II SA/Wr 573/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi A. M. i J. M. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na zbycie na rzecz najemców lokali mieszkalnych I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. zasądza od Gminy K. na rzecz strony skarżącej kwotę 300 (słownie: trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A. M. i J. M. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] październik 2020 r. (Nr [...]) w przedmiocie wyrażenia zgody na zbycie na rzecz najemców lokali mieszkalnych położonych w budynku mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w K. Kwestionowanej uchwale zarzucili naruszenie: - uchwały Rady Miejskiej w K. nr [...] w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Miejskiej K. na lata 2016-2020; - równości wobec prawa umów najmu i naruszenie tzw. prawa pierwokupu wynikającego z przepisów prawa, tj. ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. (Dz.U. z 2020 r. poz. 65 ze zm., u.g.n.) oraz uchwały Rady Miejskiej w K. nr [...] z dnia [...] marca 2006 r. ze zm. W oparciu o sformułowane zarzuty wnieśli o: - stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, ewentualnie o stwierdzenie jej niezgodności z prawem; - wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały; - wstrzymanie wykonania wypowiedzenia umowy najmu garażu, które skierowano do mnie na podstawie zaskarżonej uchwały; - przeprowadzenie dowodów z dokumentów załączonych do skargi - zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania. Motywując zasadność złożonej skargi skarżący wskazali, że w dniu [...] października 2020 r. Rada Miejska w K. podjęła uchwałę nr [...] z dnia [...] października 2020 r. w sprawie wyrażenia zgody na zbycie na rzecz najemców lokali mieszkalnych położonych w budynku mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w K. Z uzasadnienia wynika, że uchwała została podjęta na wniosek mieszkanki budynku przy ul. [...] w K. Zaskarżona uchwała dotyczy zbycia lokalu mieszkalnego w budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działce nr działki [...] o powierzchni [...]ha (obręb [...]). Zdaniem skarżących podjęcie takiej uchwały jest sprzeczne z uchwałą Rady Miejskiej w K. nr [...] z dnia [...] marca 2016 r. w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Miejskiej K. na lata 2016-2020, a w szczególności z zapisami załącznika, Rozdział II, pkt 1, ppkt 3 gdzie widnieje wykaz budynków, które wyłącza się ze sprzedaży w celu zapewnienia lokali socjalnych lub pomieszczeń tymczasowych. W tym wykazie widnieje pod pozycją 9 adres [...] liczba lokali ogółem 7, do przekwalifikowania 7. Dalej w Rozdziale V pkt 2 litera e jest zapis o podejmowaniu racjonalizacji procesu sprzedaży lokali mieszkalnych o treści: wstrzymanie sprzedaży lokali w budynkach stanowiących wyłączną własność Gminy K., w celu powstrzymania procesu rozproszenia prywatyzacji gminnego zasobu mieszkaniowego i zmniejszenia dotychczasowych udziałów Gminy w nieruchomościach wspólnot mieszkaniowych. Dalej skarżący podnieśli, że wnioskodawcą o wykup lokalu jest osoba sprawująca mandat Radnej Miasta K., ubiegająca się o mandat z obwodu obejmującego ulicę [...]. Sprawuje funkcję zastępcy przewodniczącego dwóch komisji ważnych w mieście. We wcześniejszym okresie Pani Radna, poprzez wspólnych znajomych zapytała, czy wynajmą jej użytkowany garaż leżący w odrębnym budynku przy ul. [...] na tej samej działce. Odpowiedź była negatywna z uwagi na użytkowanie garażu, jak również na fakt, że w umowie najmu jest to czynność zabroniona. Stąd też uzasadnione domniemanie o zainteresowanie osoby garażem, o którym mowa. Garaż jest użytkowany na podstawie umów najmu od 1992 r. - wówczas miejscem zamieszkania skarżących był budynek nr [...] przy ul. [...] w K. Pismem z dnia 21 września 2020 r. skarżąca wystąpiła z mężem z wnioskiem o nabycie garażu przy ul. [...] w K. Jest to odrębne zabudowanie od budynku mieszkalnego, które skarżący użytkują zgodnie z przeznaczeniem, co potwierdziła kontrola z dnia 2 czerwca 2020 r. Jednakże wniosek o nabycie garażu pozostawał w Urzędzie Miejskim w K. bez załatwienia i bez włączenia go do wniosku o wykup mieszkania pod adresem [...]. Dalej w dniu [...] października 2020 r. Rada Miejska w K. podjęła zaskarżoną uchwałę i powołując się na jej treść wypowiedziano umowę najmu garażu, a dwa dni po odbiorze wypowiedzenia, wystosowano pismo podpisane przez Zastępcę Burmistrza K., że garaż nie będzie przedmiotem zbycia podając jako powód właśnie wypowiedzenie umowy. Strona zauważyła, że wniosek o nabycie garażu bez podejmowania jakichkolwiek czynności leżał w Urzędzie Miejskim w K. bez rozpatrzenia dużo ponad ustawowe 30 dni, czekając, aż podległa Burmistrzowi K. jednostka wypowie umowę. Wreszcie strona podniosła, że na dzień złożenia wniosku o wykup najmowanego garażu przysługuje jej prawo pierwokupu na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz uchwały Rady Miejskiej w K. z dnia [...] marca 2006 r. nr [...]