II SA/Wr 576/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Protokolant: sekretarz sądowy Daria Laskowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 listopada 2019 r. sprawy ze sprzeciwu B. E. D. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nieodpłatnego przyznania prawa własności gruntu I. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...] (także jako SKO) działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. ([...]), odmawiającą B. E. D. nieodpłatnego nabycia prawa własności gruntu pod zabudowaniami stanowiącymi odrębną nieruchomość, położonego w obrębie [...], gmina [...], w granicach działki nr [...], o pow. [...] ha, i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia kasacyjnego Kolegium wyjaśniło, że decyzją z dnia [...] września 1979 r., Naczelnik Miasta i Gminy [...], na podstawie art. 45 i art. 52 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140), na wniosek M. S. i H. S., m. in. orzekł: "1. przejąć nieodpłatnie, zgodnie z wnioskiem, na własność Państwa gospodarstwo rolne o ogólnej powierzchni [...] ha, bez budynków oraz bez inwentarza żywego i martwego (....), położone we wsi [...], w granicach działek [...] i [...], dla którego jest założona księga wieczysta [...]; 2. wyłączyć spod przejęcia zabudowania mieszkalne i gospodarcze i pozostawić je jako odrębny od gruntu działki siedliskowej nr [...], na której są położone, przedmiot własności. Budynki, które zostały wyłączone spod przejęcia znajdują się na działce nr [...], stanowiącej obszar niezbędny do korzystania z tych budynków." W dniu [...] maja 1992 r., B. S. nabyła prawo własności jednego zabudowania tzn. domu mieszkalnego (budynku starego, liczącego około 80 lat) na podstawie umowy darowizny zawartej z H. S. i M. S. (umowa zawarta w formie aktu notarialnego, repertorium A nr: [...]). W dziale drugim księgi wieczystej nr [...], prowadzonej w wersji elektronicznej od dnia [...] lipca 2009 r., wnioskodawczyni została ujawniona jako właścicielka budynku, która tytuł prawny własności nabyła na podstawie ww. umowy darowizny zabudowań, zawartej w formie aktu notarialnego w dniu [...] maja 1992 r. W dniu [...] czerwca 2017 r., do Starostwa Powiatowego w [...] wpłynęło podanie B. E. D. (nazwisko rodowe S.) z wnioskiem o nieodpłatne przeniesienie na wnioskodawczynię własności całej działki gruntu oznaczonej ewidencyjnie nr [...], położonej w miejscowości [...]. W uzasadnieniu żądania między innymi wyjaśniono, że wnioskodawczyni jest właścicielką domu i zabudowań stanowiących odrębną nieruchomość, położonych w miejscowości [...], dla których jest prowadzona księga wieczysta [...]. Organ pierwszej instancji, opisaną wyżej decyzją odmówił wnioskodawczyni przyznania własności przedmiotowego gruntu stanowiącego dotychczas własność Skarbu Państwa - Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa. Jako podstawę prawną ww. decyzji wskazano art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia - między innymi - podniesiono, że w 1984 r. dokonano podziału geodezyjnego działki gruntu nr [...], celem wydzielenia działek nr [...] i nr [...]. Kolejne podziały geodezyjne (podział w 1986 r. działki nr [...] na działki nr [...] oraz nr [...]; następnie podział w 2000 r. działki nr [...] na działki nr [...], nr [...], nr [...]) doprowadziły do wydzielenia działki nr [...], o powierzchni [...] ha. Granice tej działki zostały ustalone w taki sposób, aby wydzielić jedynie grunt niezbędny do korzystania z istniejących zabudowań. Dla przedmiotowej działki została założona księga wieczysta nr [...]. Wyjaśniono, że wszystkie wyszczególnione w tej księdze wieczystej budynki przypisane są do działki gruntu nr [...] i w podrubryce 1.4.2 "budynek", w polach 1.4.2.11 "odrębność" wpisano informację "NIE", a zatem zgodnie z § 20 pkt 2, lit. k rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 11 marca 2016 r. w sprawie zakładania i prowadzenia ksiąg wieczystych w systemie teleinformatycznym (Dz. U. z 2016 r. poz. 312, z późn. zm.), wpisy te zawierają informację, że budynki nie stanowią odrębnej nieruchomości. Pokreślono, że w dziale II pt. "Własność", jako właściciel, wpisany jest Skarb Państwa - Agencja Nieruchomości Rolnych. Organ pierwszej instancji wskazał, że w trakcie prowadzonego postępowania dokonano również badania księgi wieczystej nr [...]