajduje się również teren utwardzony kostką betonową o wymiarach ok. 4,0 x 6,5m. Za utwardzeniem w kierunku posesji przy ul. P. [...] znajduje się natomiast utwardzony kostką betonową i wydzielony krawężnikami chodnik, biegnący po łuku. Wskazano nadto, że także za wydzielonymi miejscami postojowymi w kierunku skrzyżowania ulic P. i ul. C. znajduje się chodnik (utwardzony kostką betonową, wydzielony krawężnikami) oraz pas zieleni biegnący wzdłuż ogrodzenia posesji przy ul. P.[...]. Podniesiono nadto, że teren przed posesją (na którym wykonano roboty budowlane) jest uporządkowany, a roboty budowlane zostały zakończone. Sporządzono dokumentację fotograficzną. Wyjaśniono nadto, że w toku przeprowadzonych oględzin W. B. oświadczył, że w latach 2006/07 w obrębie ww. utwardzenia wykonał roboty budowlane polegające na rozebraniu chodnika utwardzonego kostką betonową i wydzielonego krawężnikiem, biegnącym wzdłuż ogrodzenia posesji przy ul. P. [...] we W. (od strony ulicy P.). W miejscu rozebranego chodnika oraz pasów i wysepek zieleni ułożono natomiast kostkę betonową w poziomie ulicy P., a na powstałym terenie utwardzonym wydzielono miejsca parkingowe, wykonano utwardzenie pod zjazd na posesję. Oświadczył również, że roboty te zostały wykonane w oparciu o projekt - rysunek zagospodarowania terenu naniesiony na mapę zasadniczą z wrysowanymi miejscami postojowymi, który został załączony do zgłoszenia z dnia 29 września 2006 r. zamiaru wykonania robot budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, i wydanego w związku z powyższym - zaświadczenia nr [...] z dnia [...] r. o niewniesieniu sprzeciwu. W toku postępowania ustalono nadto, że ulica P. została przebudowana na podstawie decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r. (Nr[...]) oraz decyzji zmieniającej nr [...] z dnia [...] r. Z rysunków zatwierdzonego projektu budowlanego (załącznika do decyzji o pozwoleniu na budowę) wynika natomiast, że na terenie działki nr [...] oraz części działki [...] AM –[...] , obręb S. przy ul. P. (przed ogrodzeniem posesji przy ul. P. [...] we W.) zaprojektowano pas utwardzony o wymiarach ok. 2,5 x 16,0m usytuowany bezpośrednio przy jezdni ulicy P. (z miejscami postojowymi). Wzdłuż utwardzonego pasa od strony posesji przy ul. P. [...] zaprojektowano chodnik oraz pas zieleni. W dalszej części uzasadnienia organ I instancji wyjaśnił, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że M. i W. B. w dniu [...] r. zgłosili zamiar wykonania 4 miejsc postojowych oraz utwardzenia pod zjazd na teren posesji przy ul. P. [...] we W. wskazując działkę nr [...] jako teren objęty zamierzeniem budowlanym. Przedłożyli nadto oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla powyższej działki. Podniesiono nadto, że w dokumentacji dołączonej do zgłoszenia znajduje się również kopia opisu technicznego oraz kopia rysunku - projektu zagospodarowania terenu z projektowanymi miejscami postojowymi oraz utwardzeniem pod bramą w ogrodzeniu. Dokonując analizy zebranego materiału dowodowego organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego wskazał, że Gmina W. będąca inwestorem robót budowlanych – wykonała na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, przebudowę ulicy P. Przy nie zakończonych formalnie robotach (pozwolenie na budowę obejmuje także przebudowę innych ulic) – dokonano, na podstawie zgłoszenia, ponownie przebudowę pasa drogowego przed nieruchomością przy ul. P. [...] we W., a przeprowadzone oględziny wskazały, że roboty polegające na wykonaniu miejsc postojowych oraz utwardzeniu pod zjazd zostały wykonane w innym miejscu, a mianowicie - na działkach nr [...] i nr [...], AM – [...],obręb S. Natomiast wydane przez Prezydenta W. zaświadczenie nr [...] jako miejsce wykonywania robót budowlanych określa teren - posesję nr [...] przy ul. P. we W. Wskazana z kolei we wniosku do zgłoszenia działka nr [...] stanowi część posesji przy ul. P.[...]. Zdaniem organu I instancji w przedmiotowej sprawie istnieje przesłanka do prowadzenia postępowania na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, albowiem niniejsze roboty budowlane zostały wykonane na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Wyjaśniono nadto, że nie ma zastosowania w niniejszej sprawie przepis z art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, gdyż przed wykonaniem robót budowlanych inwestor dokonał zgłoszenia zamiaru ich wykonania. Nie można także zastosować przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane - nakładającego obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego, z uwagi na wykonanie robót budowlanych (miejsc postojowych z utwardzeniem pod podjazd) przez osobę inną, nie będąca inwestorem, któremu udzielono pozwolenia na budowę - przebudowę drogi - ulicy P. Mając zatem na uwadze wskazane wyżej okoliczności uznano, że rozstrzygnięcie postępowania winno mieć oparcie w przepisie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez nakazanie przywrócenia przebudowanego pasa drogowego - ulicy P. (przy posesji oznaczonej numerem[...]) - do stanu poprzedniego (przed przebudową), a obowiązek ten winien wypełnić W. B., który w toku oględzin oświadczył, że był inwestorem przedmiotowej przebudowy. Zauważono nadto, że brak jest informacji o lokalizacji zjazdu na posesję zlokalizowaną przy ul. P. z przylegających do niej dróg - ulic. Nie