II SA/Wr 576/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we W w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kremis Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.) Protokolant Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 listopada 2011 r. sprawy ze skargi A W - B i C W na decyzję D Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie budowy budynku mieszkalno -usługowego wraz z garażem podziemnym oraz przyłączami infrastruktury technicznej bez wymaganego pozwolenia na budowę oddala skargę Zaskarżoną decyzją organ utrzymał w mocy decyzję pierwszej instancji z dnia 14 lutego 2011 r. umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie budowy budynku mieszkalno-usługowego wraz z garażem podziemnym oraz przyłączami, bez pozwolenia na budowę. Według przytoczonych ustaleń, pozwolenie na budowę tego budynku udzielone zostało decyzją z dnia 26 maja 2004 r., zmienioną decyzją z dnia 18 maja 2006 r. oraz z dnia 6 lipca 2006 r., na rzecz dwóch inwestorów. Jeden z nich zmarł w dniu 27 października 2008 r., zaś sąd stwierdził nabycie spadku przez skarżącą. Postanowieniem sądu powszechnego z dnia 5 lipca 2007 r., zmienionym przez sąd odwoławczy postanowieniem z dnia 16 listopada 2009 r. nabywcom lokali powierzono wykonanie na koszt i niebezpieczeństwo inwestora czynności i prac zmierzających do zakończenia budowy domu i uzyskania pozwolenia na jego użytkowanie. Decyzją z dnia 8 stycznia 2010 r. odmówiono uwzględnienia wniosku inwestora o stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia na budowę. Decyzją odwoławczą z dnia 26 marca 2010 r. utrzymano tę decyzję w mocy, gdyż nie zaistniały podstawy z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, jak też bez znaczenia był zgon jednego z współinwestorów. Nabywcy lokali uzyskali decyzją z dnia 18 października 2010 r. pozwolenie na użytkowanie budynku. Odwołanie inwestora oraz spadkobierczyni zmarłej współinwestorski w ocenie organu nie zasługiwało na uwzględnienie. Stosowany w nin. sprawie art. 48 Prawa budowlanego przewiduje wydanie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W nin. sprawie budowa została zrealizowana na podstawie opisanego powyżej pozwolenia na budowę. Samo rozpoczęcie budowy budynku po uzyskaniu ostatecznego pozwolenia na budowę, wykluczało stosowanie art. 48. Pozwolenie na budowę nadal obowiązuje. Ostateczną decyzją właściwy organ odmówił stwierdzenia wygaśnięcia tego pozwolenia. Sąd powszechny upoważnił nabywców lokali do dokończenia budowy na podstawie tego pozwolenia. Organ nie przytaczając zarzutów zgłoszonych w odwołaniu wskazał jedynie, że pozostają one bez wpływu na treść rozstrzygnięcia, z uwagi na jednoznaczność przedłożonego materiału dowodowego. W skardze do sądu administracyjnego skarżący podtrzymali twierdzenia i zarzuty przedstawione w postępowaniu administracyjnym. Podali więc, że w ich ocenie pozwolenie na budowę wygasło z dwóch powodów, mianowicie śmieci współinwestora oraz ponad trzyletnią przerwę w budowie. Od tej pory (odpowiednio od 27 października 2008 r. lub 14 sierpnia 2009 r.) budowa była prowadzona nielegalnie. Zadaniem organu nadzoru budowlanego było rozważenie stosowania zarówno art. 48, jak i art. 49b, art. 50 lub art. 51 prawa budowlanego. Organ pominął realizację budowy z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego. Powierzenie realizacji pozwolenia na budowę przez sąd powszechny innym osobom nastąpiło już po wygaśnięciu pozwolenia na budowę. Zaistnienie przerwy w budowie dokumentuje dowód w postaci wpisu w dzienniku budowy, którego organ nie rozważył. Sprawa z wniosku inwestora o stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia na budowę z tego powodu jest w toku. Decyzja odmowna z wniosku skarżącej, w którym powołano okoliczność śmierci współinwestorki, jest rozpatrywana przez sąd w sprawie sygn. akt [...]. Powołana przez organ decyzja odmowna z dnia 26 marca 2010 r. odnosi się do wniosku o wygaśnięcie pozwolenia z uwagi na śmierć i nie było podstaw, aby w tej sprawie właściwy organ mógł wypowiadać się o braku przesłanki wygaśnięcia w postaci przerwy w budowie. Skoro pozwolenie wygasło z mocy prawa i toczy się w tej kwestii odrębne postępowanie, to organ powinien zawiesić postępowanie. Organ naruszył art. 107 k.p.a., gdyż nie odmówił dowodu z wpisu w dzienniku budowy z dnia 14 sierpnia 2006 r. o wstrzymaniu budowy przez inwestora. Inwestorzy wstrzymali roboty, bowiem nabywcy lokali w kwietniu 2006 r. otrzymali lokale celem ich wykończenia, zaś w sierpniu zaczęli je zasiedlać. Nie opuścili lokali pomimo wezwania, dopuścili się czynnej napaści na pełnomocnika inwestorów. Wpisu w dzienniku budowy dokonali kierownik budowy i inspektor nadzoru. Budowa była wówczas zaawansowana w 95%. Organ naruszył art. 7, 77 § 1, 107 i 106 § 1 k.p.a. oraz art. 45 § 1 prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Uczestniczka postępowania wniosła o oddalenie skargi. Podała, że nieprawomocnym wyrokiem z dnia 18 października 