II SA/Wr 573/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz- spr. Protokolant asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi D.B. i M. B. na decyzję D. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie nakazu zapewnienia oddymienia dróg ewakuacyjnych w budynku noclegowym I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Uzasadnienie: Decyzją z dnia [...]r. (nr [...]), w wyniku przeprowadzonych czynności kontrolno - rozpoznawczych, Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w K. nakazał M.B., D.B. z siedzibą w P. przy ul. B.- zapewnić oddymienie dróg ewakuacyjnych w budynku noclegowym Ośrodka Wczasowo-Sanatoryjnego "W.A." w K.Z. przy ul. S. zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi, w terminie do dnia 31 maja 2011 r. W motywach rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że budynek Ośrodka [...]"w K. Z. zalicza się do kategorii zagrożenia ludzi ZL V zgodnie z przepisem § 209 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 z późn. zm.). Natomiast zgodnie § 8 wyżej powołanego rozporządzenia ze względu na wysokość - obiekt kwalifikuje się do grupy budynków średniowysokich (SW). W uzasadnieniu, organ pierwszej instancji wskazał, że jedną z podstawowych zasad bezpiecznego użytkowania obiektu jest umożliwienie ewakuacji osobom przebywającym w budynku w chwili wystąpienia pożaru lub innego miejscowego zagrożenia. Warunkiem niezbędnym do zrealizowania powyższego jest zapewnienie dróg ewakuacyjnych o właściwych parametrach technicznych. Z każdego miejsca przeznaczonego na pobyt ludzi w obiekcie powinna bowiem istnieć możliwość ewakuacji zapewniająca szybkie i bezpieczne opuszczenie strefy zagrożonej lub objętej pożarem, dostosowana do liczby i stanu sprawności osób przebywających w budynku oraz jego funkcji, konstrukcji i wymiarów. Organ pierwszej instancji powołał przepis § 12 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. z 2006 r. Nr 80 poz. 563), zgodnie z którym, niezabezpieczenie przed zadymieniem dróg ewakuacyjnych wymienionych w przepisach techniczno-budowlanych w określony w nich sposób jest podstawą do uznania budynku za zagrażający życiu ludzi. Organ pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z przepisem § 245 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w budynkach średniowysokich (SW) zawierających strefę pożarową ZL V należy stosować klatki schodowe obudowane i zamykane drzwiami oraz wyposażone w urządzenia zapobiegające zadymieniu lub służące do usuwania dymu. Ważnym elementem przy zastosowaniu wydzielenia klatek schodowych jest uwzględnienie wymagań przepisu § 256 ust 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, tj. zamknięcie klatki schodowej drzwiami o klasie odporności ogniowej co najmniej [...] w sposób pozwalający na ograniczenie długości dojścia ewakuacyjnego. Zgodnie natomiast z przepisem § 249 ust 1 wyżej powołanego rozporządzenia - ściany wewnętrzne stanowiące obudowę klatki schodowej powinny być wykonane w klasie [...]. Organ pierwszej instancji pouczył także stronę, że zgodnie z przepisem § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wymagania bezpieczeństwa pożarowego mogą być spełnione w sposób inny niż podane w przytaczanym rozporządzeniu, odpowiednio do wskazań oceny /ekspertyzy/ właściwych jednostek badawczo-rozwojowych albo rzeczoznawców budowlanego i do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwym terenowo Komendantem Wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej lub Państwowym Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym, odpowiednio do przedmiotu ekspertyzy. Ponadto organ pierwszej instancji stwierdził, że dla budynków i terenów wpisanych do rejestru zabytków lub obszarów objętych ochroną konserwatorską na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ekspertyza, o której mowa wyżej, podlega uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Od powyższej decyzji, właściciel budynku noclegowego Ośrodka Wczasowo - Sanatoryjnego [...] w K. Z. złożył odwołanie. W odwołaniu podniósł, że wspólnie z Pracownią Architektoniczną przeprowadzona została analiza dokumentacji budowlanej obiektu, z którego wynika że obiekt został nieprawidłowo zakwalifikowany i zaliczony do budynku średniowysokiego. Ponadto Strona stwierdziła, że zgodnie z rozporządzeniem, wysokość budynku liczona jest od poziomu terenu przy najniżej położonym wyjściu z budynku tj. pierwszym stopniu wyjścia do jętki dachowej. W ocenie Strony z przedstawionych projektów wynika, że faktyczna droga ewakuacyjna znajduje się dla wczasowiczów piętro wyżej na wysokości 8, 51 cm od jętki dachowej. Jest to oddzielne wyjście bezpośrednio na zewnątrz obiektu. Strona stwierdziła również, że Ośrodek nie przyjmuje wczasowiczów na krótkotrwałe przyjazdy, lecz grupy zorganizowane na pobyty dłuższe niż 4-5 dni. W odwołaniu Strona wskazała także, że obiekt nie posiada powierzchni przekraczającej 1000 m 2 i jest przeznaczony do jednoczesnego przebywania maksymalnie 48-50 osób. Decyzją z dnia z dnia [...] r. ([...), D. