II SA/Wr 572/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 września 2018 r. sprawy ze sprzeciwu I.S.– Rz. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw. Zaskarżoną sprzeciwem decyzją z dnia [..] r. (Nr [..]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [..] stosując przepis art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego uchyliło w całości decyzję Burmistrza [..] z dnia [..] r. Nr [..] odmawiającą ustalenia na rzecz I. S. –R. warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę zabudowy siedliskowej tj. budowę budynku mieszkalnego, budynku socjalnego, budynku produkcyjno-szkoleniowego, dwóch budynków gospodarczych, piwnicy/ziemianki, kurnika, komory śmietnikowej, szamba, studni wierconej, ogrodzenia oraz postawienie zbiorniku gazu płynnego na działce oznaczonej w ewidencji gruntów nr [.], obręb [..] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla opisanego powyżej zamierzenia inwestycyjnego został wniesiony do organu pierwszej instancji przez I. S. –R. w dniu 10 czerwca 2015 r. Następnie Kolegium przedstawiło w porządku chronologicznym wszystkie decyzje jakie zostały w odniesieniu do tego wniosku wydane w postępowaniu instancyjnym przez właściwe w sprawie organy, poprzedzające decyzję zaskarżoną przedmiotowym sprzeciwem. Z wyliczenia tego wynika, że w okresie od dnia 21 września 2015 r. do dnia 8 marca 2018 r. Burmistrz [..] pięciokrotnie podejmował rozstrzygnięcia negatywne dla wnioskodawczyni, w tym dwukrotnie umarzał postępowanie w sprawie, a trzykrotnie odmawiał ustalenia warunków zabudowy dla opisanej we wstępie inwestycji, przy czym Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [..] po rozpatrzeniu wniesionego każdorazowo odwołania uchylało zaskarżoną w toku instancyjnym decyzję z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Kolegium wyjaśniło również, że w toku postępowania odwoławczego zakończonego wydaniem przedmiotowej decyzji (zaskarżonej sprzeciwem) przeprowadzona została rozprawa administracyjna z udziałem wnioskodawczyni, Zastępcy Burmistrza [..] oraz osób, które brały udział w przygotowaniu projektu decyzji pierwszoinstancyjnej. W dalszej części uzasadnienia Kolegium – motywując podjęte w sprawie rozstrzygnięcie – przywołało przepis art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 z późn. zm.), a następnie wskazało, że przeprowadzona rozprawa administracyjna ujawniła wątpliwości co do dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej, których organ pierwszej instancji nie wyjaśnił w trakcie prowadzonego postępowania lokalizacyjnego, a które były podstawą sformułowania odmowy ustalenia warunków zabudowy. Organ poprzestał na stwierdzeniu, że dostęp ten jest, niewystarczający, a jest to niewątpliwie kwestia sporna, bowiem wnioskodawczyni wielokrotnie podnosiła, że skoro dostęp należących do niej nieruchomości do drogi publicznej zapewniony jest przez drogi wewnętrzne, stanowiące własność gminy, to na gminie ciąży obowiązek utrzymania tych dróg w należytym stanie. Kolegium zauważa, że wnioskodawczyni w kolejnych pismach wskazywała na fakt sukcesywnego niszczenia dróg dojazdowych do jej gruntów i akcentowała brak reakcji gminy na to zjawisko. Zdaniem organu odwoławczego dostęp do drogi publicznej powinien mieć zarówno charakter prawny, jak i faktyczny, dlatego organ pierwszej instancji powinien dla wyjaśnienia wątpliwości co do możliwości faktycznego skomunikowania terenu inwestycji z drogą publiczną przeprowadzić oględziny dróg dojazdowych do terenu objętego wnioskiem inwestora, a także zasięgnąć opinii o charakterze pomocniczym komórki organizacyjnej urzędu gminy, do której kompetencji należy zarząd drogami gminnymi. Pominięcie tych dowodów - w szczególności wobec twierdzeń i zarzutów strony – stanowi w ocenie Kolegium istotne naruszenia standardów właściwych dla zachowania prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 kpa), co z kolei wskazuje na arbitralność rozstrzygnięcia. Kolegium uznało również, że skoro organ twierdzi, że uzbrojenie terenu w zakresie dróg jest niewystarczające to w aktach sprawy musi znajdować się stosowny materiał dowodowy popierający tą tezę. Bezspornie w takiej sytuacji organ winien zastosować art. 78 § 1 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej może w razie potrzeby przeprowadzić dowód z oględzin, który jest fakultatywny, ale w tym przypadku może się okazać jedynym środkiem dowodowym, tym bardziej, odległość drogi publicznej do działki zainwestowania jest dość duża i odcinek drogi wewnętrznej powinien zostać zweryfikowany w całości łącznie z możliwością dojazdu samochodów osobowych. Ponadto Kolegium stwierdziło, że skoro wskazane drogi wewnętrzne stanowią własność gminy, to dostęp do drogi publicznej ma charakter legalny. Dodatkowo Kolegium