2011 r. tut. Sąd uchylił decyzję z dnia 21 października 2010 r. o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenie na budowę z wniosku skarżącej. Do czasu stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na budowę obowiązuje. Wnioski skarżącej oraz inwestora zmierzają do podważenia prawomocnego postanowienia sądowego, wiążącego dla sądów i organów administracji publicznej zgodnie z art. 365 k.p.c. Uczestniczka dołączyła zaświadczenie z którego wynika, że wniosek inwestora o stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia na budowę został załatwiony decyzją odmowną z dnia 26 marca 2010 r., zaś postępowanie z wniosku skarżącej zostało umorzone ostateczną decyzją z dnia 21 października 2010 r. Dołączyła również postanowienie powierzające jej i innym osobom dokończenie budowy prowadzonej zgodnie z pozwoleniem na budowę z dnia 26 maja 2004 r., prawomocne z dniem 2 grudnia 2009 r. W uzupełnieniu skargi skarżący podali, że obecnie toczą się postępowania administracyjne w sprawie wygaśnięcia pozwolenia na budowę, nieważności pozwolenia na użytkowanie, wznowienia w kwestii przystąpienia do użytkowania bez zezwolenia oraz w sprawie budowy budynku przed organem nadzoru budowlanego, ponadto nadal prowadzone są postępowania cywilne w sprawie zastępczego dokończenia budowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie ,,w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane w sprawie budowy bez wymaganego pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego". Doprecyzowanie w ten sposób przedmiotu postępowania zakreśla granice sprawy administracyjnej, których organy a następnie sąd administracyjny nie może przekroczyć. W szczególności wyłączone było dokonywanie ustaleń faktycznych uzasadniających stosowanie art. 50-51 tej ustawy, wydawanie decyzji w oparciu o te przepisy oraz dokonywanie przez sąd kontroli czynności organów i podejmowanych aktów administracyjnych w kierunku badania przesłanek stosowania tych przepisów. W tym stanie rzeczy nie mogły mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia przytoczenia skarżących o zaistnieniu przesłanek wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę oraz istnienia związku pomiędzy rozstrzyganiem nin. sprawy a toczącymi się postępowaniami w tym przedmiocie. To samo dotyczy przytoczeń na temat istotnego odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę. W wyniku śmierci jednego z adresatów pozwolenia na budowę, ustał byt prawny tej decyzji w stosunku do osoby zmarłej. Fakt ten w niczym nie wpłynął na moc obowiązującą pozwolenia na budowę, a jedynie adresatem tej decyzji stał się wyłącznie pozostały przy życiu inwestor. Okoliczności tej, jako skutku powstałego z mocy prawa, nie rozstrzyga się w decyzji. Niezależnie od braku znaczenia powyższych okoliczności w ogóle, można dodać, że organ trafnie powołał się na istnienie ostatecznych w dacie wydania zaskarżonej decyzji, decyzji odmawiającej stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na budowę oraz pozwolenia na użytkowanie budynku, stanowiącego akt kończący proces inwestycyno-budowlany. Przesłanką stosowania art. 48 prawa budowlanego byłoby przeprowadzenie budowy bez pozwolenia na budowę. Przesłanki tej organ nie mógł ustalić. Budowa prowadzona była na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego skarżącemu, przez osoby upoważnione do tego postanowieniem sądu powszechnego. Nie miało znaczenia, że budowa była kontynuowana w pewnym zakresie za zgodą inwestora (o czym sam pisze), a częściowo na podstawie nieprawomocnego postanowienia sądowego. Prawomocne postanowienie sądu odwoławczego oznaczało potwierdzenie legalności prowadzenia budowy przez osoby do tego upoważnione, również w okresie przed uprawomocnieniem się tego upoważnienia. Sąd zwrócił już uwagę na uchybienie procesowe organu, polegające na nieprzytoczeniu szczegółowych zarzutów odwołania i nieodniesienie się do nich. W realiach nin. sprawy nie było to uchybienie istotne w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. W treści postanowienia sądowego wynikało, że skarżący nie wydał dokumentacji budowlanej osobom upoważnionym do dokończenia budowy. Nie miało więc decydującego znaczenia dowodowego dokonanie wpisu o przerwaniu robót przez samego inwestora i brak wpisów w dzienniku budowy ze strony osób upoważnionych do dokończenia budowy. Z twierdzeń samego skarżącego i treści decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wynika, że budowa była kontynuowana po dokonaniu wpisu o przerwaniu robót. Sąd kontrolował legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o stan faktyczny i prawny sprawy rozważany przez organ przy wydawaniu rozstrzygnięcia. Późniejsze uchylenie niektórych decyzji i ponowne rozpatrywanie pewnych zagadnień, nie mogło mieć znaczenia. Jak zaznaczono, nie miały one charakteru zagadnień wstępnych dla sprawy stosowania art. 48 ustawy. Dlatego i zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. PM 2.12.2011 r.