II SA/Wr 574/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 kwietnia 2023 r sprawy ze skargi A. D. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 czerwca 2022 r. nr 680/2022 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności budowy i użytkowania wszystkich obiektów budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 30 VI 2022 r. (nr 680/2022) Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "DWINB"), po rozpatrzeniu odwołania A. D. (dalej jako "skarżąca"), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Jeleniej Górze (dalej jako "PINB") z dnia 16 V 2022 r. (nr 42), umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy i użytkowania wszystkich obiektów budowlanych na działce nr [...] przy ul. [...] w D. Jak wynika z akt administracyjnych, decyzję wydano w następujących okolicznościach: Dnia 3 III 2021 r. do PINB wpłynęło pismo skarżącej (datowane na 27 II 2021 r.) żądające wszczęcia postępowania w sprawie legalności budowy i użytkowania wszystkich obiektów budowlanych na działce nr [...] przy ul. [...] w D. W podaniu powołano się w szczególności na niekorzystne oddziaływanie inwestycji względem należącej do skarżącej działki nr [...] w związku z wprowadzaniem przez inwestora wody opadowej do gruntu. Postanowieniem z 22 III 2021 r. (nr 3) PINB odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego powołując się na okoliczność braku interesu prawnego skarżącej w sprawie oraz fakt realizacji robót budowlanych na działce nr [...] w oparciu o pozwolenie na budowę domu jednorodzinnego. DWINB, po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej, postanowieniem z dnia 20 V 2021 r. (nr 542/2021) uchylił zaskarżone postanowienie PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W motywach postanowienia wskazano na konieczność przeprowadzenia ustaleń dotyczących obszaru oddziaływania realizowanego obiektu. PINB w dniu 14 lipca 2021 roku PINB przeprowadził kontrolę nieruchomości w sprawie dotyczącej zalewania działki nr [...] przez wody opadowe odprowadzane z działki nr [...] w D. W sporządzonym protokole stwierdzono, że skarżąca informuje, że jej nieruchomość jest zalewana wodami opadowymi z dz. nr [...]. Skarżąca zaprezentowała film, na którym z rynien budynku na dz. nr [...] wycieka woda. Kierownik budowy w toku kontroli wyjaśniła, że takie rozwiązanie odprowadzania wód opadowych zostało zatwierdzone w projekcie budowlanym, tj. odprowadzanie wód po terenie. Wyjaśniła też, że teren jest mało przesiąkliwy, gliniany i wykonanie studni chłonnych jest niemożliwe. Na terenie brak jest kanalizacji deszczowej gminnej. PINB ustalił, że inwestor wykonał ogrodzenie wzdłuż granicy działek w całości na swoim terenie. Ogrodzenie o wysokości 2,1 m z elementów typowych prefabrykowanych, dolne ogrodzenie posiada cokół betonowy, o wysokości 50 cm z materiału nieprzepuszczalnego. Kierownik budowy i inwestor oświadczyli w toku kontroli, że wzdłuż ogrodzenia położono po swojej stronie rury drenażowe 80 skierowane w kierunku dróg gminnych. W dniu kontroli pomimo padającego deszczu nie stwierdzono przeciekania wody. Niewielką kałużę stwierdzono w zagłębieniach terenu przy ogrodzeniu na terenie skarżącej. Do protokołu załączono oświadczenie inwestorów o nieużytkowaniu nieruchomości oraz 6 zdjęć. Postanowieniem z dnia 25 VIII 2021 r. (nr 16) PINB odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wyjaśniając, że skarżąca nie jest stroną w sprawie zaś roboty budowlane na działce nr [...] prowadzone są zgodnie z pozwoleniem na budowę. DWINB, po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej, postanowieniem z dnia 23 IX 2021 r. (nr 1040/2021) uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. DWINB wyjaśnił, że skoro PINB przeprowadził czynności dowodowe w sprawie, to tym samym zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne, a jego zakończenie wymaga wydania decyzji administracyjnej. PINB, zawiadomieniem z dnia 7 X 2021 r., poinformował o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zalewania działki skarżącej przez wody opadowe odprowadzane z działki nr [...]