. W części Okładka - oznaczenie księgi wieczystej, w rubryce Informacje podstawowe, w polu Typ księgi, wpisany jest budynek stanowiący odrębną nieruchomość. W dziale I - Oznaczenie Nieruchomości wpisane jest położenie ze względu na obręb geodezyjny, gminę, powiat oraz województwo. Treść pola w podrubryce budynek odnosząca się do identyfikatora budynku i działki jest pusta, w polu przeznaczenie budynku figuruje wpis Zabudowania. Natomiast w rubryce 1.9 komentarz do migracji figuruje zapis "Opis i plan: rejestr i mapa położone są na działce nr [...] ". W dziale II - Własność, w rubryce Właściciel, wpisana jest B. S., c. F. i D.; podstawą wpisu jest umowa darowizny z dnia [...] maja 1992 r. Działy III i IV ww. księgi wieczystej nr [...] są wolne od wpisów. W odwołaniu od opisanej decyzji wnioskodawczyni zarzuciła: 1. rażące błędy w ustalaniu stanu faktycznego w sprawie, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na przyjęciu przez organ administracji publicznej, że: 1) nie jest właścicielką zabudowań położonych na działce ewidencyjnej nr [...], podczas gdy jest ich właścicielką, co jednoznacznie wynika z treści księgi wieczystej nr [...], w której została wpisana jako właścicielka zabudowań na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu; 2) nie przedłożyła dowodów potwierdzających prawo własności do zabudowań znajdujących się na działce nr [...], podczas gdy dowody takie zostały przedstawione, a nadto są one organowi administracji publicznej znane z urzędu - niepodważanym dowodem są zapisy zawarte w księdze wieczystej nr [...]; 3) księga wieczysta nr [...] zawiera wpisy, które wskazują, że zabudowania położone na działce ewidencyjnej [...] są własnością Agencji Nieruchomości Rolnej, podczas gdy jest wręcz odwrotnie, bowiem z treści tej księgi wieczystej jednoznacznie wynika, że budynek mieszkalny i 5 budynków niemieszkalnych stanowią odrębną od gruntu nieruchomość, dla której założono księgę wieczystą nr [...] (vide: wydruk z księgi wieczystej nr [...], który został załączony do odwołania); 4) istnieje spór co do prawnych właścicieli zabudowań położonych na działce ewidencyjnej nr [...], podczas gdy taki spór nie istnieje. Strona zażądała, między innymi, zmiany zaskarżonej decyzji w całości i wydania rozstrzygnięcia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze zgodnie ze złożonym wnioskiem, tj. nieodpłatnego przyznania prawa własności działki ewidencyjnej nr [...], którą obejmuje księga wieczysta nr [...]. Celem ustalenia, czy odwołująca się może być stroną postępowania oraz, czy jest jedynym właścicielem zabudowań, Kolegium działając na podstawie art. 50 § 1 k.p.a. wezwało wnioskodawczynię do złożenia odpisów skróconych aktów zgonu H. S. i M. S. oraz prawomocnych orzeczeń sądu stwierdzających nabycie spadków po tych osobach. W odpowiedzi na to wezwanie, wraz z pismem z dnia [...] listopada 2018 r., wnioskodawczyni przesłała do Kolegium odpis skrócony aktu małżeństwa zawartego w dniu [...] października 1992 r. pomiędzy nią i M. A. D., a także oryginał zwykłego odpisu z księgi wieczystej nr [...] i oryginał jej aktu urodzenia. W przesłanym do Kolegium piśmie wnioskodawczyni zarzuciła, że żądanie od niej wyszczególnionych w ww. piśmie dokumentów celem ustalenia, czy jest stroną postępowania jest rażącym naruszeniem przepisów prawa i działaniem organu skierowanym jedynie na przewlekanie postępowania. W jej ocenie, żądane dokumenty nie są niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy. Podniosła także, że postawa organu nie tylko powoduje, że dochodzi do naruszenia podstawowych norm postępowania administracyjnego m.in. szybkości i praworządności postępowania, ale również skutkuje doznaniem przez nią niczym nieuzasadnionej szkody. Wskazując na art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym autorka pisma stwierdziła, że w świetle powołanego przepisu przesądzającym jest, czy podmiot ubiegający się o nabycie gruntu był właścicielem budynków usytuowanych na działce wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu. Okoliczność, że budynki usytuowane są na działce wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu, została już wykazana i udowodniona w toku postępowania prowadzonego przed organem pierwszej instancji. W ocenie odwołującej się powyższe potwierdza uzasadnienie decyzji z dnia [...] czerwca 2018 r., wydanej przez Starostę [...]. Uzasadniając opisane na wstępie rozstrzygnięcie kasacyjne, Kolegium wskazało, że należy odróżnić podmiotowe prawo rzeczowe (np. prawo własności) od przedmiotu tego prawa (czyli np. gruntów lub budynków). Księga wieczysta stanowi urzędowy rejestr praw rzeczowych przysługujących w odniesieniu do przedmiotu prawa, jakim są nieruchomości (np. gruntowe lub budynkowe). Księgi wieczyste są prowadzone między innymi dla nieruchomości gruntowych (gruntów), budynkowych i lokalowych (art. 1 ust. 2, w związku z art. 24 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, aktualnie tekst jedn.: Dz. U. z 2018 poz. 1916. z późn. zm.; powoływana dalej jako "u.k.w.h.") Ten urzędowy publiczny rejestr ma na celu zapewnienie bezpieczeństwa obrotu (zob. postanowienie SN z dnia 11 kwietnia 2013 r., II CSK 471/2012, OSNC 2013, nr 12, poz. 145). Znajduje to potwierdzenie w art. 24 ust. 1 u.k.w.h. przewidującym zasadę prowadzenia ksiąg wieczystych opartą na systemie realnym, w którym dla każdej nieruchomości prowadzona jest odrębna księga wieczysta, bez względu na zmiany dotyczące właściciela. Stan prawny