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej we W. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w K. z dnia [...] r. ([...]). W uzasadnieniu decyzji, organ drugiej instancji wskazał, że zgodnie z przepisem § 12 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. z 2006 r. Nr 80 poz. 563) - w brzmieniu obowiązującym w okresie, kiedy została wydana decyzja organu pierwszej instancji - podstawą do uznania użytkowanego budynku istniejącego za zagrażający życiu ludzi jest niezapewnienie przez występujące w nim warunki techniczne możliwości ewakuacji ludzi, w szczególności w wyniku niezabezpieczenia przed zadymieniem dróg ewakuacyjnych wymienionych w przepisach techniczno-budowlanych, w określony w nich sposób. Organ pierwszej instancji zgodnie z przepisem § 209 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75 poz. 690 z późn. zm.) zakwalifikował budynek do kategorii zagrożenia ludzi jako ZLV. W ocenie organu drugiej instancji kwalifikacja ta nie budzi wątpliwości. Konieczność zastosowania klatki schodowej obudowanej i zamykanej drzwiami oraz wyposażonej w urządzenia zapobiegające zadymieniu lub służące do usuwania dymu dla budynku średniowysokiego zawierającego strefę pożarową ZL l, ZL II, ZL III lub ZL V określa przepis §245 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75 poz. 690 ze zm.). Odnosząc się do argumentu podniesionego przez Stronę w odwołaniu odnośnie nieprawidłowego zakwalifikowania budynku do średniowysokiego wskazać należy, że zgodnie z przepisem § 8 wyżej powołanego rozporządzenia, w celu określenia wymagań technicznych i użytkowych wprowadza się następujący podział budynków na grupy wysokości: 1) niskie (N) - do 12 m włącznie nad poziomem terenu lub mieszkalne o wysokości do 4 kondygnacji nadziemnych włącznie, 2) średniowysokie (SW) - ponad 12 m do 25 m włącznie nad poziomem terenu lub mieszkalne o wysokości ponad 4 do 9 kondygnacji nadziemnych włącznie, oraz 3) wysokie (W) - ponad 25 m do 55 m włącznie nad poziomem terenu lub mieszkalne o wysokości ponad 9 do 18 kondygnacji nadziemnych włącznie, 4) wysokościowe (WW) - powyżej 55 m nad poziomem terenu. Zgodnie natomiast z przepisem § 6 wyżej powołanego rozporządzenia - wysokość budynku, służącą do przyporządkowania temu budynkowi odpowiednich wymagań rozporządzenia, mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części, znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku, do górnej powierzchni najwyżej położonego stropu, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej, bez uwzględniania wyniesionych ponad tę płaszczyznę maszynowni dźwigów i innych pomieszczeń technicznych, bądź do najwyżej położonego punktu stropodachu lub konstrukcji przekrycia budynku znajdującego się bezpośrednio nad pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi. Jak wynika z ustaleń poczynionych przez organ pierwszej instancji podczas czynności kontrolno - rozpoznawczych oraz z rysunku przekroju pionowego budynku opracowanego przez Pracownię Projektowania Architektonicznego i Wnętrz w G. a także z dokumentacji zdjęciowej wykonanej przez organ pierwszej instancji - przedmiotowy budynek ma wysokość powyżej 12 m. Organ pierwszej instancji prawidłowo zatem zakwalifikował budynek jako średniowysoki i określił warunki bezpieczeństwa dla tego typu budynku. Obowiązek zapewnienia oddymienia dróg ewakuacyjnych w przedmiotowym budynku jest zatem zasadny. Odnosząc się natomiast do argumentów podniesionych przez stronę w odwołaniu wskazano, że z przepisu określającego w jaki sposób mierzy się wysokość budynku - nie wynika, aby wysokość budynku należało mierzyć od pierwszego stopnia do jętki dachowej. Jednocześnie organ drugiej instancji podkreślił, że ustawodawca przewidział także i w tym przedmiocie możliwość zastosowania rozwiązań zamiennych, o czym Strona została przez organ pierwszej instancji pouczona. Tryb postępowania o którym mowa powyżej reguluje § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie zgodnie z którym, wymagania, o których mowa w § 1, mogą być spełnione w sposób inny niż określony w rozporządzeniu, stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo - rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej lub państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym, odpowiednio do przedmiotu tej ekspertyzy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Skarżący zarzucili organowi drugiej instancji przekwalifikowanie Ośrodka Wczasowo - Sanatoryjnego "W.A." w K.Z. przy ul. [...] - z budynku niskiego do budynku średniowysokich. Do skargi załączono opinię określającą wysokości budynku Ośrodka [...]