II SA/Wr 576/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" we W. na decyzję Dolnośląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 15 czerwca 2022 r. Nr WZ.5290.7.8.2022 w przedmiocie odmowy zmiany decyzji nakazującej wykonanie określonych obowiązków oddala skargę w całości. Decyzją z 15 czerwca 2022 r. (nr WZ.5290.7.8.2022) Dolnośląski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej (dalej: organ II instancji) - po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" budynku położonego przy ulicy [...] we W., od decyzji z 25 lutego 2022 r. (nr 219.2022.MZ.5582.4.1zd.22) wydanej przez Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej we Wrocławiu (dalej: organ I instancji) odmawiającej zmiany własnej decyzji ostatecznej z 12 grudnia 2019 r. (nr 816.2019.MZ.5582.144.1d.19) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu II instancji w związku z występowaniem nieprawidłowości w budynku położonym przy ul. [...] we W., Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej we Wrocławiu decyzją z dnia 12 grudnia 2019 r. o numerze 816.2019.MZ.5582.144.1d.19 nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej "[...]" we W. (dalej: strona, strona skarżąca) wykonanie w budynku mieszkalnym wielorodzinnym zlokalizowanym przy ul. [...] we W. niżej wymienionych obowiązków we wskazanych terminach: I. Z każdego miejsca w obiekcie, przeznaczonego do przebywania ludzi, zapewnić odpowiednie warunki ewakuacji, umożliwiające szybkie i bezpieczne opuszczanie strefy zagrożonej lub objętej pożarem przez zastosowanie technicznych środków zabezpieczenia przeciwpożarowego, przyjmując odpowiednie warunki ewakuacji określone w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2022 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm., dalej jako: r.w.t.) polegające na: 1) Zapewnieniu odpowiedniej długości dojścia ewakuacyjnego z najdalej położonych lokali na zewnątrz budynku na podstawie § 256 ust. 3 r.w.t.; 2) Oddzielenie klatki schodowej, służącej ewakuacji od poziomych dróg komunikacji przedsionkami przeciwpożarowymi na podstawie § 246 ust. 1 r.w.t.; 3) Zapewnienie obudowy drogi ewakuacyjnej w klasie odporności El 30 na podstawie § 256 ust. 5 r.w.t.; 4) Wyposażenie klatki schodowej w urządzenie służące do usuwania dymu lub zabezpieczające przed zadymieniem na podstawie § 256 ust 2 r.w.t.; 5) Oddzielenie piwnicy od reszty budynku przedsionkiem przeciwpożarowym na podstawie § 250 ust 2 r.w.t.; 6) Zapewnieniu oświetlenia awaryjnego na drogach ewakuacyjnych oświetlonych wyłącznie światłem sztucznym na podstawie § 181 ust 3 pkt 2b) r.w.t.; - w terminie do 31 grudnia 2021 r. II. Zapewnić właściwy podziału budynku na strefy pożarowe o powierzchni nie większej niż 2500 m2 każda przez zastosowanie odpowiednich biernych zabezpieczeń przeciwpożarowych w terminie do dnia 31 grudnia 2021 r. III. Wyposażyć budynek w nawodnioną instalację wodociągową przeciwpożarową w postaci 52 oraz zapewnić zapas wody do zasilania tej instalacji ze zbiornika wody pożarowej o pojemności min. 100 m3. w terminie do 31 grudnia 2021 r. Jak wskazał organ decyzja została doręczona w dniu 17 grudnia 2019 r., a strona nie złożyła odwołania a tym samym decyzja stała się ostateczna. Pismem z dnia 28 grudnia 2021 r., strona zwróciła się do organu I instancji o zmianę decyzji nakazowej w zakresie terminu wykonania obowiązków. Wobec niewskazania we wniosku proponowanej, przewidywanej daty wykonania obowiązków, organ I instancji wezwał stronę do doprecyzowania wniosku, wskazując że dane zawarte w piśmie są niewystarczające, aby organ mógł podjąć decyzję w sprawie. W odpowiedzi strona uzupełniła wniosek, poprzez wskazanie "grudnia 2027 roku" jako proponowanej daty wykonania nałożonych obowiązków (według decyzji nakazowej termin pierwotnie upływał dnia 31 grudnia 2021 r.). Wyjaśniła przy tym, że wielkość środków finansowych jakie wspólnota mieszkaniowa musi zabezpieczyć i przeznaczyć na ten cel znacznie przekracza jej obecne zasoby. Nadto wskazano, że sytuacja pandemiczna nie pozwala w pełni na spotkania lokatorskie w celu wypracowania zgodnego sposobu finasowania wspólnoty mieszkaniowej, a tym samym dalszych działań gromadzenia i rozdysponowania środków finansowych. Organ I instancji odmówił jednak zmiany wyjaśniając, że fakty powołane przez stronę nie uzasadniają w sposób dostateczny istnienia jej słusznego interesu oraz stoją w kolizji oraz stoją w kolizji z interesem społecznym w związku z utrzymywaniem w długim czasie ponad miarę stanu naruszenia przepisów przeciwpożarowych ze szczególnym wskazanie, warunków zagrożenia życia ludzi i braków niezbędnej do sprawnego prowadzenia działań gaśniczych. Organ II instancji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji wskazując jednocześnie, że bez względu na formę działania jaką jest Wspólnota Mieszkaniowa, obowiązkiem strony postępowania jest