nieruchomości, stosownie do art. 1 i 16 u.k.w.h., obejmuje ogół praw rzeczowych do tej nieruchomości oraz podlegające ujawnieniu w księdze wieczystej niektóre prawa osobiste i roszczenia. Wpis do księgi wieczystej danych dotyczących nieruchomości i jej właściciela, jak też pozostałych praw oraz roszczeń, musi odpowiadać rzeczywistemu stanowi faktycznemu i prawnemu (zob. postanowienie SN z dnia 13 grudnia 2012 r., V CSK 39/12, niepubl.). Ujawnione przez wpis w księdze wieczystej prawa rzeczowe oraz obligacyjne składają się na stan prawny nieruchomości (zob. postanowienia SN z dnia 11 kwietnia 2013 r., II CSK 471/2012, OSNC 2013, nr 12, poz. 145). Kolegium zauważyło dalej, że przez stan prawny nieruchomości należy rozumieć prawa i roszczenia wpisane w działach II - IV księgi wieczystej. Wpisy w dziale I-O, dotyczące oznaczenia nieruchomości, jej położenia, obszaru i konfiguracji, nie tworzą stanu prawnego nieruchomości; sprostowaniu zaś podlegają w trybie art. 27 u.k.w.h. Dział I księgi wieczystej służy do oznaczenia nieruchomości, a zatem do ujawnienia danych faktycznych identyfikujących nieruchomość zgodnie z dokumentami urzędowymi, a nie do ujawnienia praw do niej przysługujących. Z tego względu wpisy w dziale I-O księgi wieczystej nie są objęte ani domniemaniem prawdziwości wpisów w księdze wieczystej (art. 3 u.k.w.h.), ani rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych (art. 5 u.k.w.h.). Wpis w dziale I księgi wieczystej nie odzwierciedla bowiem stanu prawnego nieruchomości, a jedynie jej faktyczny opis wynikający z dokumentów urzędowych będących podstawą wpisu (zob. np. postanowienie SN z dnia 10 stycznia 2002 r., II CKN 677/99, niepubl.). Wpisy w dziale I-O są więc wpisami danych faktycznych o znaczeniu informacyjnym (zob. wyrok SN z dnia 10 października 1985 r., II CR 281/85, OSNCP 1986, nr 7 - 8, poz. 125). Wskazując na powyższe Kolegium stwierdziło, że jeżeli wpis w dziale I księgi wieczystej określa "zabudowania", to sam ten wpis nie rozstrzyga, które z tych zabudowań nabywca nabył np. w drodze umowy darowizny. Wpis ten nie rozstrzyga w szczególności, że nabywca nabył od zbywców w drodze umowy również te zabudowania, które nie zostały wskazane w umowie. W związku z tym organ odwoławczy uznał, że ani w postępowaniu przed organem pierwszej instancji ani w postępowaniu odwoławczym, wnioskodawczyni nie udowodniła, że jest właścicielką innych zabudowań niż jednego zabudowania tzn. domu mieszkalnego, który nabyła na podstawie umowy darowizny zawartej z H. S. i M. S. (zawartej w formie aktu notarialnego, repertorium A nr: [...]). W związku z tym, że przepis art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. należy stosować tak do rolników, którzy przekazali gospodarstwo, jak też do ich następców prawnych (w szczególności spadkobierców), Kolegium wywiodło, że osoba ubiegająca się o przyznanie jej prawa własności nieruchomości zabudowanej, o której mowa w art. 6 wskazanej wyżej ustawy, powinna wykazać się tytułem własności wynikającym również ze spadkobrania po rolniku, który przekazał gospodarstwo rolne Państwu z wyłączeniem budynków. Jeżeli takim tytułem wykazuje się kilku spadkobierców, to przeniesienie własności nieruchomości budynkowej następuje na współwłasność stosownie do ich udziałów, wynikających z postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku (zob. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2013 r., II OSK 1704/12, CBOSA). Bez znaczenia jest więc podnoszona w uzasadnieniu odwołania okoliczność, że wnioskodawczyni uiszczała kwoty podatków. Wskazując na obowiązki organu prowadzącego postępowanie administracyjne wynikające z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji nie ustalił, kto jest spadkobiercą osób, które przekazały gospodarstwo na rzecz Skarbu Państwa i wskutek tego przekazania stały się właścicielami wyłącznie budynków stanowiących przed tym przekazaniem składniki gospodarstwa rolnego. Tym samym organ nie ustalił, czy oprócz wnioskodawczyni innym podmiotom przysługuje prawo własności budynków i czy przyłączają się do wniosku B. E. D. Nie ustalono więc, czy skarżąca jest spadkobierczynią M. S. i spadkobierczynią H. S., jak i tego, czy jest jedyną spadkobierczynią. Organ odwoławczy uznał, że stwierdzony zakres uchybień dotyczących ustalenia stanu faktycznego skutkuje tym, że rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji należy uznać za dowolne, a więc wydane z naruszeniem art. 80 k.p.a., obligującego organ administracji do podejmowania rozstrzygnięcia na podstawie całego materiału dowodowego sprawy. Ustalenia organu są niekompletne, a to czyni je dowolnymi. Wskazując na powyższe Kolegium uznało, że nie jest możliwe rozstrzygnięcie sprawy przez organ II instancji, gdyż w sytuacji gdy konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części byłby to naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania. Z tych