ma także uzgodnienia z zarządcą ulic odnośnie zjazdu na posesję. Podniesiono nadto, że do zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych i przekazaniu obiektu budowlanego do użytkowania dołączono mapę geodezyjną z inwentaryzacją powykonawczą, na której przed bramą w ogrodzeniu (od strony nieruchomości przy ul. P. [...] we W.) zaznaczono rów melioracyjny (usytuowany równolegle do ulicy P.) z podłączonym kanałem kanalizacji deszczowej. Wobec powyższego organ uznał, że faktyczny i możliwy zjazd na przedmiotową posesję mógł się odbywać poprzez bramę wjazdową w ogrodzeniu przy skrzyżowaniu ulicy P. i ulicy C. Przy skrzyżowaniu na mapie geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej zaznaczono bowiem bramę wjazdową w ogrodzeniu, a istniejący rów uniemożliwiał dokonanie zjazdu na przedmiotową posesję z ulicy P. W końcowej części uzasadnienia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. wskazał, że pismem z dnia [...]r. zawiadomił strony o zakończeniu postępowania i umożliwił im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów w sprawie. Z prawa tego skorzystał przedstawiciel Biura Funduszu Spójności Urzędu Miejskiego W. przedkładając pismo Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta z dnia [...] r., z którego wynika że W. B., inwestor przebudowy pasa drogowego na terenie dz. nr [...] i [...] AM –[...], obręb S. nie uzyskał zgody zarządcy pasa drogowego - Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta we W. na podstawie, której mógłby podpisać oświadczenie o dysponowaniu działkami nr[...], [...] (na których wykonano przebudowę pasa drogowego) na cele budowlane. W powyższym piśmie Zarząd Dróg i Utrzymania Miasta we W. stwierdził także, że nie dokonał odbioru przedmiotowych robót budowlanych polegających na wykonaniu przebudowy miejsc postojowych. Pozostałe natomiast strony nie skorzystały z możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Odwołanie od powyższej decyzji złożył W. B. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania przed organ I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: - przepisów prawa materialnego przez bezpodstawne zastosowanie jako podstawy prawnej decyzji art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, albowiem przepis ten może być stosowany jedynie w związku z art. 50 ust. 1 tej ustawy, a ten z kolei przewiduje stosowanie tych instytucji jedynie do robót w toku podczas gdy te będące przedmiotem niniejszej sprawy zostały zakończone, a co najistotniejsze nie miały i nie mają cech samowoli budowlanej; - przepisów postępowania, a dokładniej art. 7, 8, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 KPA poprzez nierozważenie wszelkich okoliczności sprawy, a w szczególności całkowite pominięcie podnoszonych przez stronę kwestii dotyczących zgody - Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta na przeprowadzenie robót przez stronę, prawa strony do przebudowy nawierzchni gruntu należącego do miasta W., na którą wyraził zgodę nie tylko ZDiUM, ale i Urząd Miejski- Wydział Architektury i Budownictwa oraz wadliwe uzasadnienie decyzji, niezawierające wskazania, które dokładnie fakty i dowody organ uznał za udowodnione i dlaczego organ nie dał wiary dowodom i argumentom wskazywanym przez stronę. Zdaniem odwołującej się strony w niniejszej sprawie nie jest możliwe podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, gdyż ma on zastosowanie tylko przy wydaniu postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, co też znajduje swoje uzasadnienie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 kwietnia 2008 r. (sygn. akt IISA/Wr 3/08). Z treść decyzji i zebranych materiałów niespornie natomiast wynika, że roboty, jakie wykonał W. B. zostały dawno zakończone. Argumentując z kolei zarzut naruszenia art. 6 i 7 KPA wskazano, że w toku prowadzonego postępowania strona odwołująca się prezentowała pogląd, że nie było żadnych wad prawnych na etapie złożenia zgłoszenia z dnia [...] r., jak również, że zaświadczenie wydane przez Urząd Miejski we W. z dnia [...] r. w pełni uprawniało W. B. do budowy wjazdu na teren swojej posesji oraz przebudowy części chodnika na 4 miejsca postojowe, a stanowisko to było wyrażane zarówno ustnie do protokołu wizji lokalnej, którą przeprowadził inspektor A. F., jak i w dwóch obszernych pismach tj. z dnia [...] r. i [...] r. Powyższe natomiast okoliczności i argumenty strony zostały pominięte całkowitym milczeniem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zdaniem W. B. treść zgłoszenia była zgodna z jasno określonymi zamierzeniami strony, jak również wskazywała ewidentnie na to, że inwestycja ma być prowadzona zarówno na działce należącej do strony ( działka nr[...] ), jak i na przyległej, należącej do miasta W. Nie można było bowiem inaczej wykonać wjazdu na teren posesji, jak poprzez przeprowadzenie robót budowlanych na gruncie tak strony jak i miasta. Możność natomiast zabudowy przez odwołującego się również gruntów miasta wynikała wprost z dołączonej do zgłoszenia mapy zasadniczej, zawierającej uzgodnienie nr [...] oraz dokładnego wyrysowania na niej zamierzonych prac budowlanych. Wyjaśniono nadto, że także dołączony do zgłoszenia opis zamierzonych prac jednoznacznie wskazywał gdzie mają być one wykonywane i co w istocie ma ulec zmianie (tj. zamiana chodnika na miejsca postojowe). Podkreślono również, że zaświadczenie z dnia [...] r. nie zawiera co prawda oznaczenia działki objętej zamiarem inwestycyjnym, ale ze stanowiącego jego integralną część załącznika jasno wynika, jaki jest zakres niniejszych robót. Wobec powyższego uznano, że W. B. złożył wymagane dla zgłoszenia dokumenty, prawidłowo wskazał zakres zamierzonych prac oraz wykonał je zgodnie z projektem. Zarzucono nadto, że organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego nie odniósł się do kwestii, że rzekomo roboty prowadzone przez Biuro Spójności nie były formalnie zakończone, a zatem nie było można w tamtym czasie modyfikować projektu w formie zgłoszenia, a jedynie było to możliwe przez zmianę pozwolenia na budowę. Za chybione uznano nadto – w świetle istniejącego uzgodnienia nr [...]