II SA/Wr 575/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek (sprawozdawca) Sędzia WSA Adam Habuda po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 16 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. W. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 31 lipca 2023 r., nr 696/2023 w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych polegających na budowie wolnostojących konstrukcji służących do eksponowania reklam oddala skargę w całości. Przedmiotem skargi J. W. (dalej: strona, skarżąca) jest wskazane w sentencji postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: DWINB, organ II instancji) - wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a. – uchylające postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. (dalej: PINB, organ I instancji) z dnia 20 czerwca 2023 r., nr 53/2023, w części dotyczącej nakazu usunięcia zagrożenia poprzez usunięcie trzech wolnostojących stalowych konstrukcji służących do eksponowania reklam usytuowanych w nienormatywnej odległości od krawędzi jezdni i utrzymujące w mocy ww. postanowienie w pozostałej części (co do wstrzymania prowadzonych robót budowlanych polegających na budowie wolnostojących konstrukcji służących eksponowaniu reklam). Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Po uzyskaniu informacji od Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, PINB dokonał oględzin nieruchomości działki nr [...] w Z. przy ul. [...], podczas których stwierdził posadowienie na niej pięciu wolnostojących konstrukcji stalowych z tablicami reklamowymi o wymiarach 255cm x 517cm i wysokości ponad 4m, z których trzy konstrukcje usytuowane były w odległości poniżej 10m od krawędzi jezdni. Po dokonaniu stosownych ustaleń, organ I instancji stwierdził, że ww. konstrukcje należą do firmy M. należącej do skarżącej. Postanowieniem z dnia 21 listopada 2022 r. PINB wstrzymał inwestorowi budowę przedmiotowych konstrukcji. Organ II instancji uchylił w całości to rozstrzygnięcie stwierdzając, że w toku postępowania nie ustalono, czy w sprawie miała miejsce samowola budowlana, która ma charakter kluczowy dla wydania postanowienia na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 682 ze zm., dalej: Pb). Postanowienie w tym przedmiocie stało się prawomocne po oddaleniu skargi przez tutejszy Sąd wyrokiem z dnia 4 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 149/23, który nie został zaskarżony. Ponownie rozpoznając sprawę PINB ustalił, że ani właściciel nieruchomości - K. we W., ani jej dzierżawca – P. Sp. z o.o. nie wyrazili zgody na realizację na ww. działce przedsięwzięcia budowlanego. W toku przesłuchania pełnomocnik strony skarżącej podał, że firma M. otrzymała ustną zgodę na posadowienie konstrukcji reklamowych i dokonała zgłoszenia o tej inwestycji. Posadowienie konstrukcji reklamowych zostało zrealizowane w 2012 r. Wobec poczynionych ustaleń organ I instancji stwierdził, że realizację przedmiotowej inwestycji należało zakwalifikować jako samowolę budowlaną. W rezultacie, na podstawie unormowań zawartych w art. 48 ustawy – Prawo budowlane, wskazanym na wstępie postanowieniem PINB wstrzymał prowadzone roboty budowlane polegające na budowie wolnostojących konstrukcji służących do eksponowania reklam oraz nakazał bezzwłoczne usunięcie stanu zagrożenia, poprzez usunięcie trzech wolnostojących stalowych konstrukcji służących eksponowaniu reklam usytuowanych w nienormatywnej odległości od krawędzi jezdni, które obecnie stwarzają stan zagrożenia życia i zdrowia ludzi. Jednocześnie poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację pozostałych obiektów budowlanych, w terminie 30 dni od dnia odręczenia postanowienia oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji ww. obiektów lub ich części. W wyniku rozpoznania zażalenia DWINB zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji w części dotyczącej nakazu usunięcia trzech konstrukcji i w pozostałym zakresie utrzymał je w mocy. Uzasadniając powyższe postanowienie organ II instancji zwrócił uwagę, że w sprawie mamy do czynienia z wykonaniem pięciu budowli będących wolnostojącymi, trwale związanymi z gruntem urządzeniami reklamowymi. Zaś o tym, że obiekt taki należy traktować jako budowlę, wprost wskazuje definicja legalna zawarta w art. 3 pkt 3 Pb. Równocześnie DWINB wskazał, że zgodnie z definicją budowy zawartej w art. 3 pkt 6 Pb, jest nią również wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu. Z powyższego, organ II instancji wywiódł, że słusznie PINB prowadził postępowanie na podstawie art. 48 Pb, mając na uwadze, że w 2014 r. budowa takiej budowli nie była zwolniona z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę czy dokonania zgłoszenia. Wyjaśnił przy tym, że zwolnione z uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę było jedynie instalowanie urządzeń reklamowych, na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 6 Pb w brzmieniu z 2014 r., ale wymagało to zgłoszenia właściwemu organowi. DWINB zwrócił uwagę, że instalowanie urządzenia reklamowego zawsze odnosi się do innego, odrębnego obiektu. Z kolei w niniejszej sprawie każda z reklam jest osobnym urządzeniem reklamowym, które tworzy całość techniczno-użytkową, posiada konstrukcję nośną, nie można go przenieść bez wykonania dodatkowych czynności związanych z odłączeniem jej od podłoża, jest zatem trwale związane z gruntem i kwalifikuje się jako budowla. W związku z tym, do wykonania takiego urządzenia wymagana jest decyzja o pozwoleniu na budowę. Dodatkowo organ II instancji wskazał, że o tym, czy coś jest trwale związane z gruntem przesądza to, czy dany obiekt wymaga takiego trwałego związania dla realizacji swojej funkcji, mając na uwadze jego wielkość i konstrukcję. Na potwierdzenie tak zajętego stanowiska organ II instancji przywołał orzecznictwo sądowe. DWINB jako prawidłowe też ocenił ustalenie firmy strony skarżącej jako inwestora, co nie było w zażaleniu kwestionowane. Dalej wskazał, że mając na uwadze zgormadzony materiał dowodowy oraz procedurę legalizacyjną uregulowaną przepisami art. 48-49e Pb, badane obiekty budowlane można było objąć jedynym postępowaniem, a dalszy ich los zależny będzie od działania strony zobowiązanej poprzez złożenie wniosku o legalizację. Organ II instancji zwrócił jednak uwagę, że przepis art. 48 ust. 2 pkt 2 Pb nie daje możliwości nałożenia obowiązku usunięcia zagrożenia poprzez usunięcie trzech obiektów budowlanych – stanowiłoby to bowiem ominięcie procedury legalizacyjnej i zamknięcie możliwości zalegalizowania wykonanego samowolnie obiektu budowlanego. W związku z tym, w ocenie organu, postanowienie PINB należało uchylić w tej części na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie, wniesionej do tutejszego Sądu, strona skarżąca zastępowana przez radcę prawnego, zarzuciła organowi II instancji naruszenie art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c Pb poprzez błędną wykładnię i ustalenie, że instalowanie oznacza jedynie czasowe przytwierdzenie do gruntu oraz art. 5 ust. 1 Pb poprzez jego zastosowanie i ustalenie, że w danym stanie faktycznym tablica nie spełnia normy określonej w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a, b i c Pb. W związku z tak sformułowanymi zarzutami strona wniosła o uchylenie postanowień organów obu instancji i umorzenie postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że zgodnie z orzecznictwem instalowanie oznacza nie tylko umieszczenie konstrukcji na budynku, ale i na gruncie. Ustawodawca uzależnił wykonanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych tylko od "instalacji", zaś bez znaczenia pozostaje miejsce, w jakim ma to nastąpić – czy to będzie na budynku, czy też na gruncie. Zatem, zdaniem skarżącej, samo przytwierdzenie do gruntu nie oznacza, że wymagane tu było pozwolenie na budowę. O tym, czy konieczna jest decyzja w tym przedmiocie, czy zgłoszenie decyduje szereg czynników, takich jak wielkość instalacji, jej konstrukcja, przeznaczenie oraz względy bezpieczeństwa, które przesądzą o konieczności trwałego związania reklamy z gruntem. Opisując różnice pomiędzy urządzeniami wymienionymi w art. 29 ust. 2 pkt 6 Pb a budowlami z art. 3 ust. 3 Pb, skupiając się na kwestii trwałego związania z gruntem, strona skarżąca wywiodła, że urządzenia reklamowe można przenieść na inne miejsce używając tylko siły fizycznej, a posadowienie nie wymaga zabiegów, by dostosować podłoże – w takiej sytuacji nie można uznać trwałego związania z gruntem, a zatem nie jest konieczne uzyskanie pozwolenia na budowę. Zgodziła się, że reklama wolnostojąca trwale związana z gruntem wymaga uzyskania decyzji w tym przedmiocie, jednakże sporne w niniejszej sprawie nośniki, zdaniem strony skarżącej, nie są budowlą i nie są trwale związane z gruntem. Skarżąca wyjaśniała, że do montażu i transportu wykorzystywany jest bus i dwóch pracowników, którzy na miejscu dokonują montażu podkonstrukcji tablicy. Obciążenie stanowi 20 bloczków betonowych przenoszonych ręcznie z samochodu. Zatem całość jest montowana i demontowana bez użycia maszyn. Końcowo podkreślono, że przedmiotowe tablice reklamowe zostały przesunięte 10m od drogi – nie są zatem trwale związane z gruntem i odległość od drogi została zachowana. W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. – dalej: p.p.s.a) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Mając na uwadze zakreśloną wyżej kognicję sądów administracyjnych oraz określone w art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a. przyczyny