. PINB, postanowieniem z dnia 7 X 2021 r. (nr 18), ponownie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku skarżącej o zbadanie legalności budowy i użytkowania wszystkich obiektów budowlanych na działce nr [...]. Powtórzył, że skarżąca nie jest stroną w sprawie i nie ma podstaw do uznania prowadzonych robót budowlanych za niezgodne z prawem. Nadto PINB zwrócił uwagę, że sprawa dotycząca tożsamego przedmiotu była już wcześniej rozpatrywana. Zakończyła się ostateczną decyzją PINB z 17 VI 2019 r. (nr 69) umarzającą postępowanie w przedmiocie prowadzenia robót budowlanych na działkach nr [...] i [...] przy ul. [...] w D. zgodnie z zatwierdzonym projektem budowalnym i przepisami. DWINB, po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej, postanowieniem z dnia 27 X 2021 r. (nr 1173/2021) uchylił postanowienie PINB w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. DWINB powtórzył, że skoro PINB przeprowadził czynności dowodowe w sprawie, to tym samym zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne, a jego zakończenie wymaga wydania decyzji administracyjnej. Zaznaczył również, że nie ma podstaw do stwierdzenia stanu powagi rzeczy rozstrzygniętej, bowiem stan faktyczny na skutek prowadzonych robót budowalnych. mógł ulec istotnej zmianie w porównaniu ze stanem z 2019 r. PINB decyzją z dnia 16 V 2022 r. (nr 42) umorzył postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy i użytkowania wszystkich obiektów budowlanych na działce nr [...] przy ul. [...] w D. Stwierdził przy tym, że na działce nr [...] prowadzone są legalne roboty budowalne bez odstępstw od zatwierdzonego projektu budowalnego i nie przystąpiono jeszcze do użytkowania realizowanego budynku jednorodzinnego. DWINB, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, decyzją z dnia 30 VI 2022 r. (nr 680/2022) utrzymał w mocy decyzję PINB. W uzasadnieniu swojej decyzji DWINB wyjaśnił, że w niniejszym przypadku postępowanie należało uznać za bezprzedmiotowe, bowiem sprawa legalności budowy obiektów budowlanych na działce nr [...] przy ul. [...] w D. została już uprzednio rozstrzygnięta decyzją PINB z 17 VI 2019 r. (nr 69) umarzającą postępowanie w przedmiocie prowadzenia robót budowlanych na działkach nr [...] i [...] przy ul. [...] w D. zgodnie z zatwierdzonym projektem budowalnym i przepisami. Na podstawie zebranego materiału dowodowego nie stwierdzono również użytkowania obiektów budowlanych. Z kolei kwestia zalewania działki nr [...] przez wody opadowe odprowadzane z działki nr [...] została włączona do odrębnego postępowania. Tym samym w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym nie można było wydać decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, zatem PINB słusznie umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. W obrocie prawnym nie mogą bowiem funkcjonować dwa rozstrzygnięcia ostateczne, wydane w tej samej sprawie. W skardze na powyższą decyzję skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucono, że sprawa zakończona w 2019 r. dotyczyła oceny zgodności robót realizowanych na działce nr [...] z projektem budowalnym domu jednorodzinnego, zaś aktualnie żądaniem skarżącej objęta jest ocena legalności budowy i użytkowania wszystkich obiektów na tej działce. Nadto skarżąca podniosła, że dotychczas nie otrzymała żadnego zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego, zaś decyzja PINB obciążona była wadami formalnymi w postaci braku pouczenia o przysługujących skarżącej środkach odwoławczych i niewskazaniu stron postępowania. W odpowiedzi na skargę DWINB podtrzymał swoje stanowisko wnosząc o rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym i jej oddalenie. Pozostałe strony, poinformowane o wniosku DWINB o rozpatrzenie skargi w trybie uproszczonym