wskazało, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku podkreślił, że "w przypadku położenia nieruchomości przy powszechnie dostępnej drodze wewnętrznej stanowiącej własność gminy, skomunikowanej z droga publiczną, odmowa ustalenia warunków zabudowy jest niezasadna". Kolegium stwierdziło również, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił kwestii wystarczalności zaopatrzenia wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego w wodę. Inwestor we wniosku z dnia 10 czerwca 2015 r. jednoznacznie określił potrzeby w zakresie zaopatrzenia w wodę na 20 m3 miesięcznie. Po przedstawieniu przez Inwestora wyników badań próbek wody pobranych z działki nr [..], organ nie podjął żadnych dodatkowych czynności dowodowych w tym zakresie, domyślnie w ten sposób akceptując twierdzenia inwestora. Dopiero przeprowadzona przez Kolegium rozprawa ujawniła wątpliwości organu lokalizacyjnego w tej mierze, które obecnie powinny zostać wyjaśnione przez organ pierwszej instancji podczas ponownego rozpatrywania sprawy. Skoro organ twierdzi, że ilość wody jest niewystarczająca do realizacji zamierzenia budowlanego winien to udowodnić, tym bardziej, gdy strona przedstawia dowody na istnienie wody i zdatność do spożycia, przy czym w trakcie rozprawy ujawniono - że miejscowości [..] i [..] mają własne ujęcia wody i nie są podłączone do sieci gminnej. Wskazuje to, że okolice [..] posiadają odpowiednie zasoby wody podziemnej. Nie udowodniono zatem w toku postępowania braku wystarczającej ilości wody dla przyszłego zaopatrzenia inwestycji. Zdaniem Kolegium kolejną, zasadniczą dla prowadzonego postępowania kwestią, jest zagadnienie posiadania i osobistego prowadzenia przez wnioskodawczynię gospodarstwa rolnego. Organ konsekwentnie w kolejnych decyzjach kwestionuje funkcjonalny związek pomiędzy poszczególnymi, należącymi do Wnioskodawczyni gruntami rolnymi. Również w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ stwierdził, że "Wnioskodawca nie wykazał funkcjonalnego związku zabudowy zagrodowej w [..] z pozostałymi gruntami, które znajdują się we [..]". Kolegium zauważa, że powszechnie walor uniwersalności przypisuje się definicji gospodarstwa rolnego, zawartej w art. 553 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2018 r. poz. 1025 z późn. zm. - dalej jako "K.c."). Ponadto do definicji kodeksowej odsyła wprost art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. 2017 r. poz. 2196 z poźn. zm.). Kolegium podkreśliło, że wyjaśniało już organowi pierwszej instancji, iż jakkolwiek przytoczona definicja wskazuje na elementy przedmiotowe gospodarstwa rolnego, tzn. składniki materialne i niematerialne składające się na takie gospodarstwo, to jednocześnie kładzie również silny nacisk na element funkcjonalny, wyrażający się w odpowiednim zorganizowaniu wszystkich tych składników w celu realizacji określonych zadań gospodarczych. Jednocześnie brak któregokolwiek z elementów wymienionych w analizowanym przepisie nie pozbawia zorganizowanej całości gospodarczej charakteru gospodarstwa rolnego (tak E. Skowrońska-Bocian [w:] Kodeks cywilny. Komentarz, t. I, Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 1999, komentarz do art. 553, s. 170). Kolegium zwróciło uwagę, że grunty inwestora, położone w [..] i we [..], nie muszą pozostawać w związku funkcjonalnym, a tym samym tworzyć jednego gospodarstwa rolnego, lecz dwa odrębne, należące do tego samego właściciela, przy czym pamiętać należy, że wielkość gospodarstwa rolnego ma znaczenie z punktu widzenia art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dla rozstrzygnięcia kwestii konieczności przeprowadzenia analizy funkcji i cech zabudowy. Kolegium wskazało też w uzasadnieniu, że całkowicie pozbawione podstaw prawnych, jest twierdzenie organu pierwszej instancji, iż "Inwestor nie wyjaśnił powodu realizacji zabudowy zagrodowej właśnie w [..], dlaczego nie zamierza realizować zabudowy zagrodowej we [..] (gdzie posiada pozostałe grunty) lub w innym miejscu (np. pośrodku drogi pomiędzy posiadanymi gruntami)". Kolegium podkreśliło, że lokalizacja jakiejkolwiek zabudowy, w tym również zabudowy zagrodowej, pozostaje kwestią swobodnej decyzji inwestora, której na gruncie prawa polskiego nie musi on w żaden sposób uzasadniać, dlatego postawiony przez organ pierwszej instancji wymóg wyjaśnienia przez Inwestora motywów wyboru określonej lokalizacji planowanej zabudowy uznać trzeba z zupełnie bezpodstawny. Ponadto Kolegium stwierdziło, że również okoliczność dotycząca podejrzeń organu gminnego, że wnioskodawczyni wydzierżawia grunty rolne i nie prowadzi gospodarstwa rolnego osobiście nie została w dostateczny sposób wyjaśniona i udokumentowana w aktach sprawy. Organ pierwszej instancji wprawdzie podjął próbę przeprowadzenia w