wzruszenia orzeczenia administracyjnego, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. W niniejszej sprawie spór stron sprowadza się do kwestii kwalifikacji instalacji reklamowych jako budowli, co determinowało wymóg uzyskania decyzji o pozwoleniu na ich budowę, a nie wyłącznie zgłoszenia o realizacji tej takiej inwestycji. Co istotne, poza sporem pozostają ustalenia dotyczące inwestora przedmiotowych instalacji, którym jest strona skarżąca prowadząca firmę pod nazwą M. Przede wszystkim zacząć trzeba od tego, że zgodnie z oświadczeniem złożonym przez pełnomocnika występującego w imieniu strony skarżącej w toku postępowania administracyjnego, sporne konstrukcje reklamowe zostały zamontowane w 2012 r. Co za tym idzie, legalność tej inwestycji należało ocenić zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie jej realizacji. Ustawa – Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w 2012 r., w art. 29 ust. 2 pkt 6 stanowiła, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Tożsame unormowanie znalazło się również po nowelizacji Prawa budowlanego w 2020 r., w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c Pb, co wypada zaznaczyć mając na uwadze zamienne powołanie tych przepisów w skardze. Różnica w unormowaniach obowiązujących w dacie posadowienia spornych konstrukcji w 2012 r. i w czasie stwierdzenia ich posadowienia w 2022 r. była taka, że aktualnie instalacja urządzeń reklamowych wymaga zgłoszenia o takiej inwestycji (poprzednio taki obowiązek nie był przewidziany). Przy czym kontrola legalności skarżonego postanowienia wykazała, że powyższe unormowania zasadnie w okolicznościach niniejszej sprawy nie miały zastosowania. Zagadnienie dotyczące wolnostojących konstrukcji reklamowych i ich trwałego związania z gruntem było wielokrotnie przedmiotem rozważań sądów administracyjnych i stanowisko w kwestii, czy ich wzniesienie wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, jest już utrwalone. Zasadniczo, na mocy art. 28 ust. 1 Pb, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Zasada ta podlega zatem wyłączeniu jedynie w przypadkach wymienionych enumeratywnie w art. 29-31 Pb, co oznacza, że w stosunku do takich wyłączeń niedopuszczalne jest stosowanie wykładni rozszerzającej (por. R. Dziewiński, P. Ziemski Prawo budowlane. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, Warszawa 2005, str. 141). W istocie, przytoczony wyżej przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 Pb (oraz art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c Pb) wyłącza z tego obowiązku roboty budowlane polegające na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych. Zwrócić jednak trzeba uwagę, że przepis ten nie tyle odnosi się do rodzaju urządzenia/konstrukcji, co do robót budowlanych polegających na "instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych". Treść tego przepisu abstrahuje więc od tego, czy mamy bądź nie – do czynienia z wolnostojącym i trwale związanym z gruntem oraz zrealizowanym na dachu urządzeniem reklamowym. Wskazuje na sposób wykonania robót budowlanych – instalowanie (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 4048/19 – dost. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W orzecznictwie sądowym ukształtował się natomiast pogląd, że użyty w redakcji art. 29 ust. 2 Pb termin "instalowanie" nie obejmuje wykonania nowego obiektu budowlanego, lecz zawiera takie prace budowlane, które są związane z już istniejącym obiektem. Wykonanie robót może zostać zakwalifikowane jako instalowanie w sytuacji, gdy następuje przymocowanie, przyłączenie urządzenia instalowanego do innego obiektu w sposób pozwalający na jego odinstalowanie bez uszkodzenia bądź naruszenia struktury obiektu "podstawowego" (por. np. wyrok WSA w Warszawie w z dnia 8 lutego 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 958/17, wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 25/10 – dost. jw.). Nie ulega zaś wątpliwości, że w niniejszej sprawie ocenie legalności podlegało wzniesienie wolnostojących stalowych konstrukcji reklamowych, a nie urządzeń zainstalowanych do innego, istniejącego obiektu. Tego typu konstrukcje przewidziane są w definicji budowli, zawartej w art. 3 pkt 3 Pb, który to przepis jako budowlę kwalifikuje wolnostojące, trwale związane z gruntem, tablice reklamowe i urządzenia reklamowe. W niniejszej sprawie w wyniku dokonanych oględzin ustalono, że sporne konstrukcje o wymiarach około 255cmx517cm i wysokości całkowitej powyżej 4m, są wsparte na stalowych słupach, umocowanych przy gruncie betonowymi krawężnikami. Zdaniem strony skarżącej, w takich okolicznościach nie można mówić o ich trwałym związaniu z gruntem – świadczyć ma o tym choćby fakt łatwości