- twierdzenia organu, jakoby inwestor przedmiotowych prac nie uzyskał zgody zarządcy pasa drogowego na podstawie, której mógłby podpisać oświadczenie o dysponowaniu działkami nr [...] i [...]. D. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. decyzją z dnia [...]r. (Nr[...]), podjętą na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzją w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 28 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Wyjątki od tej zasady zawiera art. 29 ww. ustawy, który wylicza w sposób enumeratywny rodzaje budów i innych robót budowlanych, które nie wymagają pozwolenia na budowę. Unormowanie powyższe uzupełnia art. 30 określający rodzaje robót budowlanych, których prowadzenie wymaga zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej. Przenosząc powyższe na grunt badanej sprawy, organ wskazał, że przepis art. 29 ust. 1 pkt 10 ustawy Prawo budowlane zwalnia budowę miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie z wymogu uzyskania pozwolenia na budowę. Analogicznie - w myśl art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego, utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych nie jest obwarowane obowiązkiem posiadania stosownego pozwolenia. Zgodnie jednak z dyspozycją art. 30 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy - w stosunku do miejsc postojowych - oraz art. 30 ust. 1 pkt 2 - odnośnie utwardzenia terenu - Inwestor winien był dokonać zgłoszenia swojego zamiaru budowlanego właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Zdaniem organu odwoławczego z akt niniejszej sprawy bezsprzecznie wynika, że M. i W. B. dokonali w dniu [...] r. zgłoszenia zamiaru podjęcia robót budowlanych polegających na modernizacji nawierzchni przeznaczonych dla ruchu pieszego, wykonaniu 4 stanowisk o wymiarach 2,30 x 4,50 m oraz wjazdu do garażu o szer. 3,0 m, wskazując jako miejsce realizacji inwestycji działkę nr[...], obręb S., przy ul. P. [...] we W. Nadto, otrzymali zaświadczenie Departamentu Architektury i Rozwoju Urzędu Miejskiego W. nr [...] z dnia [...] r. o braku sprzeciwu wobec rzeczonej inwestycji, co też oznacza, że na pierwszym etapie - uzyskania akceptacji właściwego organu - planowana inwestycja miała charakter legalny. W efekcie podjętych przez W. B. robót powstał jednak plac postojowy o wymiarach 4,0 x 9,0 m oraz wjazd na odcinku przed bramą wjazdową i furtką o wymiarach 6,5 x 4,0 m, co potwierdziły przeprowadzone przez organ I instancji w dniu [...] r. oględziny. Przy czym przedmiotowe roboty wykonano nie na działce nr [...] , lecz w obrębie działki nr [...] i częściowo działki nr[...], stanowiących własność Gminy W. W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, że dokonane w sprawie ustalenia jednoznacznie wskazują na zaistniałą samowolę budowlaną. Wprawdzie zmiana ww. wymiarów, jakiej dopuścił się Inwestor w trakcie budowy, nie powoduje konieczności weryfikacji kwalifikacji wykonanych robót - liczba miejsc postojowych nie przekroczyła 10 (odnośnie zaś utwardzenia terenu, przepis nie przewiduje limitów co do wielkości utwardzanej powierzchni) - to nie można jednakże przyjąć, że inwestor wykonał roboty budowlane zgodnie z dokonanym uprzednio zgłoszeniem. Mając zatem na uwadze fakt, że przepisy prawa budowlanego nie definiują pojęcia "odstąpienia od zgłoszenia" - analogicznego do pojęcia "odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę", o którym mowa w art. 36a omawianej ustawy, a tym samym nie przewidują możliwości doprowadzenia dotkniętej takim odstąpieniem inwestycji do stanu zgodnego z prawem poprzez wdrożenia stosownej procedury naprawczej, stwierdzona nieprawidłowość skutkuje uznaniem tak wykonanych robót budowlanych za samowolę budowlaną. W badanym przypadku bowiem nie tylko efekt wykonanych robót jest odmienny od zgłoszenia w zakresie wskazanych w nim wymiarów, lecz przede wszystkim roboty zrealizowano w innym niż zadeklarowane w tym zgłoszeniu miejscu. Wyjaśniono nadto, że stanowisko powyższe znajduje swoje uzasadnienie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 499/09. Wskazano nadto, że jakkolwiek organ stopnia powiatowego dokonał prawidłowej kwalifikacji badanego przypadku, wyraźnie stwierdzając w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji, że przedmiotowe roboty nie zostały wykonane leganie, to jednak błędnie przeprowadził subsumcję, w konsekwencji czego wdrożył niewłaściwą dla zaistniałego stanu faktycznego procedurę. W ocenie organu II instancji w niniejszej sprawie zachodzi konieczność zastosowania w niniejszej sprawie przepisu z