. Opinię opracował członek Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych i D. Izby Inżynierów Budownictwa we W inż. T. M.. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosząc o oddalenie skargi podkreślił, że jak wskazano w opinii wysokość budynku od poziomu wejścia frontowego do budynku (poziom górnego spocznika schodów zewnętrznych) do dolnej powierzchni najwyższej płatwy kalenicowej wynosi 11,74 m. Przepis prawa materialnego stanowi natomiast, że wysokość budynku mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części, znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku. W opinii załączonej do skargi stwierdzono, że wysokość budynku zmierzono - od poziomu górnego spocznika schodów zewnętrznych - a zatem niezgodnie z przepisem prawa z zakresu ochrony przeciwpożarowej o którym mowa powyżej. Stwierdzić więc należy, że funkcjonariusze Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w K. prawidłowo dokonali pomiaru przedmiotowego budynku i nałożyli obowiązki z zakresu ochrony przeciwpożarowej zgodnie z kwalifikacją do której ten obiekt należy. Wskazać również należy, że zarówno organ pierwszej instancji jak również drugiej ma na uwadze przede wszystkim bezpieczeństwo przebywających tam ludzi. Podkreślono, że nie bez przyczyny ustawodawca zaostrzył wymagania z zakresu ochrony przeciwpożarowej dla budynków średniowysokich. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje. Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja, oraz poprzedzająca ją decyzja Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w K. z dnia [...] r. (nr [...]) naruszają przepisy prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Organy obu instancji przeprowadziły bowiem postępowanie administracyjne z naruszeniem przepisów art. 7 poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, oraz art. 77, art. 80 i art. 85 § 1 k.p.a spowodowane niedopełnieniem obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Podstawową, wymagającą jednoznacznego określenia, z punktu widzenia obowiązków wynikających z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (tj. Dz.U. z 2009r. Nr 78 poz. 1380) nałożonych na skarżących nakazami organów wynikających m.in. z § 245 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie była w niniejszej sprawie kwestia jednoznacznego określenia wysokości budynku noclegowego Ośrodka [...] w K Z. przy ul. [...]. Organ pierwszej instancji zgodnie z przepisem § 209 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75 póz. 690 z późn. zm.) zakwalifikował budynek do kategorii zagrożenia ludzi jako ZLV. Konieczność zastosowania klatki schodowej obudowanej i zamykanej drzwiami oraz wyposażonej w urządzenia zapobiegające zadymieniu lub służące do usuwania dymu dla budynku średniowysokiego zawierającego strefę pożarową ZL l, ZL II, ZL III lub ZL V wypływała z treści § 245 pkt 2 wspomnianego rozporządzenia. Natomiast zgodnie z przepisem § 8 wyżej powołanego rozporządzenia, w celu określenia wymagań technicznych i użytkowych wprowadza się następujący podział budynków na grupy wysokości: 1) niskie (N) - do 12 m włącznie nad poziomem terenu lub mieszkalne o wysokości do 4 kondygnacji nadziemnych włącznie, 2) średniowysokie (SW) - ponad 12 m do 25 m włącznie nad poziomem terenu lub mieszkalne o wysokości ponad 4 do 9 kondygnacji nadziemnych włącznie, oraz 3) wysokie (W) - ponad 25 m do 55 m włącznie nad poziomem terenu lub mieszkalne o wysokości ponad 9 do 18 kondygnacji nadziemnych włącznie, 4) wysokościowe (WW) - powyżej 55 m nad poziomem terenu. Z kolei w myśl przepisu § 6 wyżej powołanego rozporządzenia - wysokość budynku, służącą do przyporządkowania temu budynkowi odpowiednich wymagań rozporządzenia, mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części, znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku, do górnej powierzchni najwyżej położonego stropu, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej, bez uwzględniania wyniesionych ponad tę płaszczyznę maszynowni dźwigów i innych pomieszczeń technicznych, bądź do najwyżej położonego punktu stropodachu lub konstrukcji przekrycia budynku znajdującego się bezpośrednio nad pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi. Tymczasem ze znajdującego się w aktach niniejszej sprawy protokołu z dnia 30 kwietnia 2010 r. z (k. 22 akt administracyjnych) przeprowadzonych czynności kontrolno-rozpoznawczych