. Tym sposobem bezsprzecznie naruszony został interes prawny, gdyż pozbawia się prawa do korzystania z garażu, czy to na podstawie umowy najmu garażu (która była zawarta na czas nieokreślony) czy też skorzystania z nabycia najmowanego garażu. Skarżący dodali, że uchwałą Rady Miejskiej w K. nr [...] z dnia [...] października 2020 r. w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Miejskiej K. na lata 2021-2025 - budynek nr [...] przy ul. [...] usunięto z wykazu nieruchomości wyłączonych ze sprzedaży, a nadto wpisano do listy budynków do remontu częściowego tj. kosztownego remontu dachu, ale również z zastrzeżeniem, że o ile potrzeba zostanie zrealizowana przez gminę to będzie to powód do wyłączenia budynku ze sprzedaży (rozdział VI podrozdział rzeczywiste potrzeby remontowe) tabela Remont dachu Ip nr 2, najdroższa inwestycja z tabeli). To również wskazuje na niekonsekwencję, pochopność lub "interesowność" podjęcia zaskarżanej uchwały. W tych okolicznościach w skardze wniesiono o zabezpieczenie roszczeń w postaci unieważnienia zaskarżanej uchwały oraz wstrzymanie, unieważnienie wypowiedzenia umowy najmu garażu. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w K. wniosła o jej oddalenie w całości. W uzasadnieniu organ podniósł, że zaskarżona uchwała została podjęta zgodnie z przepisami prawa, w tym upoważnieniem wynikającym z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Rada gminy posiada bowiem legitymację do podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących m.in. zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości. Nadto, przedmiotowa uchwała nie jest sprzeczna z u.g.n. oraz uchwałą Rady Miejskiej w K. nr [...] z dnia [...] marca 2006 r. w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami wchodzącymi w skład gminnego zasobu nieruchomości Miasta K. Uregulowania zawarte w ww. aktach prawnych uprawniają właściciela (Gminę Miejską K.) do sprzedaży nieruchomości gminnych, w tym również sprzedaży z prawem pierwszeństwa nabycia przez określone podmioty. Zdaniem organu skarżący błędnie twierdzą, iż zaskarżona uchwała narusza uchwałę Rady Miejskiej w K. nr [...] z dnia [...] marca 2016 r. w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Miejskiej K. na lata 2016-2020. Treść zaskarżonej uchwały nie określa bowiem terminu, w którym obowiązywać będzie zgoda na zbycie na rzecz najemców lokali mieszkalnych w budynku przy ul. [...] w K., natomiast z treści uchwały w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Miejskiej K. na lata 2016-2020r., w tym z jej załącznika wynika, że wyłączenie sprzedaży lokali mieszkalnych w budynku przy ul. [...] w K., zgodnie z przyjętym planem obowiązuje do końca 2020 r. Zdaniem organu niniejszy fakt nie ogranicza prawa organu uchwałodawczego do wyrażenia zgody na zbycie gminnej nieruchomości w przyszłości, tym bardziej, że w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały, Rada Miejska w K. podjęła również uchwałę nr [...] w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Miejskiej K. na lata 2021-2025 r., w której zgodnie z przyjętym programem lokale mieszkalne w budynku przy ul. [...] w K., zostały zakwalifikowane do sprzedaży. Organ podkreślił, że zezwolenie rady na sprzedaż poszczególnych nieruchomości nie przesądza, że do sprzedaży w ogóle dojdzie, gdyż zgodnie z art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.s.g., gospodarowanie mieniem komunalnym, należy do zadań wójta,(burmistrza, prezydenta), który to ostatecznie decyduje o tym, które konkretne lokale mieszkalne z kategorii lokali dopuszczonych przez radę do zbycia należy przeznaczyć do sprzedaży. Dalej organ podkreślił, że skarżący naruszenie ich interesu prawnego wiążą z wydaniem przez Radę Miejską w K. zaskarżonej uchwały, która ich zdaniem stanowi podstawę wypowiedzenia umowy najmu garażu usytuowanego w obrębie gruntu, na którym znajduje się budynek z lokalami mieszkalnymi, na których sprzedaż wyraziła rada w zaskarżonej uchwale. Organ zauważył jednak, że po pierwsze treść uchwały Rady Miejskiej w K. nr [...], w żaden sposób nie warunkuje zgody na zbycie nieruchomości, od dokonania dodatkowych czynności prawnych, po drugie wypowiedzenie umowy najmu lokalu nie wymaga zgody rady gminy. W zakresie natomiast powoływania skarżących