art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Nakaz rozbiórki nie będzie miał zastosowania jedynie wówczas, gdy zostanie udowodnione, że samowolna budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zwłaszcza z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stosownie bowiem do dyspozycji art. 49 b ust. 2 ustawy Prawo budowlane, jeżeli budowa jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowianych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, organ winien wdrożyć określoną w powołanym przepisie procedurę naprawczą. Jeżeli zatem zachodzą przesłanki umożliwiające legalizację dokonanej samowoli, organ nadzoru budowlanego, zgodnie z ust 2 art. 49b ww. ustawy, winien wstrzymać w drodze postanowienia prowadzenie robót budowlanych (jeżeli budowa nie została zakończona). W postanowieniu tym organ zobowiązany jest nałożyć na inwestora obowiązek dostarczenia w terminie 30 dni stosowych dokumentów, o których mowa w art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego. Niespełnienie wskazanych obowiązków w wyznaczonym terminie przesądza o rozbiórce obiektu. Zadośćuczynienie zaś przez inwestora wymogom przepisu art. 49 b ust. 2 obliguje organ nadzoru budowlanego do zbadania zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także kompletności dokumentów określonych w art. 30 ust. 2 albo 30 ust. 2 i 3, albo art. 30 ust. 2 i 4 (w zależności od przedmiotu sprawy). W razie konieczności organ nakłada w drodze postanowienia obowiązek usunięcia w określonym terminie zaistniałych w ww. zakresie nieprawidłowości. Niewykonanie tego nakazu skutkuje przymusową rozbiórką obiektu. W przypadku zaś, gdy nie stwierdzono żadnych nieprawidłowości lub powstałe nieprawidłowości zostały usunięte w wyznaczonym terminie, organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej, której uiszczenie stanowi ostatni etap legalizacji inwestycji. Wyjaśniono nadto, że w przypadku zastosowania ww. procedury organ I instancji winien dokładnie wyjaśnić - w aspekcie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - kwestię powoływanego przez Skarżącego uzgodnienia nr [...] z dnia [...] r., które w mniemaniu inwestora dawało mu prawo wykonywania spornych robót na nie będących jego własnością działkach. Mając bowiem powyższe na uwadze, jak również to, że w świetle informacji Biura Funduszu Spójności z dnia [...] r. W. B. nie uzyskał zgody ZDiUM na przedmiotową inwestycję, nierozstrzygniętą pozostaje, w ocenie organu odwoławczego, okoliczność mogąca mieć istotne znaczenie dla wyniku postępowania. Wskazano nadto, że organ I instancji – w toku ponownego rozpoznania sprawy - winien rozważyć zasadność pominięcia M. B. przy określaniu podmiotu zobowiązanego w rzeczonej sprawie, wywodząc, że wymieniona nie brała co prawda czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu (choć miała taką możliwość), ze składanych w toku postępowania przez W. B. oświadczeń można wnioskować, że to on jest inwestorem-wykonawcą spornych robót, to jednak w postępowaniu pierwszoinstancyjnym pełnomocnik – J. W. -występował w imieniu obojga Państwa B., a nadto zgłoszenie z dnia [...] r. jako inwestorów wskazywało M. i W.B. Odnosząc się natomiast do argumentów zawartych w odwołaniu Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wskazał, że zaświadczenie właściwego organu o braku sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru realizacji robót budowlanych, tak samo jak pozwolenie na budowę, precyzuje uprawnienie inwestora do prowadzenia konkretnej inwestycji w ściśle określonym miejscu - w badanym przypadku zadeklarowanym w dokonanym w dniu [...] r. zgłoszeniu miejscem realizacji robót miała być działka nr [...], o posiadanym prawie do dysponowania, którą oświadczył inwestor w załączniku do zgłoszenia. Na powyższe nie ma zaś wpływu fakt odmiennego usytuowania inwestycji na załączonych do zgłoszenia mapkach. Priorytetowe i decydujące znaczenie mają bowiem w rozpatrywanym przypadku dane wpisane przez inwestora do zgłoszenia, gdyż to nimi kierują się organy administracji publicznej przy realizacji przypisanych im zadań, w których zakresie nie zawiera się odgadywanie intencji stron. Nie godząc się z twierdzeniem skarżącego, że treść zgłoszenia ewidentnie wskazywała na zamiar inwestora prowadzenia robót na działkach należących do Gminy W., organ odwoławczy wyjaśnił, że po pierwsze - ewidentnym wskazaniem byłoby umieszczenie w zgłoszeniu numerów działek [...] i [...]; a po drugie, w przedmiotowym zgłoszeniu nie czytamy "ciągi piesze publiczne", jak sugeruje strona, lecz "nawierzchnie przeznaczone dla ruchu pieszego", a takowe mogą również istnieć w obrębie prywatnych posesji, tak samo jak miejsca parkingowe. Wyjaśniono nadto, że kwestia inwestycji miasta współfinansowanej z Funduszu Spójności UE, a realizowanej w obrębie ulicy P. we W., nie mieści się w zakresie niniejszego postępowania. Jego przedmiot stanowią bowiem roboty budowlane wykonane przez W. B. wzdłuż posesji nr [...] przy wspomnianej ulicy. Wobec powyższego nie ma powodu, dla którego organ stopnia powiatowego miałby się wypowiadać odnośnie użytkowania ww. inwestycji w decyzji merytorycznej wydanej w rozpatrywanej sprawie. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył W. B. wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasadzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono: - naruszenie art. 138 § 2 KPA poprzez nieuprawnione narzucenie organowi I instancji treści rozstrzygnięcia przesądzając o samowoli budowlanej, a także nieuprawnione wpływanie na zakres postępowania wyjaśniającego a także poprzez wydanie orzeczenia kasacyjnego z przyczyn niewskazanych w ww. przepisie tj. uznanie, że organ I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny; - naruszenie art. 7, 8, 77 § 1 oraz 80 KPA poprzez nierozważenie wszystkich okoliczności sprawy oraz pominięcie w uzasadnieniu decyzji faktu, że do zgłoszenia oprócz szkicu naniesionego na mapie był dołączony opis techniczny, który niezależnie od treści zgłoszenia szkicu, tak samo jasno stwierdzał, że prace budowlane dotyczyć miały powierzchni ulicy P. oraz pominięcie, że zaświadczenie Urzędu Miejskiego we W. z dnia [...] r. samo w sobie stwierdza, że 4 miejsca postojowe mają być wykonane przy ulicy P. a nadto z dołączonego do niego szkicu wynika, że niniejsze prace mają być wykonane w obrębie pasa drogowego; - dowolne uznanie przez organ, że jedynie treść zgłoszenia ma znaczenie oraz stwierdzenie, że w niniejszej sprawie organ wydający zaświadczenie miał zajmować się "odgadywaniem intencji" strony podczas gdy złożona dokumentacja: treść zgłoszenia, mapa z projektem budowlanym z widniejącą tam zgodą na te roboty ze ZDiUM, opis techniczny, a w rezultacie zaświadczenie wraz z załącznikiem wydane przez UM we W., wskazują, że miejsca postojowe miały powstać w obrębie pasa drogowego przyległego do nieruchomości W.B.; - uznanie, że wjazd na posesję został wykonany niezgodnie ze zgłoszeniem. Rozwijając w uzasadnieniu złożonej skargi powyższe zarzuty i powołując się na poglądy judykatury, strona skarżąca wskazała, że w decyzji kasacyjnej o jakiej mowa w niniejszej sprawie, organ odwoławczy nie jest uprawniony do merytorycznego przesądzania o istocie sprawy, co też oznacza, że nieuprawnionym było przesądzenie w orzeczeniu kasacyjnym treści rozstrzygnięcia, które winien wydać organ I instancji. Wskazano nadto, że wydanie orzeczenia kasacyjnego i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji - jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy może zatem uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Z treści uzasadnienia decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wynika natomiast, że organ I instancji prawidłowo dokonał ustaleń faktycznych, jednak błędnie przeprowadził subsumcję tego stanu faktycznego pod przepis prawny, w wyniku czego organ wdrożył niewłaściwą procedurę. Wobec powyższego wskazano, że podjęte przez organ odwoławczy rozstrzygnięcie, albowiem opiera się na błędnej interpretacji przepisu z art. 138 § 2 KPA. W dalszej części skarżący, powtórzył w istocie zarzuty zawarte uprzednio w odwołaniu. Wskazał zatem, że już sama treść dokonanego zgłoszenia wskazywała na to, że roboty mają być prowadzone na terenie należącym do miasta W. (zamiana chodnika na miejsca parkingowe), a z projektu technicznego wyrysowanego w mapę jednoznacznie wynika, że miejsca postojowe znajdują się w obrębie pasa drogowego. Wskazał nadto, że na znajdującej się w aktach administracyjnych mapie widnieje uzgodnienie wykonania niniejszych robót z ZDiUM. W ocenie skarżącego przedmiotowe prace wykonane zostały w całej rozciągłości zgodnie z treścią zaświadczenia wydanego przez UM we W. i dołączonym do tego zaświadczenia załącznikiem, na którym wprost wskazano zakres planowanych robót. Podniesiono również, że inwestor wskazał w zgłoszeniu, że prace budowlane będą prowadzone nie tylko na jego działce, ale również na działkach nr [...] i [...] należących do miasta W., na które uzyskał stosowną zgodę. Wskazano przy tym, że istotnie na pierwszej stronie zgłoszenia widnieje jedynie nieruchomość oznaczona nr[...], ale dokumenty związane z uzyskaniem zaświadczenia należy traktować kompleksowo, a dotyczy to nie tylko mapy, ale i dołączonego do zgłoszenia "opisu technicznego do aneksu projektu nawierzchni przy ul. P. na terenie osiedla S. S. we W.", z którego wprost wynika, na jakim terenie mają być wykonane prace. Odnosząc się z kolei do kwestii uzgodnienia ze ZDiUM skarżący podniósł, że w pierwsze kolejności organ winien wziąć pod uwagę dowody jakie towarzyszą procesowi inwestycyjnemu, a zatem uzgodnienie nr[...]. Późniejsze natomiast twierdzenia dotyczące braku prawa do dysponowania przez inwestora nieruchomościami, na których wykonano niniejsze prace, zawarte w piśmie z listopada 2006 r. uznać należy za bezprzedmiotowe. W końcowej części skargi, wyjaśniono jeszcze – odwołując się do – zarzutu braku legalności wykonanych prac polegających na utwardzeniu wjazdu – że rzeczą normalną jest, że wjazd na teren posesji wiąże się ze stykiem dwóch nieruchomości. Nie sposób bowiem go wykonać utwardzając jego część na własnym gruncie i mając przed sobą ogrodzenie, a za nim grunt sąsiada. W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 z późn.zm.) kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały do oceny działalności tych organów pod względem zgodności z prawem. Działając w granicach przyznanych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje zatem oceny prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafności ich wykładni. Dokonując czynności kontrolnych, Sąd zobowiązany jest uwzględnić stan faktyczny i prawny jaki istniał w chwili wydania zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Należy też dodać, że w myśl przepisu art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, co oznacza, że ma prawo, a nawet obowiązek, wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. W pierwszej kolejności kontroli Sądu podlega prawidłowość zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów proceduralnych. Bezbłędne stosowanie przepisów procesowych wpływa bowiem na zasadność ustalenia stanu faktycznego w sprawie, a tylko należycie ustalony stan faktyczny sprawy pozwala ocenić trafność zastosowanych w danej sprawie norm prawa materialnego. Działając w granicach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie przez organy administracji okoliczności faktycznych oraz obowiązujących w czasie podejmowania zaskarżonego aktu przepisów prawnych, stwierdził, że niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze, istnieje konieczność zastosowania w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż decyzja organu II instancji została podjęta z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Motywując podjęte rozstrzygnięcie zasadnym jest na wstępie wskazanie, że kontroli tutejszego Sądu podlegała decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. (Nr [...]) uchylająca, podjętą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego, decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] r. (Nr[...]) nakazującą W. B. doprowadzenie wykonanego utwardzenia pod zjazd oraz przebudowanych miejsc parkingowych usytuowanych na działkach nr [...], nr [...] AM –[...], obręb S. przy ul. P. we W. do stanu poprzedniego (przed wykonanymi robotami budowlanymi), zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym budowy i przebudowy min. ulicy P. we W., załącznikiem do decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] r. (zmieniającej decyzję Prezydenta W. nr [...] z dnia [...]r.) i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uzasadniając podjęcie decyzji kasacyjnej organ II instancji wskazał, że jest to uzasadnione między innymi z tego względu, że w niniejszej sprawie winien mieć zastosowania przepis z art. 49b ust. 1 , a nie przepis z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, gdyż niniejsze prace zostały wykonane na działce nr [...] i częściowo działki nr[...] , z treści zgłoszenia zamiaru wykonania niniejszych robót z dnia [...] r. wynika natomiast, że miejscem realizacji wskazanych prac jest działka nr[...], a na powyższe nie ma żadnego wpływu fakt odmiennego usytuowania inwestycji na załączonych do zgłoszenia mapkach. Priorytetowe bowiem i decydujące znaczenie mają w rozpatrywanym przypadku dane wpisane przez inwestora do zgłoszenia. Z powyższym twierdzeniem organu odwoławczego nie zgodził się jednak Sąd rozpoznający niniejszą sprawę. Wskazać bowiem należy, że zgodnie z przepisem z art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.) istnieje swoiste domniemanie, że rozpoczęcie robót budowlanych wymaga – co do zasady – legitymowania się przez inwestora ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od powyższej zasady wprowadził ustawodawca w przepisie art. 29 powoływanej ustawy, tworząc katalog zamknięty robót budowlanych nie wymagających takiego pozwolenia na budowę. Z kolei w przepisie art. 30 Prawa budowlanego określono w jakich przypadkach wykonywanie robót budowlanych nie wymaga co prawda uzyskania pozwolenia na budowę ale konieczne jest zgłoszenie określonych w tym przepisie robót budowlanych właściwemu organowi. W zgłoszeniu należy natomiast określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2, oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami (art. 30 ust. 2 Prawo budowlane). Wobec powyższego brzmienia przepisu z art. 30 ust. 2 zważyć przede wszystkim należy, że zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych - wobec braku określenia przez ustawodawcę stosownego wzoru jak np. przy wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę – powinno zawierać wszystkie te elementy, które pozwolą organowi na dokonanie oceny całokształtu okoliczności związanych z planowaną inwestycją. Prawodawca do obligatoryjnych elementów zgłoszenia zalicza: rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Oznacza to więc, że zawiadomienie o planowanych robotach budowlanych winno być tak sporządzone aby czytelnym dla organu było na czym mają polegać zamierzone prace i jakie są ich granice. Od oceny inwestora zależy już jednak, czy zasadnym jest w konkretnym przypadku dołączenie odpowiednich szkiców czy rysunków. Użyty bowiem w powyższym przepisie zwrot "w zależności od potrzeb" nie należy odczytywać tylko w kategoriach swoistego obowiązku dołączenia do zgłoszenia odpowiednich szkiców lub rysunków, gdy zażąda tego organ, ale także jako możliwość przedłożenia przez inwestora wskazanych dokumentów celem dokładnego określenia właśnie rodzaju, zakresu czy tez sposobu planowanych robót. W tym kontekście podzielić należy stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wyrażone w wyroku z dnia 26 września 2007 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1159/07), że wprawdzie szkice i rysunki, o których mowa w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego nie muszą być sporządzone w określonej przez prawo formie, w szczególności przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane jednakże powinny być