względów, organ odwoławczy uznał, że konieczne jest uchylenie decyzji Starosty na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W ponownym postępowaniu organ ten powinien ustalić i wyjaśnić ponad wszelką wątpliwość stan faktyczny sprawy, przy czynnym udziale wszystkich stron. Wynik ponownie przeprowadzonego postępowania winien zaś uzasadnić zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Powyższą decyzję oprotestowała B. E. D. wnosząc sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Strona reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1. błąd w ustaleniach stanu faktycznego poprzez przyjęcie przez SKO, że skarżąca nie udowodniła, iż jest właścicielką wszystkich budynków posadowionych na działce nr [...] znajdującej się w miejscowości [...] w Gminie [...], podczas gdy przedłożyła ona dowody potwierdzające tą okoliczność w postaci: oryginału zwykłego odpisu z księgi wieczystej nr [...]; oryginału wypisu z rejestru gruntów dot. działki nr [...]; oryginału wypisu z kartoteki budynków; 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6 k.p.a. w związku z art. 365 § 1 k.p.c. polegające na prowadzeniu przez SKO postępowania zmierzającego do weryfikowania prawomocnego orzeczenia Sądu w przedmiocie wpisania skarżącej jako właścicielki nieruchomości (wszystkich budynków posadowionych na działce nr [...] znajdującej się w miejscowości [...] w Gminie [...] dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], podczas gdy prowadzone przez Kolegium postępowanie nie może być wykorzystywane do weryfikowania prawomocnych orzeczeń sądów powszechnych, czy też wyników innych postępowań; 3. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6 k.p.a. w związku z art. 365 § 1 k.p.c. polegające na kwestionowaniu przez organ odwoławczy prawomocnego orzeczenia Sądu w przedmiocie wpisania skarżącej jako właścicielki nieruchomości (wszystkich budynków posadowionych na działce nr [...] znajdującej się w miejscowości [...] w Gminie [...]) dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], podczas gdy zgodnie z powyżej przywołanym przepisem prawomocne orzeczenia wiążą również organy administracji publicznej; 4. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6 k.p.a. w związku z art. 3 i art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece poprzez przyjęcie przez Kolegium, że niniejsze przepisy w ogóle nie dotyczą działu I-O księgi wieczystej, podczas gdy wynika z nich, że domniemywać należy istnienie praw podmiotowych ujawnionych w księdze wieczystej w stosunku do całej nieruchomości (wszystkich budynków stanowiących odrębną nieruchomość) oznaczonej w dziale I-O; 5. powyższe naruszenia w konsekwencji doprowadziły do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie przez Kolegium decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, mimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu zwłaszcza, że SKO posiadało niezbędne dowody umożliwiające wydanie decyzji zgodnej z wnioskiem skarżącej. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o: 1. uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zobowiązanie organu, aby w terminie jednego miesiąca wydał decyzję uwzględniającą jej wniosek; 2. zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz opłaty od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł; W uzasadnieniu sprzeciwu przedstawiono szeroką argumentację postawionych wyżej zarzutów. Autor sprzeciwu zaakcentował przede wszystkim niezasadność zastosowania przez Kolegium art. 138 § 2 k.p.a. w sytuacji, gdy organ II instancji dysponował wystarczającym materiałem w postaci odpisu z księgi wieczystej nr [...], wypisu z rejestru gruntów dot. działki nr [...] oraz wypisu z kartoteki budynków z których jednoznacznie wynika, że skarżąca jest właścicielką wszystkich budynków posadowionych na działce nr [...], które wcześniej należały do jej dziadków. W ocenie strony, działania Kolegium zmierzają do weryfikacji prawomocnego orzeczenia sądu powszechnego w przedmiocie wpisania jej w księdze wieczystej jako właścicielki wszystkich budynków znajdujących się na działce nr [...]. Skarżąca podniosła, że stanowisko organu, że dział I-O księgi wieczystej nie jest objęty domniemaniem prawdziwości wpisów w księdze wieczystej ani rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, pomija okoliczność, że wpisy w dziale I-O mają różny charakter. Dane takie jak sposób korzystania z nieruchomości nie korzystają z rękojmi i domniemania, inaczej niż dane współtworzące z innymi wpisami stan prawny nieruchomości, takie które pozwalają zindywidualizować nieruchomość i ustalić jej granice przestrzenne. Odwołując się do orzeczenia NSA, skarżąca wskazała, że zasada wyrażona w art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece wyklucza jakąkolwiek kontrolę w postępowaniu administracyjnym treść wpisów własności w księgach wieczystych. W odpowiedzi na sprzeciw organ administracji