się na fakt, iż jako strony umowy najmu na czas nieokreślony, mieliby prawo pierwszeństwa w nabyciu najmowanego lokalu, a w związku z pozbawieniem ich tego prawa, został naruszony interes prawny, organ stwierdził, że zarówno uchwalenie zaskarżonej uchwały, jak i opisane w skardze działania organu wykonawczego nie świadczą jeszcze o naruszeniu interesu prawnego skarżących. Sam zaś fakt złożenia przez skarżących wniosku o wykup wynajmowanego garażu nie kreuje po ich stronie uprawnienia do domagania się zbycia na ich rzecz wynajmowanego lokalu. Nadto pierwszeństwo przewidziane w art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. nie odnosi się do najemców lokali użytkowych (a takim jest garaż), z którego wynikałoby roszczenie najemcy tego garażu mogące przymusić gminę będącą właścicielem do sprzedaży tego typu nieruchomości (obiektu budowlanego). Prawo pierwszeństwa w zakresie lokali użytkowych lub gruntów wynika z odrębnej uchwały organu stanowiącego podjętej na podstawie art. 34 ust. 6-6b u.g.n. Takiej uchwały w zakresie przedmiotu skargi Rada Miejska w K. nie podejmowała. Tym samym skarżący nie posiadają prawa pierwszeństwa do nabycia spornego garażu w opisanym staniem faktycznym i prawnym. Okoliczność ta dowodzi, iż podnoszony przez nich zarzut naruszenia prawa pierwszeństwa w tym zakresie jest bezprzedmiotowy i bezzasadny na gruncie niniejszej sprawy. Zdaniem organu złożenie przez skarżących wniosku o wykup garażu nie kreuje po ich stronie uprawnienia do domagania się zbycia na jego rzecz wynajmowanego lokalu użytkowanego na podstawie innej umowy najmu niż najem lokalu mieszkalnego, a wyłączenie ze sprzedaży określonych lokali nie narusza jeszcze interesu prawnego najemcy tego lokalu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego, a wśród nich – jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie – także aktów prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; jednolity tekst: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., powoływanej w dalszych wywodach jako "p.p.s.a."). Uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa. Natomiast stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego każdej uchwały naruszającej prawo. Z drugiej jednak strony, sądy te są zobowiązane do oddalenia skargi, jeśli zaskarżony akt jest zgodny z przepisami prawa (art. 151 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli tutejszego Sądu jest uchwała Rady Miejskiej w K. z dnia [...] październik 2020 r. (Nr [...]) w przedmiocie wyrażenia zgody na zbycie na rzecz najemców lokali mieszkalnych położonych w budynku mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w K. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Dla skuteczności skargi wniesionej na podstawie tego przepisu konieczne jest wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego już w momencie podjęcia uchwały negatywnie na sytuację strony skarżącej. Co jednak istotne - ustalenie interesu prawnego konkretnego podmiotu nie odbywa się wyłącznie na poziomie normatywnym, lecz wymaga skonfrontowania treści normy prawnej z określonym stanem faktycznym. Strona skarżąca wykazując swoją legitymację do wniesienia skargi powołała się na zmianę jej sytuacji prawnej w wyniku wejścia w życie zaskarżonej uchwały, co wyraża się w braku możliwości nabycia wynajmowanego od gminy garażu, mimo uprzedniego wystąpienia z takim wnioskiem. W tym kontekście wskazano, że strona od ponad 20 lat wynajmuje garaż położony przy ul. [...] w K., który użytkują zgodnie z przeznaczeniem. W związku z podjęciem zaskarżonej uchwały - pismem z dnia 28 października 2020 r. - wypowiedziano umowę najmu garażu ze skutkiem na dzień 31 grudnia 2020 r. wskazując jednocześnie na rozpoczętą procedurą zbycia lokali w budynku przy ul. [...] w K. Nadto, skarżący nadmienili, że przed podjęciem zaskarżonej uchwały, tj. w dniu 21 września 2020 r. wystąpili z wnioskiem o nabycie wynajmowanego garażu. W odpowiedzi zaś na powyższy wniosek strona została poinformowana, że garaż nie będzie stanowił przedmiotu zbycia. Zdaniem Sądu strona skarżąca jako strona ubiegająca się o wykup wynajmowanego garażu z zasobu gminy, otrzymała w odpowiedzi na złożony wniosek pismo informujące o jego odmownym załatwieniu, a nadto z powołaniem się na postanowienia zaskarżonej uchwały wypowiedziano jej umowę najmu. W tej sytuacji, skoro przepisy zaskarżonej uchwały odnoszą się do skarżącej strony bezpośrednio, przyjąć trzeba, że posiada interes prawny w kwestionowaniu spornej uchwały. Zaskarżona uchwała narusza bowiem jej interes prawny wynikający z faktu pogorszenia indywidulanej sytuacji prawnej, negatywnie