II SA/Wr 575/06

W IMIENIU RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 21 grudnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA – Julia Szczygielska (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA – Andrzej Wawrzyniak Asesor WSA – Olga Białek Protokolant: Magdalena Domańska- Byskosz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi Miejskiego Zarządu Budynków Mieszkalnych sp. z o.o. w B. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. z dnia [...], Nr [...]; II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz Miejskiego Zarządu Budynków Mieszkalnych sp. z o.o. w B. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D., na podstawie 62 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.), nakazał zarządcy budynku przy ul. Sz. [...] w B. - Miejskiemu Zarządowi Budynków Mieszkalnych w B. - przedłożenia w terminie do 30 czerwca 2006 r., ekspertyzy budowlanej stanu technicznego ww. budynku mieszkalnego, sporządzonej przez rzeczoznawcę budowlanego w specjalności konstrukcyjno - budowlanej, zawierającej w szczególności: 1. ocenę zagrożenia bezpieczeństwa dla życia i zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia; 2. ocenę możliwości dalszej bezpiecznej eksploatacji budynku; 3. wnioski wraz z zakresem zaleceń niezbędnych do doprowadzenia obiektu do odpowiedniego stanu technicznego. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, iż występujące w budynku położonym przy ul. Sz. [...] w B. nieprawidłowości są na tyle poważne (pokazują to fotografie w aktach sprawy), że wymagają, szczególnie w zakresie ścian budynku, wykonania stosownej ekspertyzy technicznej przedmiotowego budynku mieszkalnego przez rzeczoznawcę budowlanego, posiadającego odpowiednie uprawnienia budowlane oraz posiadającego aktualne zaświadczenie o przynależności do izby samorządu zawodowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D. wyjaśnił, iż w toku postępowania w sprawie złego stanu technicznego ww. budynku wszczętego na wniosek P. G., w dniu [...] dokonano oględzin przedmiotowego budynku, w trakcie których ustalono, że parter budynku jest w całości zawilgocony; stan techniczny sanitariatów na parterze obiektu jest zły i brak w nim wentylacji, a ponadto - w złym stanie technicznym znajdują się między innymi: belka stalowa podtrzymująca część stropu odcinkowego, podłoga drewniana na strychu, odeskowanie dachu, tynki wewnętrzne i zewnętrzne, ściany zewnętrzne obiektu, zaś rura gazowa zasilająca nie jest zabezpieczona powłoką ochronną, a instalacja elektryczna w budynku jest stara. Organ I instancji wskazał, iż w związku z powyższym, działając na podstawie art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, postanowieniem nr [...] z dnia [...] nałożył na zarządcę przedmiotowego budynku - Miejski Zarząd Budynków Mieszkalnych sp. z o.o. w B., obowiązek dostarczenia stosownej oceny technicznej przedmiotowego budynku w określonym terminie i zobowiązany pismem z dnia [...] znak: [...] dostarczył do tut. organu ocenę techniczną budynku przy ul. Sz. [...], ocenę stanu technicznego instalacji elektrycznej tegoż budynku i protokół z corocznego przeglądu budynku z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D. zaznaczył, iż z przedstawionej oceny instalacji elektrycznej wynikało, że instalacja elektryczna ww. budynku mieszkalnego została wykonana zgodnie z przepisami PBUE, normami i spełnia wymagania ochrony przeciwpożarowej i nadaje się do załączenia pod napięcie, natomiast w ocenie technicznej budowlanej, stwierdzono między innymi, że biegi schodowe i podłogi drewniane są w dobrym stanie, elewacja budynku - mury w dolnej części budynku zawilgocone i lokalnie skorodowane, znaczne ubytki tynków zewnętrznych, ogólny stan sanitariatów jest zadowalający. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D. podniósł jednak, iż w wyniku zarzutów postawionych ww. ocenie technicznej (niezgodność ww. oceny z stanem faktycznym) przez I. i P. G., w dniu [...] przeprowadzono ponowne oględziny przedmiotowego budynku, podczas których stwierdzono postępujące pogarszanie się stanu technicznego budynku, w szczególności zwrócono uwagę na postępującą erozję ścian zewnętrznych oraz ich ubytki w poziomie przyziemia, pęknięcia tych ścian, zawilgocenie obiektu i zły stan techniczny schodów. Organ I instancji podkreślił, iż stwierdzone nieprawidłowości mogą powodować zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia, a zatem zachodzą okoliczności do zastosowania art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym właściwy organ - w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie: życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska - nakazuje przeprowadzenie kontroli w terminie, o którym mowa w ust. 1, a także może żądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części. W odwołaniu od powyższej decyzji Miejski Zarząd Budynków Mieszkalnych w B. wniósł o jej uchylenie, zarzucając, iż decyzja ta nie uwzględnia stanu technicznego budynku w chwili obecnej, a nadto, iż z przedłożonej przez nich wcześniej