wniósł o jego oddalenie. Kolegium podtrzymało w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej. W świetle zaś art. 3 § 2a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) - dalej jako p.p.s.a., kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 64a ww. ustawy od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. określony został w art. 64e u.p.p.s.a. Wynika z niego, że rozpoznając sprzeciw sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie natomiast art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W świetle przedstawionych regulacji, uprawnione jest twierdzenie, że ze względu na istotę decyzji kasacyjnej kontrola sądowa prowadzona w wyniku sprzeciwu nie może – co do zasady - obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy. Rozpoznając sprzeciw sąd nie ma podstaw do wyrażania oceny prawnej w zakresie szerszym niż odnoszącym się do przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie bada w tym względzie kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu, w tym legalności nałożonego na jednostkę obowiązku. Decyzja kasatoryjna powoduje bowiem, że co do meritum sprawy nie doszło do wydana decyzji ostatecznej. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu I instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. Wstąpienie przesłanek uprawniających do wydania decyzji kasacyjnej należy łączyć z brakiem ustalenia w sprawie stanu faktycznego sprawy, którego hipotetyczny stan faktyczny wyznacza norma prawa materialnego na podstawie której organ I instancji rozstrzygnął sprawę. Jak już zauważono, rozpoznając sprzeciw sąd administracyjny zasadniczo nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego niemniej, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny zupełnie zignorowane (por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2017 r., I OSK 1299/17; wyroki NSA z dnia 28 lipca 2016r., I OSK 2465/14 i I OSK 2411/14; wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2015 r., I OSK 2386/13). Wyznaczone w art. 138 § 2 k.p.a. przesłanki dopuszczalności uchylenia się przez organ odwoławczy od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy odnoszone do naruszenia przepisów postępowania oraz sytuacji, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, muszą być spełnione kumulatywnie. W orzecznictwie wskazuje się, że wprawdzie zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" - będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. - jest zwrotem ocennym, jednak przyjąć należy, że jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Aby naprawić błąd organu pierwszej instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie bowiem z art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Oznacza to jednak, że przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego - taka sytuacja wyłącza więc dopuszczalność kasacji decyzji organu pierwszej instancji (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2016, str. 622).Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony tylko wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2653/14; z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12 oraz z dnia 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2958/14; dostępne na stronie http://cbois.nsa.gov.pl). W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 K.p.a. (wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 997/13, LEX nr 1384918; zob. też wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r., sygn. akt II SA 400/81, ONSA z 1981 r., nr 2, poz. 88). Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję naruszył art. 138 § 2 i art. 136 k.p.a. Przeprowadzona pod tym względem kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że wydana ona została z naruszeniem art. 138 § 2 w związku z art. 136 k.p.a. Kolegium uznało bowiem, że skarżąca nie udowodniła, że jest właścicielką innych zabudowań znajdujących się na działce nr [...], poza tzw. domem mieszkalnym, który nabyła na podstawie umowy darowizny zawartej [...] maja 1992 r. z H. S. i M. S. Z uzasadnienia decyzji wynika, że zasadniczą przyczyną podjęcia rozstrzygnięcia kasacyjnego była okoliczność, że organ pierwszej instancji nie ustalił spadkobierców osób które przekazały gospodarstwo rolne na rzecz Skarbu Państwa i wskutek tego przekazania stały się właścicielami budynków stanowiących składniki przekazanego gospodarstwa rolnego. Kolegium uznało także, że organ I instancji nie ustalił, czy oprócz wnioskodawczyni także innym podmiotom przysługuje prawo własności budynków (nabytych w drodze dziedziczenia) i czy przyłączają się oni do wniosku skarżącej. Nie ustalono również, czy skarżąca jest spadkobierczynią osób które przekazały gospodarstwo na rzecz Skarbu Państwa a jeśli tak, to czy jedyną. Formułowanie tego rodzaju zarzutów w okolicznościach rozpoznawanej sprawy jawi się jednak jako przedwczesne. W aspekcie znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego prawidłowo Kolegium wskazało, że osoba ubiegająca się o przyznanie jej prawa własności gruntu pod budynkami stanowiącymi odrębny przedmiot własności o których stanowi art. 6 powoływanej wcześniej ustawy z dnia 24 lutego 1989 r., powinna wykazać się prawem własności tych budynków. Słusznie także organ wywodzi, że w przypadku gdy nabycie tego prawa nastąpiło w wyniku dziedziczenia, a osoba ubiegająca się nie jest jedynym spadkobiercą, przeniesienie własności nieruchomości pod budynkami następuje na współwłasność stosownie do udziałów wynikających z postanowienia o nabyciu spadku. Stawiając w związku z powyższymi tezami zarzut nieustalenia przez organ pierwszej instancji spadkobierców rolników którzy przekazali gospodarstwo na rzecz państwa, Kolegium w żaden sposób nie wykazało jednak, że w okolicznościach niniejszej sprawy wystąpiła konieczność ustalania spadkobierców. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika bowiem, jakie dowody lub okoliczności pozwoliły organowi odwoławczemu stwierdzić, że osoby które przekazały gospodarstwo rolne na Skarb Państwa nie żyją. W aktach sprawy brak jakichkolwiek wiążących informacji w tym zakresie. Na ich podstawie trudno nawet ustalić jaki byłby (lub jest), obecnie wiek tych osób, tak aby móc choćby stwierdzić, że z przyczyn biologicznych nie jest możliwe aby nadal żyły. Brak dokumentów które zawierałyby dane pozwalające na ustalenie obecnego wieku rolników którzy przekazali gospodarstwo rolne. Kolegium nie pozyskało zasadniczego dowodu uzasadniającego konieczność ustalenia spadkobierców, jakim jest odpis aktu zgonu. Wezwanie skarżącej do przedłożenia tego dowodu okazało się bezskuteczne, przy czym strona w ogóle nie ustosunkowała się co do tego, czy osoby te nadal żyją czy też nie. W tych okolicznościach stwierdzenie, że konieczne było ustalenie przez organ I instancji spadkobierców rolników którzy przekazali gospodarstwo rolne, nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym i nie uzasadniania zarzutu naruszenia przez organ I instancji art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wskazując tę okoliczność jako przyczynę decyzji kasacyjnej Kolegium powinno było wykazać, że taka potrzeba istniała. Decydując się na zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. ze względu na nie ustalenie spadkobierców, bez uprzedniego zweryfikowania czy istniały ku temu podstawy, Kolegium nie wykazało, że z tej właśnie przyczyny doszło w postępowaniu pierwszej instancji do naruszenia przywołanych wyżej przepisów procesowych i że naruszenie to mi8ało wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji naruszyło art. 138 § 2 w związku z art. 136 k.p.a. W ocenie Sądu zbadanie, czy w ogóle istniała konieczność ustalania spadkobierców rolników leżało w gestii organu odwoławczego, który mógł zwrócić się do właściwego organu o informację z akt stanu cywilnego i o ewentualne nadesłanie odpisu aktu zgonu. Podjęcie tego rodzaju czynności mieściło się granicach postępowania określonego w art. 136 k.p.a. Dopiero po uzupełnieniu w tym zakresie materiału dowodowego, powstałyby warunki do oceny, czy istniała konieczność podejmowania czynności procesowych zmierzających do ustalenia spadkobierców przez organ I instancji i do ewentualnego formułowania wskazań w tym zakresie. Ustalenie, czy skarżąca jest jedyną osobą uprawnioną do ubiegania się w trybie art. 6 ustawy o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym o przyznanie jej prawa własności gruntów pod budynkami znajdującymi się na działce nr [...], jest bezsprzecznie okolicznością istotną dla rozstrzygnięcia sprawy. W przypadku, gdy uprawnionych do wystąpienia z żądaniem na podstawie art. 6 ww. ustawy jest więcej, jedną z przesłanek pozytywnej oceny wniosku o nieodpłatne przeniesienie własności działki, jest złożenie tego wniosku przez wszystkie uprawnione do tego strony. Jeżeli zaś wniosek nie zostanie złożony przez wszystkich uprawnionych do nabycia prawa własności działki, bądź nie zostanie przez nich poparty, organ nie będzie mógł wniosku tego uwzględnić. Za takim stanowiskiem przemawia wykładnia art. 6 ww. ustawy zarówno gramatyczna jak i celowościowa. Celem regulacji zawartej w ww. przepisie jest bowiem uporządkowanie sytuacji własnościowej przez zrównanie sytuacji prawnej rolników przekazujących gospodarstwo rolne Państwu przed dniem 1 stycznia 1983 r. i po tej dacie, a także odejście od oderwania własności budynków od własności działki gruntu, na której te budynki wzniesiono (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 1990 r., sygn. akt II SA 697/90, ONSA 1991, nr 1, poz. 6 oraz uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 26 czerwca 2002 r., sygn. akt III CZP 37/2002, OSNC 2003, nr 7 - 8, poz. 96, Biuletyn Sądu Najwyższego 2002 r., nr 6, poz. 12). Skutek ten nie zostanie osiągnięty, jeżeli w ramach jednego postępowania administracyjnego nie dojdzie do zrównania sytuacji prawnej wszystkich osób, którym przysługuje prawo do tych samych budynków (lub budynku) i którym w związku z tym przysługuje prawo do nieodpłatnego otrzymania prawa własności tej samej działki, na której budynki te (budynek ten) posadowiono. Oceniając powyższą okoliczność Kolegium stwierdziło, że skarżąca nie udowodniła, że oprócz własności tzw. budynku mieszkalnego (który nabyła na mocy umowy darowizny z dnia [...] maja 1992 r.) jest właścicielką także innych zabudowań na działce nr [...]