tym zakresie postępowania dowodowego, kierując do sołtysa wsi [..] pismo z dnia [..] r., zawierające wezwanie do przedstawienie informacji dotyczących prowadzenia przez wnioskodawczynię gospodarstwa rolnego, jednak postępowania tego - wobec braku odpowiedzi sołtysa - efektywnie nie zakończył. Dlatego w decyzji z dnia [..] r. (SKO [..]) Kolegium zwróciło organowi pierwszej instancji uwagę, że organ może powołać także innych świadków – np. właścicieli nieruchomości sąsiadujących z działką nr [..]1, a jeżeli organ nadal kwestionuje tę okoliczność - zwłaszcza wobec złożonego przez stronę podczas rozprawy oświadczenia o osobistym podejmowaniu wszelkich działań i decyzji dotyczących gospodarstwa rolnego - to powinien ostatecznie wyjaśnić analizowaną kwestię. Zdaniem Kolegium organ pierwszej instancji nie wyeksplikował także, na jakiej podstawie przyjął, że planowana przez Inwestora zabudowa wykracza poza ramy zabudowy zagrodowej i stanowić będzie działalność przemysłową. Twierdzenie takie wymagałoby precyzyjnego określenia zakresu działalności, mieszczącej się w prowadzeniu gospodarstwa rolnego i wykraczającej poza ten zakres, czego organ nie uczynił. Ponadto, jeśli organ uznał, że niektóre elementy planowanej inwestycji nie mieszczą się w pojęciu zabudowy zagrodowej, co nie zostało udowodnione, to powinien - stosownie do art. 9 kpa - wyjaśnić to Inwestorowi i poinformować go o możliwości modyfikacji złożonego wniosku, a zaniedbując ten obowiązek organ naruszył kodeksową zasadę informowania stron oraz zasadę prawdy obiektywnej. Kolegium podkreśliło również, że przytoczony na wstępie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wymienia, jako przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, co najmniej 5-letniego okresu zamieszkiwania przez inwestora w gminie, na obszarze której jest położona jedna z nieruchomości rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego i prowadzenia przez ten okres osobiście tego gospodarstwa. Warunek ten stanowi przesłankę uznania podmiotu za rolnika indywidualnego, określoną w art. 6 ust. 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. Do przepisu tego ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w żaden sposób nie odsyła i - jak wyjaśniało to już Kolegium w swoich wcześniejszych rozstrzygnięciach - przepisy ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego mogą mieć do postępowania lokalizacyjnego tylko odpowiednie zastosowanie, uwzględniające również treść innych aktów prawnych, dookreślających na gruncie polskiego systemu prawnego znaczenie terminów "rolnik" i "gospodarstwo rolne". Wskazało również, że nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków. Tym samym organ pierwszej instancji nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy z powodu niespełnienia przez inwestora warunku, który nie został wprost określony w obowiązujących w postępowaniu lokalizacyjnym przepisach prawnych. Przesłanka zamieszkiwania pięć lat na terenie gminy nie jest przesłanką wydania decyzji dla lokalizacji zabudowy zagrodowej i takiej przesłanki - w świetle art. 52 ust. 3 ustawy, nie można wyprowadzać, jako podstawy decyzji odmownej. W zakończeniu uzasadnienia Kolegium zwróciło uwagę, że m.in. z art. 107 § 3 kpa, wynika obowiązek organu administracyjnego wskazania faktów, które w postępowaniu dowodowym organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie organ w żaden sposób nie wyjaśnił, dlaczego odrzucił bądź nie uwzględnił dowodów przedstawionych przez stronę, zaakceptował zaś twierdzenia przeciwne, nawet jeśli nie były one oparte na dostatecznych podstawach. Konkludując, Kolegium stwierdziło, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów procesowych, zawartych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w oparciu o niewyjaśnione okoliczności faktyczne. Doprowadziło to do uchybienia przepisom art. 7, art. 77 kpa oraz art. 80 kpa. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wymaga zatem uzupełnienia, w szczególności dotyczy to dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej, zaopatrzenia w wodę oraz osobistego prowadzenia przez inwestora gospodarstwa rolnego. W ocenie Kolegium, uzupełnienie materiałów dowodowych wykracza poza ramy uzupełniającego postępowania dowodowego, do przeprowadzenia którego uprawnione jest Kolegium. Sanowanie wskazanych braków w postępowaniu odwoławczym prowadziłoby do naruszenia art. 15 kpa i wyrażonej w nim zasady dwuinstancyjności postępowania. Dlatego też, ponieważ zaskarżona decyzji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, konieczne było - stosownie do art. 138 § 2 kpa - wydanie decyzji kasacyjnej i sanowanie stwierdzonych uchybień w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Opisana powyżej decyzja została zaskarżona