oceny technicznej budynku wynika, iż stan techniczny budynku nie stwarza zagrożenia bezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzi. Strona odwołujący poinformowała, iż z uchwały nr [...] Rady Miejskiej B. z dnia [...] w sprawie "Wieloletniego programu zagospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy B. na lata 2003-2007" ogłoszonej w Dzienniku Urzędowym Województwa D. nr [...], pod pozycją [...] wynika, iż przedmiotowy budynek wyłączony został z dalszego jego przeznaczenia ze względu na stan techniczny (budynek pochodzi z 1900 r.), a zatem- zdaniem strony odwołującej się- wykonywanie większych remontów jest ekonomicznie nieuzasadnionej, jak również nieuzasadnione jest sporządzanie ocen stanu technicznego, które nie wnoszą nic nowego poza wydatkowaniem nieuzasadnionych środków finansowych. Dodał, iż wykonał remont w mieszkaniu Państwa G. spowodowany zalaniem mieszkania, a wykonane zabezpieczenie nie stwarza zagrożenia dla najemców budynku. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., na podstawie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze. zm.), stwierdził niedopuszczalność odwołania podnosząc w uzasadnieniu, iż zaskarżona decyzja organu I instancji zawiera błędne pouczenie o możliwości wniesienia odwołania do D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W., bowiem wskazany w podstawie prawnej decyzji art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, dotyczy jedynie kwestii dowodowej postępowania (nakazuje wykonanie ekspertyzy obiektu) i nie rozstrzyga o istocie sprawy, a zatem nie podlega zaskarżeniu. Dodał, iż samo błędne pouczenie strony o możliwości zaskarżenia orzeczenia nie tworzy uprawnienia do zaskarżenia takiego aktu. Na potwierdzenie swojego stanowiska organ II instancji przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1622/97, zgodnie z którym "nałożenie przez organ nadzoru budowlanego obowiązku poddania przez właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, dodatkowej kontroli, powinno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej, w której mógłby być także określony obowiązek dostarczenia ekspertyzy stanu technicznego całego obiektu lub jego części. Jeżeli zachodzi potrzeba dostarczenia samej ekspertyzy w toku postępowania administracyjnego, to organ orzeka o tym w drodze postanowienia. Zgodnie bowiem z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, o kwestiach wynikających w toku postępowania, a niezbędnych do jego właściwego przeprowadzenia, orzeka się w drodze postanowienia, które ma charakter dowodowy", a zatem dopiero po dokonaniu tych ustaleń organ podejmuje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy na podstawie art. 66 ustawy Prawo budowlane. Organ odwoławczy stwierdził, iż organ I instancji błędnie zatem zinterpretował przepis art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane wydając w tym zakresie decyzję zamiast postanowienia, jednakże jak stwierdził organ II instancji (powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 listopada 1998r., sygn. III SA 962/98) kwestia nazwy rozstrzygnięcia nie rzutuje na jego znaczenie merytoryczne i skutki prawne, w sytuacji, gdy zostały zachowane wszystkie wymogi formalne określone w art. 107 kpa. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Miejski Zarząd Budynków Mieszkalnych w B. wniósł o uchylenie ww. postanowienia podnosząc, iż zaskarżone postanowienie narusza jego interes prawny pozbawiając go możliwości zaskarżenia rozstrzygnięć organów administracji. Dodał, iż odwołanie zgodnie z pouczeniem wniósł w terminie do D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W., a zatem zgodnie z treścią art. 112 kpa nie powinien ponosić szkody. Strona skarżąca podkreśliła, iż organ I instancji nie uwzględnił wykonanych prac przez wnioskodawcę w celu poprawy stanu technicznego budynku przy ul. Sz. w B., jak również oświadczeń P. G. Zaznaczył, iż na potwierdzenie wykonania prac przedłożył stosowne dokumenty, z których wynika, że stan techniczny budynku nie pogarsza się i nie stanowi zagrożenia dla życia i zdrowia lokatorów, lecz wręcz przeciwnie- na bieżąco wykonywane są prace remontowe poprawiające stan techniczny budynku tj. naprawiono stopnie schodowe pomiędzy I i II piętrem, wymieniono tynki we wspólnym WC, jak również naprawiono pęknięte nadproża. Oświadczył, iż pozostałe prace remontowe będą przez stronę skarżącą wykonywane systematycznie na bieżąco. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i powtórzył argumenty wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym- zwanej dalej u.