. Zdaniem organu, wnioskodawczyni wykazała tytuł prawny jedynie do budynku który został jej przekazany ww. umową darowizny. Taka ocena oparta jest na uznaniu, że wpis w księdze wieczystej nr [...] na który powołuje się skarżąca, nie jest dowodem potwierdzającym tytuł prawny skarżącej do pozostałych budynków na działce nr [...]. Organ stwierdził bowiem, że wpis w dziale I-O księgi wieczystej określony jako "zabudowania" sam w sobie, w szczególności, nie rozstrzyga że na podstawie umowy darowizny nabywca, nabył także zabudowania które w tej umowie nie zostały wskazane. Kolegium stwierdziło, że domniemanie prawdziwości wpisów w księdze wieczystej (art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece) oraz rękojmia publicznej wiary ksiąg wieczystych (art. 5 ww. ustawy) nie rozciąga się na dział I - O ksiąg wieczystych. W oparciu o powyższą argumentację Kolegium zarzuciło, że skarżąca nie udokumentowała tytułu prawnego do innych zabudowań poza budynkiem objętym umową darowizny a organ pierwszej instancji nie ustalił, czy oprócz skarżącej tytuł prawny do pozostałych budynków przysługuje innym podmiotom i czy przyłączą się one do postępowania. Mając na uwadze, że przedstawiona przez Kolegium ocena dowodów z których skarżąca wywodzi swój tytuł prawny do wszystkich zabudowań na działce nr [...] stanowiła bezpośrednią przyczynę wydania decyzji kasacyjnej, Sąd uznał za konieczne odniesienie się także do tej kwestii. W tym względzie zauważyć trzeba, że Kolegium nie przeprowadziło pełnej analizy treści ww. umowy darowizny z dnia [...] maja 1992 r. Przyjmując, że skarżącej darowano jedno z zabudowań dla których prowadzona była księga wieczysta nr [...] określone jako budynek mieszkalny organ pominął zawarte w § 1 tej umowy oświadczenie małżonków S., że są oni właścicielami zabudowań stanowiących odrębną nieruchomość położonych we wsi [...] dla których prowadzona jest ww. księga wieczysta oraz, że "poza tym oświadczają, oni, że jest to tylko jedno zabudowanie tzw. dom mieszkalny – budynek stary liczący około 80 lat ..." Kolegium nie oceniło treści tych oświadczeń w kontekście ilości zabudowań objętych ww. księgą wieczystą stanowiących składniki przekazanego gospodarstwa rolnego i tego, czy umowa darowizny obejmowała faktycznie tylko jeden z kilku budynków ujawnionych w tej księdze, czy też był jedyny budynek ujawniony w księdze. W okolicznościach niniejszej sprawy nie można uznać za przekonujące i prawidłowo uzasadnione stanowisko Kolegium, że wpis własności w księdze wieczystej nr [...] na który powołuje się skarżąca, nie jest dowodem potwierdzającym tytuł prawny do budynków wpisanych w ww. księdze wieczystej. Kolegium wyrażając bowiem pogląd, że domniemanie o którym stanowi art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece oraz rękojmia z art. 5 ww. ustawy nie rozciąga się na dział I-O ksiąg wieczystych, nie poddało tej okoliczności wszechstronnej i pełnej analizie. Po pierwsze, organ pominął wskazywany w literaturze zróżnicowany charakter wpisów w dziale I-O, w kontekście okoliczności, że księga do której odwołuje się strona prowadzona jest dla nieruchomości budynkowych. W komentarzu do ustawy o księgach wieczystych pod red. Jerzego Pisulińskiego wskazano bowiem, że dane takie jak sposób korzystania z nieruchomości czy fakt jej zabudowy, nie korzystają z domniemania z art. 3, jednak inaczej należy oceniać dane pozwalające na zindywidualizowanie nieruchomości, bowiem w istocie dotyczą one prawa własności. Skoro przedmiotem własności może być oznaczona konkretna rzecz, to wpis w dziale 1-0 pozwalający zindywidualizować nieruchomości i ustalić jej granice przestrzenne współtworzy stan prawny nieruchomości (por. Komentarz do ustawy o księgach wieczystych i hipotece, LEX 2019). Także w postanowieniu Sądu Najwyższego z dnia 16 lutego 2012 r. (IV CSK 272/2011 LexisNexis nr 5157172) wskazane zostało, że stan prawny nieruchomości należy rozumieć jako stan prawny do niej. Prawa odnoszące się do nieruchomości ujęte są w działach II -IV księgi wieczystej. Nie można jednak ustalić pełnej jej treści bez uwzględnienia opisu nieruchomości zawartego w dziale I. Opis ten określa cechy fizyczne nieruchomości, które identyfikują i umieszczają nieruchomość w przestrzeni. O ile więc same cechy fizyczne mieszczą się w pojęciu stanu prawnego, ponieważ opisują tylko, dla jakiej