oraz o treści art. 119 ppsa, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawą zaskarżonej decyzji był zasadniczo z art. 105 § 1 kpa, zgodnie z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Wydanie decyzji w oparciu o powołany przepis wymaga uprzedniego ustalenia i wykazania za pomocą miarodajnego materiału dowodowego, że w sprawie wystąpiły podstawy do uznania postępowania za bezprzedmiotowe. Organ administracji publicznej w ramach postępowania administracyjnego zobowiązany jest bowiem do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, co expressis verbis wynika z art. 77 § 1 kpa. Obowiązek ten służy realizacji – wynikającej z art. 7 kpa - zasady prawdy obiektywnej, nakazującej organowi podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Dotyczy to w takim samym zakresie elementów przedmiotowych jak i podmiotowych sprawy administracyjnej. Wszelkie zaś dowody istotnych okoliczności sprawy muszą zostać utrwalone w aktach. Tylko pod takim warunkiem możliwa jest weryfikacja zupełności i prawidłowości ustaleń organu. W kontrolowanej sprawie organy obu instancji powołały odmienne okoliczności mające – w ich ocenie – przemawiać za umorzeniem postępowania naprawczego w sprawie legalności budowy i użytkowania obiektów budowlanych na działce nr [...]. PINB powołał się bowiem na okoliczność realizowania w obrębie przedmiotowej działki robót budowalnych na podstawie pozwolenia na budowę, przy czym nie stwierdzono odstępstw od zatwierdzonego projektu. DWINB natomiast, utrzymując w mocy decyzję PINB, powołał się na powagę rzeczy rozstrzygniętej wcześniejszą ostateczną decyzją PINB z 17 VI 2019 r. (nr 69) umarzającą postępowanie w przedmiocie prowadzenia robót budowlanych na działkach nr [...] i [...] przy ul. [...] w D. zgodnie z zatwierdzonym projektem budowalnym i przepisami. W ocenie Sądu akta administracyjne nie dają podstaw do przeprowadzenia rzetelnej oceny prawidłowości zaskarżonych decyzji. Materiał dowodowy jest bowiem niewystarczający do stwierdzenia zasadności umorzenia postępowania. Odnośnie do przyczyny powołanej przez PINB należy zwrócić uwagę, że w aktach administracyjnych znajduje się projekt budowalny budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz infrastrukturą (datowany na 25 VII 2018 r.) oraz protokół z kontroli przeprowadzonej przez PINB na terenie inwestycji w dniu 14 VII 2021 r. Z protokołu tego nie wynika jednak, by PINB przeprowadzał ocenę wykonanych robót budowlanych pod kątem zgodności z projektem budowlanym. Ograniczono się w nim do kwestii odprowadzania do gruntu wody deszczowej, stwierdzenia wykonania przez inwestora ogrodzenia oraz drenażu. Wyłącznie w tym zakresie sporządzono też dokumentację fotograficzną. Nie sposób w takich warunkach uznać za wiarygodne stwierdzenia wskazujące na brak odstępstw od projektu budowlanego. PINB w trakcie kontroli nie przeprowadzał jakichkolwiek ustaleń w przedmiocie dotychczas zrealizowanych robót. Nie zawarł również w uzasadnieniu swojej decyzji żadnych ocen porównawczych odnoszących stan faktyczny do stanu przewidzianego w projekcie budowalnym (przynajmniej w tych istotnych kwestiach). PINB ograniczył się za to do lakonicznego stwierdzenia, że budowa jest prowadzona legalnie, zgodnie z zatwierdzonym projektem budowalnym i budowa nie jest jeszcze zakończona. Tego rodzaju rozstrzygnięcie nie spełnia wymagań wynikających z art. 77 § 1 kpa i nie może zostać zaakceptowane w ramach kontroli sądowoadministracyjnej. Zarówno materiał dowodowy jak i motywy decyzji PINB nie dają podstaw do uznania, że okoliczność braku odstępstw od projektu budowlanego została w postępowaniu wykazana (udowodniona). Tym samym decyzję PINB należało uznać za przedwczesną. Istotnym uchybieniem dotknięta jest też decyzja odwoławcza. DWINB powołuje się na powagę rzeczy rozstrzygniętej jako podstawę umorzenia postępowania, chociaż w poprzednich orzeczeniach drugoinstancyjnych taką podstawę umorzenia