sporządzone w sposób umożliwiający dokonanie organowi oceny pod kątem przesłanek, o których mowa w ust. 6 i 7 art. 30 Prawa budowlanego Zważyć zatem należy, że w sytuacji gdy inwestor przedłoży zarówno zgłoszenie jak i stosowne szkice i rysunki wówczas zakres, sposób jak i rodzaj planowanych robót należy określić, mając na względzie wszystkie wskazane dokumenty. W razie jednak, gdyby zachodziła konieczność uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia – wnosi sprzeciw, w drodze zgłoszenia (art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego). Powyższe ma na celu przeprowadzenie przez organ oceny planowanej inwestycji, pod kątem istnienia przesłanek do złożenia sprzeciwu lub też potrzeby zastosowania przepisu z art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że pismem z dnia [...] r. M. i W. B. zgłosili "zamiar modernizacji nawierzchni przeznaczonych dla ruchu pieszego. Wykonanie 4 stanowisk pod kątem 60 stopni o wymiarach 2,30 x 4,50 oraz wjazdu do garażu szer. 3.00" wskazując w formularzu, że planowana inwestycja będzie realizowana na działce nr[...], AM-[...], obręb S. i podając, że do zgłoszenia dołączają opis określający rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót, szkice i rysunki oraz projekt zagospodarowania terenu (jeżeli jest wymagany – art. 30 ust. 3 i 4 ustawy – Prawo budowlane) wykonany przez projektanta posiadającego odpowiednie uprawnienia budowlane. Z niniejszych załączników wynika natomiast, że zamiarem inwestycyjnym objęto również działkę nr [...] i nr[...]. Wobec tak złożonej dokumentacji, mającej na celu przedstawienie rodzaju, zakresu i sposobu prowadzenia robót budowlanych objętych zgłoszeniem, nie sposób przyjąć – jak zrobił to organ odwoławczy, że jedynie dane wpisane w formularzu mają decydujące znaczenie. Zgłoszenie należy bowiem rozpoznawać w całokształcie przedłożonych przez inwestora dokumentów, a zatem mając na względzie tak treść jak i dołączone szkic czy też rysunki. W przepisach obowiązującego prawa budowlanego brak jest bowiem norm, które pozwalałyby przyjąć, że jedynie treść zgłoszenia ma znaczenie. Przeciwnie –ustawodawca normując niniejszą procedurę, wskazał, że obowiązkiem inwestora jest takie dokonanie zgłoszenia aby z niego wynikało jaki jest nie tylko rodzaj czy sposób planowanych robót, ale również ich zakres. Jeżeli zatem inwestora uznał, co ma miejsce w niniejszej sprawie, że zachodzi potrzeba przedłożenia, celem wskazania tychże elementów, stosownego opisu oraz szkiców, to zakres prac należy określić uwzględniając również tę dokumentację a nie tylko literalne brzmienie formularza zgłoszenia. W tym miejscu wypada nadto podkreślić, że inwestorzy dokonali zgłoszenia na specjalnie do tego przygotowanym przez organ formularzu, z którego treści wynika, że oprócz danych precyzujących inwestora i zamierzone przedsięwzięcie należy również zamieścił informację co do dołączanych do zgłoszenia dokumentów np. opis określający rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót, szkice i rysunki czy też projekt zagospodarowania terenu (jeżeli jest wymagany – art. 30 ust. 3 i 4 ustawy – Prawo budowlane) wykonany przez projektanta posiadającego odpowiednie uprawnienia budowlane. Skoro zatem, w tak opracowanym przecież przez właściwy organ formularzu przeznaczonym specjalnie do celów zgłoszenia, wprowadzono możliwość dołączenia innych opracowań, to nie sposób podzielić argumentu organu odwoławczego, że zasadnicze dla oceny zakresu dokonanego zgłoszenia znaczenie mają tylko dane wpisane do zgłoszenie. W takiej sytuacji przedłożony materiał należy ocenić kompleksowo, biorąc pod uwagę nie tylko dane wskazane w zgłoszeniu ale też informacje zawarte w dołączonych opracowaniach – stanowiących załączniki do zgłoszenia. Tak bowiem zgłoszenie jak i wskazane opracowania stanowią środki przyczyniające się do wyjaśnienia sprawy i jako takie posiadają równą moc dowodową. Nieuprawnionym jest więc ich wartościowanie i przypisywanie większej mocy dowodowej zgłoszeniu niż załączonym dokumentom. Poza oceną organu nadzoru budowlanego nie może również pozostać stanowisko jakie w przedmiocie zgłoszenia wyraził organ administracji architektoniczno-budowanej, który do tak sporządzonego zgłoszenia nie wniósł sprzeciwu. Wobec powyższego wyeliminowaniu z obrotu prawnego podlegała decyzja organu odwoławczego oparta na wadliwym uznaniu, że jedynie treść zgłoszenia ma priorytetowe i decydujące znaczenie. Wskazane uchybienie uniemożliwiło w istocie prawidłowe odczytanie zakresu prac wskazanych w zgłoszeniu, co w konsekwencji poddaje pod wątpliwość trafność kategorycznego uznania organu II instancji, że w niniejszej sprawie zastosowanie ma art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego. Zauważyć przy tym należy, że ustawodawca odmiennie normuje przypadki gdy zgłoszenia w ogóle nie było, a inaczej sytuacje gdy zostało ono dokonane, ale wadliwie. Regulacja przepisu art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, uznana przez organ odwoławczy za mająca zastosowanie w niniejszej sprawie, dotyczy sytuacji, gdy obiekt budowlany został wybudowany lub jest budowany - co należy podkreślić - bez zgłoszenia albo pomimo wniesionego sprzeciwu. Dyspozycją z przepisu z art. 50, przyjętą przez organ I instancji objęto z kolei te przypadki, gdy zgłoszenie zostało dokonane wadliwie. Powyższe oznacza