przesunięcia konstrukcji do zgodnej z wymogami odległości od krawędzi drogi siłą ludzkich rąk, bez potrzeby zaangażowania specjalistycznego sprzętu. Tak zajęte stanowisko nie znajduje jednak potwierdzenia w już ukształtowanym orzecznictwie na gruncie przepisów Prawa budowlanego – zarówno przed jego nowelizacją, jak i po tej dacie – skupiającym się na wykładni wyrażenia trwałego związania z gruntem konstrukcji reklamowej. Należy zwrócić uwagę na wielokrotnie powtarzane przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowisko, że o tym, czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem, czy też nie, nie decyduje sposób i metoda związania z gruntem, nie decyduje również technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia nośnika reklamowego w inne miejsce, ale to, czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania (por. wyroki NSA: z dnia 23 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 923/05; z dnia 25 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 1509/06; z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 982/07; z dnia 20 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 680/07; z dnia 10 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 186/07; z dnia 3 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1331/08; z dnia 5 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 25/10, z dnia 10 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1596/09, z dnia 1 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1461/08 – dost. jw.). Podzielając powyższy pogląd, Sąd ocenia zatem jako słusznie i zasadne stanowisko organów nadzoru budowlanego, że w okolicznościach ustalonych w niniejszej sprawie, które – co należy zaznaczyć – nie są niesporne, przedmiotowe konstrukcje reklamowe, zabezpieczone przy gruncie betonowymi krawężnikami, należało ocenić jako trwale z tym gruntem związane. W konsekwencji niemożliwa była walidacja tych konstrukcji w inny sposób niż taki, jaki jest przewidziany dla obiektów budowlanych, których wzniesienie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgłoszenie, jakiego dokonała strona skarżąca w toku postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, przewidziane jest bowiem wyłącznie dla urządzeń reklamowych instalowanych, na podstawie art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c Pb. Wobec poczynionych dotychczas ustaleń prawidłowo organy obu instancji stwierdziły, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 48 ust 1 pkt 1 Pb, który stanowi, że organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zauważyć przy tym należy, że brzmienie tej regulacji prawnej nie daje organom swobody w podjęciu tego rozstrzygnięcia. Skoro zatem organy stwierdziły, że przedmiotowe konstrukcje wypełniały definicję budowli, nie stanowiły urządzeń reklamowych zainstalowanych, a ich wzniesienie nie zostało poprzedzone wymaganym pozwoleniem – zobligowane były do wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy. Jednocześnie zasadnie DWINB uchylił postanowienie wydane w I instancji w części nakazującej usunięcie trzech z pięciu spornych konstrukcji. Wskazany nakaz został wydany w oparciu o przepis art. 48 ust. 2 pkt 2 Pb, zgodnie z którym jeżeli w wyniku budowy występuje stan zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, w postanowieniu o wstrzymaniu budowy organ nadzoru budowlanego nakazuje bezzwłoczne usunięcie stanu zagrożenia. Jak wynika z postanowienia PINB, przesłanką tak podjętego rozstrzygnięcia było usytuowanie konstrukcji reklamowych w nienormatywnej odległości od krawędzi jezdni, w czym organ upatrywał przewidziany w przytoczonym wyżej przepisie stan zagrożenia. Niemniej w czasie prowadzonego postępowania administracyjnego konstrukcje zostały przesunięte do wymaganej przepisami odległości od krawędzi jezdni. Zgodzić się też należy z organem II instancji, że nie można stronie skarżącej zamykać drogi do procedowania w sprawie legalizacji wszystkich pięciu konstrukcji reklamowych, zgodnie z unormowaniami zawartymi w art. 48a-49e Pb. O uprawnieniu do legalizacji o konieczności poniesienia w związku z tym opłaty legalizacyjnej skarżąca została prawidłowo poinformowana w postanowieniu PINB, które w tej części zostało utrzymane w mocy. W tym stanie rzeczy zarzuty skargi należało ocenić jako niezasadne. Co do zarzutu naruszenia art. 5 ust. 1 Pb przez jego zastosowanie, to zauważyć trzeba, iż w żadnym z kontrolowanych rozstrzygnięć przepis ten nie został powołany – trudno zatem mówić o jego zastosowaniu. Ponadto Sąd, dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, nie dopatrzył się też innych naruszeń prawa, które warunkowałyby jego uchylenie. W związku z powyższym skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.