w zakresie ochrony przeciwpożarowej, wynika natomiast, że "w ocenie funkcjonariuszy przeprowadzających czynności kontrolne wysokość kontrolowanego budynku po adaptacji poddasza na prywatne pomieszczenia mieszkalne właściciela obiektu przekracza 12 m". Z protokołu wynika ponadto, że w trakcie czynności kontrolnych dokonano próby zmierzenia całkowitej wysokości budynku dalmierzem laserowym firmy Bosch typ DLE 70 zgodnie z wymaganiami §6 wspomnianego rozporządzenia. Jak wskazano jednak z uwagi na wielospadowy układ dachu, wysokość budynku zmierzono jedynie do poziomu zadaszenia nad balkonem trzeciej kondygnacji (11 m). Powyższe obrazuje fotografia stanowiąca załącznik nr 1 do wspomnianego protokołu, z której wynika, że organ podjął próbę ustalenia wysokości poprzez oznaczenie na fotografii kontrolowanego budynku dwóch odcinków, pierwszego wskazującego pomiar wysokości do wspomnianego poziomu zadaszenia nad balkonem trzeciej kondygnacji określony jako 11 m, drugi natomiast określony jako x m. Organy orzekające w mniejszej sprawie przyjęły zatem założenie bez dokonania stosowych pomiarów w tym zakresie, że wysokość kontrolowanego budynku przekracza 12 metrów, co pozwala zakwalifikować ten budynek do drugiej grupy wysokości tj. b. średniowysokich. Powyższe zrodziło natomiast określone skutki w sferze nałożonych na stronę nakazów decyzją Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w K.. Tymczasem prawidłowe sformułowanie nakazu kierowanego pod adresem zobowiązanego podmiotu powinno korelować z uzasadnieniem decyzji. Uzasadnienie decyzji ma bowiem na celu wykazanie przez organ administracyjny, że podjęte przezeń rozstrzygnięcie o charakterze władczym jest słuszne i prawidłowe oraz nie opiera się na dowolności. Uzasadnienie decyzji kierowane jest przede wszystkim do strony postępowania, gdyż to na nią nałożony jest obowiązek o charakterze administracyjnoprawnym. Przepisy o ochronie przeciwpożarowej ze względu na przedmiot regulacji posiadają kazuistyczny charakter, stąd w tego rodzaju sprawach istnieje szczególna potrzeba wykazania - w oparciu o konkretny przepis prawa, że określony stan faktyczny ustalony w sprawie implikuje określony obowiązek, w rozpatrywanej sprawie bezsprzecznie tego zabrakło. Należy ponadto dodać, że przedstawienie motywów rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji służy możliwości kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia w sprawie. Uzasadnienie decyzji, które nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa uniemożliwia ocenę, czy podjęte rozstrzygnięcie jest prawidłowe, a tym samym czy nie zostało podjęte z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 kpa. Błędu tego nie naprawił organ odwoławczy, który w swoim uzasadnieniu powtórzył ustalenia i twierdzenia organu I instancji w zakresie wysokości kontrolowanego budynku, wieńcząc je stwierdzeniem, że budynek ten ma wysokość powyżej 12 m. Zatem ani zaskarżona decyzja ani ją poprzedzająca decyzja Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w K. nie spełnia powyższych kryteriów. Tym bardziej, że skoro regulacja § 8 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, ze zm.) określa jako budynki średniowysokie (SW) – te o wysokości ponad 12 m do 25 m włącznie nad poziomem terenu lub mieszkalne o wysokości ponad 4 do 9 kondygnacji nadziemnych włącznie, to nie sposób inaczej ją rozumieć jak tylko tak, że tylko budynki o wys. ponad 12m, a nie te określone wg pomiarów jako 11m+x m należą do tej grupy budynków. Normy prawa budowlanego i wydanych na jego podstawie przepisów wykonawczych mają charakter prawa bezwzględnie obowiązującego i stąd nie ma żadnej możliwości ich modyfikowania na postawie arbitralnie formułowanych ocen szczególnie przypadku gdy przepis określa liczbowo konkretne kryteria. Przytoczone uchybienia były wystarczające do uzasadnienia konieczności wyeliminowania zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z obrotu prawnego. Z tych wszystkich względów oraz wobec faktu, iż organ odwoławczy nie dostrzegł powyższych uchybień przepisom art. 7, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 k.p.a. i nie podjął kroków w celu ich usunięcia, zarówno decyzja organu I jak i II instancji, z uwagi na swą niewątpliwą wadliwość musiały zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. W toku ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego organy winny mieć na uwadze stwierdzone uchybienia i dążyć do ich wyeliminowania. Nowo wydane decyzje winny sformułować w sposób umożliwiający ich weryfikację, szczególnie w konfrontacji z ewentualnymi zarzutami strony przeciwnej. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.