sprzeciwem wniesionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu przez I. S. –R.. W sprzeciwie pełnomocnik reprezentująca skarżącą – powołując się na przepisy art. 64b § 1 w związku z art. 57 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369) – zarzuciła zaskarżonej decyzji: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 7, art. 77, art. 80 w związku z art. 107 § 1 pkt 6 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez dokonanie błędnych ustaleń i przyjęcie, iż organ pierwszej instancji w trakcie postępowania lokalizacyjnego (w zaskarżonej decyzji) nie uzasadnił na jakiej podstawie przyjął, iż dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem dróg wewnętrznych o nr [..] jest niewystarczający, podczas, gdy uzasadnienie rozstrzygnięcia tej kwestii zostało zawarte na str. 4 decyzji Burmistrza [..] nr [..] z dnia [..]r., 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 7, 77, 80 kpa, a w konsekwencji art. 138 § 2 kpa poprzez ich niezastosowanie i nierozważenie całości materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, a w konsekwencji przyjęcie przez organ drugiej instancji, iż postępowanie dowodowe w zakresie ustalenia czy planowana inwestycja posiada dostęp faktyczny do drogi publicznej podlega uzupełnieniu podczas, gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 - t.j. z późn.zm.), tj. dostęp do drogi publicznej został spełniony zarówno prawnie, jak i faktycznie, 3. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 136 § 1, 2 i 3 kpa, poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie przez organ drugiej instancji przeprowadzenia oględzin dróg dojazdowych (bądź zlecenia organowi pierwszej instancji), chociaż powyższe przyczyniłoby się do przyspieszenia postępowania (zarzut podnoszony z ostrożności procesowej, na wypadek uznania, iż postępowanie dowodowe powinno podlegać uzupełnieniu w zakresie niezbędnym do ustalenia czy teren objęty inwestycją posiada faktyczny dostęp do nieruchomości), 4. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 7, 77, 80 kpa, a w konsekwencji art. 138 § 2 kpa poprzez nierozważenie całości materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy i przyjęcie przez organ drugiej instancji, iż postępowanie dowodowe w zakresie ustalenia czy planowana inwestycja posiada uzbrojenie terenu wystarczające dla zamierzenia budowlanego pod względem zapewnienia niezbędnego (ilościowo) zaopatrzenia w wodę wymaga uzupełnienia podczas, gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego, a także faktów powszechnie znanych wynika, że działka nr [..] obręb [..] posiada własne ujęcie wody, zaś zasoby znajdujące się na obszarze gminy są wystarczające do zaspokojenia potrzeb planowanej inwestycji, 5. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 136 § 1, 2 i 3 kpa, które miało istotny wpływ na wynik postępowania poprzez zaniechanie przez organ drugiej instancji przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w powyższym zakresie, chociaż powyższe przyczyniłoby się do przyspieszenia postępowania (zarzut podnoszony z ostrożności procesowej, na wypadek uznania, iż postępowanie dowodowe powinno podlegać uzupełnieniu w zakresie niezbędnym do ustalenia czy teren objęty inwestycją posiada wystarczające uzbrojenie terenu w zakresie dostępu do niezbędnej ilości wody), 6. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 7, 77, 80 kpa, a w konsekwencji art. 138 § 2 kpa poprzez niedokonanie wyczerpującego rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego i przyjęcie przez organ drugiej instancji, iż postępowanie dowodowe w zakresie ustalenia czy Skarżąca prowadzi osobiście gospodarstwo rolne wymaga uzupełnienia podczas, gdy w toku sprawy powyższa okoliczność została udowodniona, 7. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 136 § 1, 2 i 3 kpa, poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie przez organ drugiej instancji przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia czy strona prowadzi osobiście gospodarstwo rolne, chociaż powyższe przyczyniłoby się do przyspieszenia postępowania (zarzut podnoszony z ostrożności procesowej, na wypadek uznania, iż postępowanie dowodowe powinno podlegać uzupełnieniu w zakresie niezbędnym do ustalenia czy Skarżąca osobiście prowadzi gospodarstwo rolne), 8. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 7, 77, 80, 81a kpa w zw. z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 kpa i art. 12 w zw. z art. 15 kpa poprzez niedokonanie wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie i pominięcie przez organ odwoławczy okoliczności, iż w przedmiotowej sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki uzasadniające wydanie decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy, a tym samym wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, 9. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 7, 77 i 136§1 kpa w zw. z art. 60 ust 4 i 5 ustawy poprzez ich niezastosowanie, niedokonanie wszechstronnego materiału dowodowego i zaniechanie przeprowadzenia postępowania uzupełniającego w zakresie zlecenia sporządzenia projektu decyzji w sprawie warunków zabudowy osobie posiadającej stosowne uprawnienia. Jednocześnie, pełnomocnik I. S. –R. wniosła o: 1. wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [..] z dnia [..] r., wydanej w sprawie o sygn. akt SKO [..] do czasu rozpoznania niniejszej sprawy, w oparciu o art. 61 § 1 pkt 1 p.p.s.a. bądź art. 61 § 3 p.p.s.a., 2. uwzględnienie w całości sprzeciwu skarżącej przez organ odwoławczy w trybie art. 64c § 5 p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i wydania decyzji w oparciu o treść art. 138 § 1 pkt 2 kpa poprzez orzeczenie co do istoty sprawy, tj. wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy na rzecz skarżącej, a w przypadku niedokonania powyższego 3. uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [..]r., wydanej w sprawie o sygn. akt [..], 4. zasądzenie od organu odwoławczego na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, niezbędnych do dochodzenia swoich praw, w tym w szczególności kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W obszernym uzasadnieniu sprzeciwu, zawierającym również szczegółowy opis dotychczasowego przebiegu postępowania instancyjnego w tej sprawie, przedstawiona została argumentacja stanowiąca rozwinięcie poszczególnych zarzutów sformułowanych w sprzeciwie. W doręczonej Sądowi w dniu 30 lipca 2018 r. odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [..] wniosło o oddalenie sprzeciwu i przeprowadzenie rozprawy. W uzasadnieniu wniosku Kolegium podtrzymało stanowisko przyjęte przy orzekaniu w sprawie, powołując argumenty tożsame z zawartymi w zaskarżonej sprzeciwem decyzji, akcentując przy tym niemożność przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w zakresie koniecznym w tej sprawie w trybie art. 136 kpa bez jednoczesnego naruszenia zasady dwuinstancyjności. Postanowieniem z dnia 17 sierpnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm., dalej jako: p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Na wstępie wyjaśnić należy, że instytucja sprzeciwu od decyzji wprowadzona została do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) i obowiązuje od 1 czerwca 2017 r. Regulacja dotycząca sprzeciwu od decyzji zawarta została w dziale III rozdziale 3 "a" p.p.s.a. (art. 64a - 64 e). W myśl art. 64a p.p.s.a. sprzeciw przysługuje od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa, tj. od decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zgodnie zaś z art. 17 ust. 1 ustawy nowelizującej do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu dotychczasowym. Z przepisu tego wynika jednocześnie, że do spraw wszczętych po wejściu w życie ustawy nowelizującej stosuje się nowe przepisy. W rozpoznawanej sprawie zarówno wydanie zaskarżonej decyzji, jak i wniesienie sprzeciwu nastąpiło już po wejściu w życie ustawy nowelizującej. Tym samym, zastosowanie znajdzie ustawa p.p.s.a. w jej aktualnym brzmieniu. Podkreślić także należy, że szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Analiza przepisów Rozdziału 3a p.p.s.a. wskazuje, iż wprowadzenie instytucji sprzeciwu do procedury sądowoadministracyjnej miało na celu uproszczenie postępowania przed sądami administracyjnymi i przyspieszenie kontroli sądowoadministracyjnej decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 kpa, zwanych decyzjami kasacyjnymi. Zgodnie z treścią art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, nie zaś, jak w przypadku skarg, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 p.p.s.a. Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 kpa - art. 15la § 1 zd. 1. p.p.s.a. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw - art. 151 a § 2 p.p.s.a. Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 kpa, a zatem odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 kpa sąd nie jest uprawniony do dokonania oceny co do meritum sprawy. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach sprzeciwu jako środka zaskarżenia ma charakter formalny. Sąd nie bada kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu. Przedmiotem rozstrzygnięcia sądu jest ocena, czy organ orzekający kasacyjnie miał podstawy do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, a zatem czy właściwie ocenił zakres okoliczności, co do których konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, a także faktyczną i prawną możliwość dokonania tego przez organ odwoławczy z uwzględnieniem art. 136 kpa. Instytucja sprzeciwu służy zatem wyłącznie skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 kpa (wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3001/17, wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 138 § 2 kpa - organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia wówczas, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, to jest gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w istocie postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" - będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 kpa - jest równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12). Jeżeli organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 kpa, przewidującego uprawnienie dla organu odwoławczego do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania, w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję - uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji należy uznać za nieuprawnione. Wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest bowiem wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, przez co niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 kpa. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że na tle omawianego przepisu organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasatoryjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/GI 439/06). Innymi słowy, decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeżeli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29 maja 2014 r., sygn. akt I SA/Sz 1256/13). Odnosząc powyższe rozważania do ustaleń czynionych w niniejszej sprawie, należy zauważyć, że przeprowadzona przez sąd, w powołanych granicach kontrola wykazała, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [..] spełnia wymogi określone w art. 138 § 2 kpa. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji czyni zadość warunkom ustawowym w zakresie przedstawienia przyczyn uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wskazał na fakt niewyjaśnienia w sprawie przez organ pierwszej instancji koniecznego jej zakresu, mającego istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Uchylając decyzję organu pierwszej instancji Kolegium wskazało na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, który jest konieczny i ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Należy przy tym zaznaczyć, że wszystkie okoliczności, mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej muszą zostać ustalone w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Zgodnie zaś z art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją obowiązywania zasady praworządności jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 kpa, ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W ocenie Sądu stanowisko organu odwoławczego jest uzasadnione i nie narusza prawa. Istotne przy tym jest, że celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena co do tego, czy zamierzona przez przyszłego inwestora zmiana zagospodarowania terenu, który nie jest objęty ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna w warunkach określonych w art. 61 ust. 1 powoływanej wcześniej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Materiał sprawy potwierdza – zdaniem Sądu – szczegółowo i profesjonalnie wyjaśnioną przez Kolegium konieczność jednoznacznego ustalenia istotnych w sprawie kwestii tj.: dostępu nieruchomości objętej zamiarem potencjalnego zainwestowania – wskazanej w przedmiotowym wniosku o ustalenie warunków zabudowy – do drogi publicznej, uzbrojenie tego terenu i prowadzenie przez wnioskodawczynię osobiście gospodarstwa rolnego, których ocena dokonywana przez organ pierwszej instancji determinuje konsekwentnie podejmowane przez ten organ, negatywne wobec wniosku rozstrzygnięcia. W warunkach rozpoznawanej sprawy, której istotą jest dokonanie kontroli decyzji zaskarżonej sprzeciwem według kryteriów określonych w art. 64e p.p.s.a. należy też podkreślić – co zasadnie akcentowało Kolegium w odpowiedzi na sprzeciw, że organ odwoławczy w postępowaniu administracyjnym ma kompetencję do przeprowadzenia wyłącznie uzupełniającego postępowania dowodowego i tylko w takim zakresie, w jakim nie naruszy to zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, a prawidłowe wyjaśnienie wskazanych wcześniej okoliczności i wydanie rozstrzygnięcia w tej sprawie stanowiłoby – zdaniem Sądu – oczywiste naruszenie tej zasady. W przedstawionych powyżej okolicznościach Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki określone w art. 138 § 2 kpa, uprawniające organ odwoławczy do skorzystania ze szczególnej kompetencji kasacyjnej przyjętej w tym przepisie, zatem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny – stosownie do przepisu art. 151a § 2 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu sprzeciwu.