nieruchomości księga jest prowadzona o tyle - w połączeniu z wynikającymi z dalszych działów prawami do nieruchomości - nabierają znaczenia prawnego jako wyznacznik przedmiotu określonego prawa. W orzecznictwie i piśmiennictwie wskazuje się, że domniemanie z art. 3 nie dotyczy danych faktycznych ujawnionych w dziale I - O księgi wieczystej takich jak położenie nieruchomości, obszar, sposób korzystanie z nieruchomości. Domniemywać jednak należy istnienie praw podmiotowych ujawnionych w księdze wieczystej w stosunku do całej nieruchomości oznaczonej w dziale I -O księgi wieczystej (por. Jerzy Pisuliński, Komentarz do ustawy o księgach wieczystych i hipotece LEX 2017). Kolegium pominęło także, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że zasada wyrażona w art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece wyklucza jakąkolwiek kontrolę w postępowaniu administracyjnym dotyczącą treści wpisów własności w księdze wieczystej (por.np. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2016 r. I OSK 2100/14 i przywołane w nim orzecznictwo, wyrok z dnia 7 września 2016 r. I OSK 1148/15, z dnia 21 kwietnia 2017 r. I OSK 503/16, z dnia 30 sierpnia 2019 r. I OSK 1141/16). Oczywiście domniemania wynikające z art. 3 ww. ustawy jako domniemania iuris tantum mogą być obalone przez przeciwstawienie im dowodu przeciwnego, jednak kwestia przeprowadzenia dowodu przeciwko domniemaniu wynikającemu z treści wpisu ujawnionego w księdze wieczystej, jest zagadnieniem prawa cywilnego. Przyjęcie poglądu, że domniemanie z art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece mogłoby być obalone także w postępowaniu administracyjnym, prowadziłoby do sytuacji w której w istocie rzeczy organ administracji publicznej zastępowałby sąd powszechny wydając rozstrzygnięcie w kwestii zastrzeżonej dla postępowań cywilnych (tak NSA w wyroku z dnia 1 czerwca 2016 r. I OSK 2100/14). W świetle przedstawionych wyżej okoliczności nie można uznać, że wyrażona przez Kolegium ocena dowodów na które powołuje się skarżąca w postaci odpisów z księgi wieczystej – która legła także u podstaw wydania decyzji kasacyjnej – jest wystarczająca. Z przedstawionej przez organ odwoławczy argumentacji nie wynika bowiem, aby rozważał on opisany wyżej zróżnicowany charakter wpisów w dziale I-O księgi wieczystej powadzonej dla zabudowań w której skarżąca ujawniona została jako ich właścicielka. Tymczasem bez uwzględnienia owego zróżnicowanego charakteru wpisów, jak też bez przeprowadzania gruntownej i pełnej analizy oświadczeń rolników zawartych w umowie z dnia [...] maja 1992 r. co do ilości budynków wpisanych w księdze wieczystej, przedwczesne było formułowanie kategorycznego wniosku o nieudokumentowaniu przez skarżącą tytułu prawnego do wszystkich zabudowań ujawnionych w księdze wieczystej nr [...]. Kolegium nie uwzględniło również przywołanego wcześniej stanowiska sądów administracyjnych odnośnie charakteru domniemania z art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece oraz możliwości jego obalenia. W konsekwencji nie można zatem uznać za odpowiednio uzasadnionego zarzutu wskazującego, że organ pierwszej instancji naruszył wskazane wcześniej przepisy prawa procesowego, nie wyjaśnił czy oprócz skarżącej tytuł prawny do nieruchomości przysługuje także innym podmiotom. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 136 k.p.a. Kolegium nie uzasadniło bowiem w wystarczający sposób, że decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. ze względu na konieczność ustalenia spadkobierców osób które przekazały gospodarstwo na rzecz państwa oraz, że skarżąca nie udokumentowała prawa własności do wszystkich budynków wpisanych w księdze wieczystej nr [...]. Tym samym wydanie decyzji kasacyjnej należy uznać za przedwczesne. W ponownym postępowaniu Kolegium powinno ocenić w aspekcie przywołanych wyżej poglądów doktryny i orzecznictwa oraz po przeprowadzeniu analizy oświadczeń zawartych w § 1 umowy darowizny, czy skarżąca może wykazywać swój tytuł prawny do wszystkich budynków znajdujących się na działce nr [...] w oparciu o wpis własności ujawniony w księdze wieczystej nr [...]. Kolegium powinno także rozważyć, czy istnieje konieczność ustalenia spadkobierców osób które przekazały gospodarstwo rolne na Skarb Państwa oraz, czy konieczne jest ustalenie stanowiska innych właścicieli co do wniosku skarżącej. Dopiero po przeprowadzeniu oceny zgromadzonego materiału dowodowego z uwzględnieniem powyższych okoliczności organ winien ustalić, czy materiał ten jest wystarczający dla wydania w sprawie orzeczenia orzekającego co do istoty sprawy, czy też zaistnieje konieczność wydania decyzji kasacyjnej. Z tych względów działając zgodnie z art. 151a p.p.s.a Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. W pkt II zawarto orzeczenie o kosztach które swoje wsparcie ma w art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. H.B.10.12.2019 r.