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 127 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę nad działalnością administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpatrując stan faktyczny i prawny sprawy Sąd, nie będąc związany zarzutami skargi (art. 134 u.p.s.a.), uchylił zaskarżone postanowienie i decyzję organu I instancji stwierdziwszy niezgodność tych aktów z przepisami prawa. Podstawę materialno- prawną decyzji organu I instancji stanowił przepis art. 62 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.), zgodnie z którym właściwy organ może, w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia, środowiska - nakazać przeprowadzenie w każdym terminie kontroli, a także zażądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części. Zgodzić się należy z organem odwoławczym, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęte zostało, iż nałożenie przez organ na właściciela lub zarządcę nieruchomości obowiązku wykonania ekspertyzy, stosownie do przepisu art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, powinno nastąpić w drodze postanowienia [art. 123 kpa], nie zaś decyzji (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9.09.2004 r. sygn. akt IV SA 1822/03, LEX nr 160629; wyrok NSA z 14 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1622/97, LEX 47838). Zauważyć jednak przy tym należy, że aby organ mógł skorzystać z tegoż uprawnienia (kompetencji) winien wykazać, że w sprawie zachodzą okoliczności, o których stanowi ww. art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, czyli wykazać (stwierdzić) nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego lub jego części, mogący spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia, środowiska. By dokonać oceny, czy stan, o którym mowa w art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane [nieodpowiedni stan techniczny], występuje, należy przeprowadzić postępowanie wyjaśniające celem dokonania konkretnych ustaleń co do rodzaju obiektu budowlanego, jego stanu technicznego, ewentualnych zagrożeń wynikających z tego stanu i dopiero po wnikliwej ocenie dokonanej w aspekcie wskazanych przepisów prawnych podjąć stosowną decyzję, bądź postanowienie tymi przepisami przewidziane, tj. przeprowadzenie kontroli bądź wykonanie ekspertyzy (por. wyrok NSA z 30 kwietnia 1999 r., sygn. akt IV SA 167/97, LEX 47197). Niewątpliwe jest w niniejszej sprawie, że organ I instancji w dniu [...] wydał decyzję Nr [...], w której powołując się na przepis art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane zażądał od zarządcy budynku przy ul. Sz. [...] w B.- Miejskiego Zarządu Budynków Mieszkalnych w B.- przedłożenia w terminie do [...], ekspertyzy budowlanej stanu technicznego ww. budynku mieszkalnego, sporządzonej przez rzeczoznawcę budowlanego w specjalności konstrukcyjno - budowlanej, zawierającej w szczególności: 1. ocenę zagrożenia bezpieczeństwa dla życia i zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia; 2. ocenę możliwości dalszej bezpiecznej eksploatacji budynku; 3. wnioski wraz z zakresem zaleceń niezbędnych do doprowadzenia obiektu do odpowiedniego stanu technicznego. W uzasadnieniu, odwołując się do ustaleń z oględzin przedmiotowego budynku jakie miało miejsce w dniu 14 lipca 2005 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D. stwierdził, iż cyt. "...występujące w budynku położonym przy ul. Sz. [...] w B. nieprawidłowości są na tyle poważne (pokazują to fotografie w aktach sprawy), że wymagają, szczególnie w zakresie ścian budynku, wykonania stosownej ekspertyzy technicznej przedmiotowego budynku mieszkalnego przez rzeczoznawcę budowlanego...". Lektura akt sprawy wskazuje, że opisana wyżej decyzja wydana została w toku prowadzonego przez organ I instancji postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej stanu technicznego ww. budynku, a zainicjowanego pismem P. G. z dnia [...]. Jeżeli tak, to organ I instancji mógł skorzystać z uprawnienia art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane i nakazać (wydając postanowienie tzw. dowodowe, czyli niezaskarżalne [art. 77 § 2 kpa]) przedłożenie ekspertyzy, jednakże obowiązany był przy tym wykazać, że w sprawie zachodzą przesłanki określone ww. przepisem. Zdaniem Sądu organ I instancji przesłanek tych nie wykazał, co więcej- obowiązek w tym zakresie nałożył na Zarządcę stwierdziwszy, że żądana ekspertyza zawierać winna w szczególności "ocenę zagrożenia bezpieczeństwa dla życia i zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia". Mając na uwadze powyższe, wbrew stanowisku organu II instancji, nie mogła się ostać w obrocie prawnym opisana wyżej decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. Tym samym stworzono właściwemu organowi możliwość wyjaśnienia wszystkich poruszonych w toku postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego kwestii dotyczących stanu technicznego budynku przy ul. Sz. [...] w B. W szczególności rolą organu będzie rozważenie czy ww. budynek lub jego części znajdują się w takim stanie technicznym, iż może spowodować zagrożenie: życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska, i uzasadnione byłoby żądanie przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego tego budynku lub jego części. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" u.p.s.a., orzekł jak w punkcie I sentencji. Orzeczenie o tym, iż zaskarżone postanowienie nie może być wykonane znajduje uzasadnienie w art. 152 u.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 u.p.s.a.