wpływając na sferę materialnoprawną strony. W jej bowiem wykonaniu rozwiązano umowę najmu garażu, zawartej na czas nieokreślony. Ponadto, jakkolwiek art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. odnosi się wyłącznie do lokali mieszkalnych, a do użytkowych art. 34 ust. 6-6b u.g.n., to jednakże również w tych przepisach jest mowa o pierwszeństwie nabycia przez osoby legitymujące się umową jej najmu. Niniejsze jakkolwiek nie stanowi prawa podmiotowego czy roszczenia, jednakże kreuje ochronę opartą na zakazie dysponowania nieruchomością w sposób naruszający prawo pierwszeństwa. Nie ma bowiem wątpliwości co do tego, że zasada pierwszeństwa najemcy w nabyciu lokalu funkcjonuje tu z woli ustawodawcy i ma charakter wiążący. Traktować ją także należy jako wyraz określonej polityki w gospodarowaniu nieruchomościami. Stąd wypowiedzenie umowy najmu garażu, zawartej na czas nieokreślony z bezpośrednim powołaniem się na postanowienia zaskarżonej uchwały – w ocenie Sądu stanowi tu naruszenie interesu prawnego. Przechodząc dalej, a zatem do oceny zaskarżonej uchwały w oparciu o wiążące Sąd kryterium legalności trzeba na wstępie zauważyć, że podstawą stwierdzenia nieważności może być tylko sprzeczność uchwały z prawem w stopniu powodującym jego istotne naruszenie (art. 91 ust. 1 w zw. z ust. 4 u.s.g.). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przepis powyższy stosować należy wraz z art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W myśl art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Warunkiem stwierdzenia nieważności uchwały jest zatem ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa, co ma miejsce w szczególności w przypadku naruszenia przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do ich podejmowania, naruszenia podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenia przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102) . W ocenie Sądu, w realiach badanej sprawy mamy do czynienia z tak rozumianym naruszeniem, co też obligowało Sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Uchybienie to polega na sprzeczności pomiędzy postanowieniami zaskarżonej uchwały, a postanowieniami obowiązującej w dniu jej podjęcia uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] marca 2016 r. w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Miejskiej K. na lata 2016 - 2020. W tym ostatnim akcie sporna nieruchomość przy ul. [...] w K. nie była ujęta jako przeznaczona do sprzedaży. Taki zapis znalazł się dopiero w nowym programie gospodarowania zawartym w uchwale nr [...] w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Miejskiej K. na lata 2021 - 2025. Uchwała ta - jakkolwiek podjęta w tym samym dniu co zaskarżona - to jednakże przewidziana została na lata kolejne począwszy od 2021. Miała też wejść w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego. Tymczasem zgodnie z art. 21 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2020, poz. 611, dalej zw. ustawą) wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy powinien być opracowany na co najmniej pięć kolejnych lat i obejmować m.in. planowaną sprzedaż lokali w kolejnych latach. Jest to jeden z niezbędnych elementów tegoż aktu, wpisując się tym samym w minimum jego treści. Użyty bowiem w art. 21 ust. 2 ustawy zwrot "w szczególności" uzasadnia twierdzenie, że wymienione w tym przepisie elementy muszą zostać ustalone, a pominięcie przez radę któregokolwiek z nich skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego. W tych okolicznościach trzeba więc przyjąć, że skoro określenie planowanych do sprzedaży nieruchomości w wieloletnim programie gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy stanowi element konieczny to ma też charakter wiążący, stąd podejmowane w dalszej kolejności uchwały wyrażające zgodę na zbycie określonej nieruchomości muszą być z nim spójne. Niniejsze wynika nie tylko z ciążącego na gminie obowiązku tworzenia warunków do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej, ale również poczucia pewności prawa i stabilności sytuacji prawnej najemców, w tym także w kontekście ewentualnego przez nich wykupu. Z przedstawionych względów zaskarżona uchwała podlegała wyeliminowaniu z obrotu prawnego, co też orzeczono w pkt. I, zaś rozstrzygnięcie zawarte w pkt. II znajduje swoje uzasadnienie w brzmieniu art. 200 p.p.s.a. I jeszcze na koniec Sąd - odnosząc się do żądania skarżących wstrzymania wykonania wypowiedzenia umowy najmu - wyjaśnia, że niniejsze przekracza granice sądowej kontroli. Zgodnie bowiem z p.p.s.a. sąd administracyjny nie jest upoważniony do wstrzymywania umów cywilnoprawnych.