więc, że tylko określenie zakresu wskazanych w zgłoszeniu robót w sposób niebudzący wątpliwości a następnie skonfrontowanie ich ze stanem rzeczywistym, pozwoli na ustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnie z prawdą obiektywną i zastosowanie odpowiedniej do tego stanu normy prawa materialnego. Wypada nadto podkreślić, że zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzja nie może ostać się w obrocie prawnym także z tego względu, że jej podstawę prawną stanowił art. 138 § 2 KPA zgodnie, z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Mając na względzie powyższą regulację normatywną wskazać należy, że dopuszczalność podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest ograniczona przez to, że art. 138 § 2 w związku z art. 136 dopuszcza wydanie decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zagadnienie dopuszczalności podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej może być zatem rozważane na płaszczyźnie postępowania wyjaśniającego (dowodowego), przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji, co z kolei wymaga odniesienia się do wyznaczonego przepisami kodeksu zakresu postępowania dowodowego przed organem drugiej instancji. Przesłanki podjęcia przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia kasacyjnego nie mogą być bowiem rozpatrywane samoistnie bez związku z przewidzianymi w art. 136 obowiązkami organu odwoławczego w sferze postępowania wyjaśniającego. W konsekwencji należy przyjąć, że organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji zatem gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 136 umożliwiłoby temu organowi prawidłowe załatwienie sprawy, podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z tym uzasadnieniem, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części, jest równoznaczne z naruszeniem obu tych przepisów (por. M. Jaśkowska, A.Wróbel; Komentarz bieżący do art. 138 kodeksu postępowania administracyjnego; LEX/el. 2010). W rozpoznawanej sprawie zasadniczą przesłanką podjęcia decyzji kasacyjnej było – jak wynika z uzasadniania zaskarżonej decyzji – zastosowanie przez organ pierwszej instancji niewłaściwej normy prawa materialnego. Jak jednak już zauważono, stanowisko organu odwoławczego w tym względzie oparte zostało na nieprawidłowej i wybiórczej ocenie materiału dowodowego. Tym samym organ odwoławczy nie wykazał aby w sprawie bezsprzecznie zastosowanie znajdowała wskazana prze niego norma prawa materialnego. Organ ten nie wykazał również aby zaistniały inne przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. W szczególności nie zakwestionował zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i nie uznał go za niewystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Konieczność bowiem wyjaśnienia kwestii związanej z osobą inwestora oraz z uzyskaniem zgody ZDIUM – na którą to zgodę powołują się skarżący – to zagadnienia, które w pierwszej kolejności winny zostać wyjaśnione przez organ II instancji w ramach przysługującego mu prawa do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 KPA. Poza uwagą organu odwoławczego pozostało i to, że protokoły z oględzin przeprowadzonych w dniu 14 kwietnia 2009 r., i w dniu 26 listopada 2009 r. ( na wynikach których się oparł) - stanowiące podstawowy dokument w sprawie - powinny spełniać wymagania określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Wymagały one zatem takiego sporządzenia, aby wynikało z nich, kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby (art. 68 KPA). Zgodnie z tezą nieopublikowanego wyroku NSA z 26 stycznia 2000r.,(sygn. akt SA/Rz 2134/98) protokół nieodpowiadający wymaganiom formalnym art. 68 nie może być podstawą ustaleń dotyczących okoliczności faktycznych sprawy (por. B. Adamiak, J. Borkowski; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 377). Tymczasem w rozpoznawanej sprawie niniejsze protokoły oględzin nie przedstawiają w sposób precyzyjny i niebudzący wątpliwości istniejącego w niniejszej sprawie stanu faktycznego, a dokładniej nie ukazują zakresu samowolnie przeprowadzonych robót budowlanych. Użyte w nich sformułowania są nieprecyzyjne i nie operują oznaczeniami geodezyjnymi działek na których miały być wykonane roboty. Nie sposób zatem wyinterpretować z nich tego, że istotnie – jak przyjął to organ - żadne prace nie zostały przeprowadzone na wskazanej w zgłoszeniu działce nr[...]. Powyższe rodzi natomiast wątpliwość co do prawidłowości przyjętych w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji ustaleń, że niniejsze roboty zostały wykonane nie na działce nr[...], lecz w obrębie działki nr [...] i częściowo działki nr[...]. Poczynione wyżej ustalenia prowadzą do wniosku, że zaskarżone rozstrzygnięcie podjęte zostało z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. oraz 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Z tych też względów kierując się dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w pkt. I sentencji. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt II uzasadnione jest postanowieniami art. 152 powyższej ustawy, a orzeczenie o kosztach – art. 200. Rozpoznając ponownie sprawę organ nadzoru budowlanego zobowiązany będzie do wyeliminowania stwierdzonych wyżej uchybień, tak by w rezultacie wydać rozstrzygnięcie odpowiadające zarówno wymogom prawa materialnego jak i procesowego.