zasadniczo wykluczył (por. postanowienie nr 542/2021 z dnia 20 V 2021 r. i postanowienie nr 1173/2021 z dnia 27 X 2021 r.). PINB bowiem na wcześniejszych etapach powoływał się na okoliczność umorzenia postępowania decyzją PINB z 17 VI 2019 r. (nr 69) odmawiając wszczęcia postępowania, jednak DWINB uchylał te rozstrzygnięcia zwracając uwagę, że od 2019 r. z dużym prawdopodobieństwem mogła wystąpić zmiana stanu faktycznego. Zdaniem Sądu trudno więc zrozumieć, z jakich przyczyn DWINB zmienił swoje stanowisko, tym bardziej że przedłożony materiał dowodowy nie potwierdza, by od 2019 r. stan realizacji robót nie uległ zmianie. Jest wprost przeciwnie. Z akt administracyjnych dotyczących postępowania z 2019 r. wynika, że roboty budowalne były wówczas na początkowym etapie (realizacja stanu zerowego), co potwierdza protokół kontroli z 4 VI 2019 r. Do takiego też stanu faktycznego odnosiła się decyzja PINB z 17 VI 2019 r. (nr 69) umarzająca postępowanie w przedmiocie prowadzenia robót budowlanych na działkach nr [...] i [...] przy ul. [...] w D. Aktualnie nie ulega wątpliwości, że nastąpił postęp robót, bowiem zrealizowano budynek w całości do etapu co najmniej stanu surowego zamkniętego, co sugeruje dokumentacja zdjęciowa załączona do protokołu kontroli z 14 VII 2021 r. Pomijając te okoliczności DWINB istotne naruszył art. 80 kpa, obligujący organy administracji do oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W powyższych uwarunkowaniach bez znaczenia jest już, że nie przystąpiono jeszcze do użytkowania obiektu budowalnego realizowanego na działce nr [...] (budowa w toku), jak i okoliczność wydzielenia do odrębnego postępowania sprawy zalewania należącej do skarżącej działki nr [...]. Nie ulega bowiem wątpliwości, że organy prowadziły postępowanie w sprawie legalności budowy prowadzonej na działce nr [...], zaś zgromadzony materiał dowodowy jest niewystarczający do stwierdzenia podstaw do jego umorzenia na zasadzie art. 105 § 1 kpa. W konsekwencji Sąd zobligowany był uchylić decyzje organów obu instancji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w zw. z art. 135 ppsa. W ponownym postępowaniu należy zatem uzupełnić materiał dowodowy w zakresie pozwalającym jednoznacznie stwierdzić istnienie podstaw do umorzenia prowadzonego postępowania, chyba że na skutek kontynuowania postępowania dowodowego zostaną ustalone podstawy do wydania odmiennego rozstrzygnięcia w sprawie. Odnosząc się do zarzutów skargi należy zaznaczyć, że brak powiadomienia skarżącej o prowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie legalności budowy i użytkowania wszystkich obiektów budowlanych na działce nr [...] nie miało istotnego znaczenia w sprawie. Skarżąca bowiem miała świadomość, że postępowanie administracyjne jest w toku, bowiem wynika to wyraźnie chociażby z motywów doręczonego skarżącej postanowienia DWINB z dnia 27 X 2021 r. (nr 1173/2021) uchylającego postanowienie PINB odmawiające wszczęcia postępowania. Tak samo nie ma istotnego znaczenia wada formalna decyzji PINB z dnia 16 V 2022 r. (nr 42) polegająca na braku pouczenia skarżącej o przysługującym jej środku odwoławczym. Z akt administracyjnych wynika jednoznacznie, że PINB uzupełnił decyzję w powyższym zakresie, zaś skarżąca skorzystała z prawa do wniesienia odwołania od decyzji PINB. Co do zarzutów skargi podnoszących brak tożsamości kontrolowanej sprawy ze sprawą zakończoną ostateczną decyzją PINB z 17 VI 2019 r. (nr 69), to odwołać się należy do poczynionych wyżej uwag. Znajdujący się w aktach administracyjnych materiał dowodowy nie daje podstaw do uznania, że zachodzi powołana przez DWINB tożsamość sprawy. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 997 zł, na które składają się: wpis od skargi (500 zł), wynagrodzenie należne profesjonalnemu pełnomocnikowi (480 zł) i opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł). Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 ppsa.