wykonanie obowiązków w terminie wskazanym przez organ. Trudności finansowe, jakkolwiek istotne z punktu widzenia interesu strony, muszą ustąpić pierwszeństwa interesowi publicznemu w postaci zapewnienia na wypadek pożaru bezpieczeństwa, życia i zdrowia ludzkiego. Dalej odnosząc się do merytorycznych aspektów sprawy organ II instancji podniósł, że Interesowi faktycznemu strony (finansowanie robót, chęć uniknięcia środków postępowania egzekucyjnego w administracji) nie sposób przypisać waloru słuszności w rozumieniu art. 155 k.p.a., skoro ponad dwuipółletni okres nie został wykorzystany efektywnie. Finansowanie wymogów ochrony przeciwpożarowej w ramach polityki finansowej wspólnot mieszkaniowych, wchodzi w zakres ryzyka finansowego strony, lecz nie może negatywnie rzutować na interes społeczny, o który ma dbać organ ochrony przeciwpożarowej. W skardze na decyzję organu II instancji zarzucono naruszenie: 1) rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a to wyrażonej w przepisach art. 7 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a, art. 77 k.p.a. i art. 107 §3 k.p.a. zasady prawdy materialnej, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające w szczególności na dokonaniu błędnych i niekompletnych ustaleń faktycznych, stanowiących podstawę zaskarżonej decyzji, w których organy obu instancji bezpodstawnie wskazały, że określone w decyzji dnia 12 grudnia 2019 roku termin wykonania obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej są adekwatne do zakresu niezbędnych działań umożliwiających wykonanie tych obowiązków, podczas gdy skarżąca: - na podstawie umowy nr [...] zleciła sporządzenie ekspertyzy technicznej stanu ochrony przeciwpożarowej w budynku we W. przy ul. [...], - na podstawie umowy nr [...] zleciła sporządzenie inwentaryzacji budowlanej oraz projektu budowlanego oraz wykonawczego dostosowania budynku we W. przy ul. [...] do obowiązków nałożonych w decyzji z dnia 12 grudnia 2019 roku, - do chwili obecnej nie może przeprowadzić zebrania tworzących ją właścicieli lokali w celu podjęcia uchwały upoważniającej do wykonania robót objętych decyzją z dnia 12 grudnia 2019 roku; 2) rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a to wyrażonej w przepisach art. 155 k.p.a. w zw. z art. 90 ustawy z dnia 31 marca 2020 roku o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem covid-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 568 ze zm.), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przejęciu, że w sprawie nie zachodzi słuszny interes strony rozumiany jako interes prawny, który nie będzie sprzeczny z interesem społecznym, podczas gdy zlecenie prac objętych decyzją z dnia 12 grudnia 2019 roku, jako czynność przekraczająca zakres zwykłego zarządu nieruchomością wspólną skarżącej, wymaga podjęcia przez tworzących ją właścicieli lokali uchwały, przy czym w okresie aktualnie obowiązującego stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, skarżąca nie może zorganizować zebrania tworzących ją właścicieli lokali w celu podjęcia odpowiedniej uchwały. W konsekwencji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, orzeczenie, że decyzje te oraz decyzja z 12 grudnia 2019 r. (nr 816.2019.MZ.5582.144.1d.19) nie podlegają wykonaniu, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi umotywowano poszczególne zarzuty skargi. W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Postanowieniem z dnia 7 września 2022 r., sygn. akt II SA/Wr 576/22 odmówiono wstrzymania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Przy czym w myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2022 r. poz. 329, ze zm., dalej jako – "p.p.s.a."), rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną jednakże powyższe regulacje nie pozwalają sądowi na stosowanie przy orzekaniu zasad współżycia społecznego lub zasad słuszności. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja z 15 czerwca 2022 r. (nr WZ.5290.7.8.2022) Dolnośląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z 25 lutego 2022 r. (nr 219.2022.MZ.5582.4.1zd.22), którą organ I instancji odmówił zmiany własnej decyzji ostatecznej z 12 grudnia 2019 r. (nr 816.2019.MZ.5582.144.1d.19). Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją wszczęte zostało z wniosku skarżącej i prowadzone było w trybie uregulowanym w art. 155 k.p.a. W konsekwencji spór w sprawie sprowadza się do oceny, czy na gruncie tego przepisu możliwa jest zmiana decyzji ostatecznej z 25 lutego 2022 r. Organy obu instancji orzekając w niniejszej sprawie zgodnie oceniły, że argumenty podnoszone przez stronę skarżącą, nie przemawiają za zmianą decyzji ostatecznej we wnioskowanym zakresie, koncentrując się na charakterze obowiązków nałożonych decyzją ostateczną, celu jakiemu ma służyć ich wykonanie oraz okresie, jaki upłynął od daty wyznaczonej w tym orzeczeniu na ich realizację; podnosząc w efekcie, że wnioskowanej zmianie sprzeciwia się interes społeczny. Wymaga wskazania, że zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. W przepisie tym sformułowane zostały dwa rodzaje przesłanek - formalne i materialne, od których wystąpienia uzależniono możliwość zmiany bądź uchylenia decyzji ostatecznej, na mocy której strona "nabyła prawo". Zadaniem organu w postępowaniu prowadzonym w oparciu o ten przepis jest więc ustalenie, czy zostały one spełniono, a w przypadku ich wystąpienia – dokonanie wyboru rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z 27 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 930/13, publ. CBOSA). Przesłanki formalne to istnienie decyzji ostatecznej i zgoda stron postępowania, zaś materialne to brak sprzeciwu przepisów szczególnych, wystąpienie interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Przesłanki te muszą być spełnione łącznie, aby mogło dojść do zmiany lub uchylenia decyzji, niewystępowanie więc którejkolwiek z nich nie może do takiego skutku prowadzić. Przy czym, oceniając czy w danej sprawie występuje słuszny interes strony przemawiający za uchyleniem/zmianą decyzji, należy wziąć pod uwagę nie subiektywne przekonanie strony o możliwości/zasadności takiej "zmiany", lecz okoliczności, które pozwalają ustalić, że żądanie strony (zmiany decyzji) jest słuszne i zasługuje na społeczną akceptację (zob. wyrok NSA z 17 września 2010 r. sygn. akt I OSK 428/10, publ. CBOSA). Wskazana przesłanka musi być ustalona w konkretnej sprawie i musi zyskać zindywidualizowaną treść, wynikającą ze stanu faktycznego i prawnego (por. wyrok NSA z 23 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 553/06, publ. CBOSA). Oczywiste także jest, że w omawianym trybie, można zmienić lub uchylić decyzję ostateczną tylko w takich sprawach, w których przepisy prawa materialnego, stanowiące podstawę prawną jej wydania, przewidują dla organu administracji pewien luz decyzyjny lub przy wydaniu których organ administracji ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć, a każde z nich jest zgodne z prawem. Tylko w takim obszarze wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji. W przypadku, gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy narzuca określone rozstrzygnięcie, stosowanie art. 155 k.p.a. nie jest dopuszczalne. Zatem, regulacja zawarta w art. 155 k.p.a. w zasadzie odnosi się do decyzji uznaniowych; niemniej w przypadku rozstrzygnięć, które w części mają charakter związany – ich uchylenie bądź zmiana na podstawie ww. przepisu będzie co do zasady możliwa, jeśli uchylenie lub zmiana nie odnosi się do "związanej" części weryfikowanego rozstrzygnięcia. Zatem, istotą postępowania w trybie art. 155 k.p.a. jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. W niniejszej sprawie organy orzekające w sprawie przyjęły, że przesłanki takie nie wystąpiły, a Sąd tę ocenę w pełni podziela. Zmiana decyzji ostatecznej we wnioskowanym przez skarżącą zakresie, a tym samym prolongata terminów wykonania nałożonych obowiązków oznaczałaby, że obiekt mieszkalny wielorodzinny zaliczony do kategorii zagrożenia ludzi ZL IV, wolnostojący, zaliczony do grupy wysokości wysokich - o 12 kondygnacjach nadziemnych, którego powierzchnia użytkowa wynosi 3981,67 m2, nie spełniałby przez kolejne lata, tj. do końca 2027 r. wymogów w zakresie bezpieczeństwa przeciwpożarowego. Zapewnienie warunków ochrony przeciwpożarowej stanowi wartość nadrzędną i w interesie społecznym jest jak najszybsze wykonanie nałożonych obowiązków. Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja oparta jest na prawidłowej wykładni art. 155 k.p.a., a nadto: uwzględnia wszystkie te okoliczności, które dla prawidłowego zastosowania ww. normy prawnej miały znaczenie, w tym te podnoszone przez skarżącą a wywodzone z przedłożonej przez nią dokumentacji. Sąd dostrzega przy tym, że wbrew treści skargi, organ odwoławczy ustosunkował się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji m. in. do okoliczności podjęcia przez skarżącą działań w zakresie skierowania wniosku o udzielenie odstępstwa od wymagań od przepisów techniczno-budowlanych, wskazując jednocześnie na opieszałość strony. Nadto organ II instancji wskazał, że działania techniczno-organizacyjne (wybór projektanta dla opracowania dokumentacji projektowej przebudowy budynków, prowadzone rozmowy w zakresie wykonania robót), nie oznaczają realnego wykonania powinności z zakresu przebudowy budynków. Organ II instancji nie uznał w konsekwencji aby podjęte przez stronę skarżącą działania uzasadniały przedłużenie nałożonych na stronę skarżącą obowiązków, a ocenę tę Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. W tych okolicznościach zarzut naruszenia art. 7 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. także nie może odnieść zamierzonego skutku. Należy wskazać również, że nie może zostać uwzględniony argument strony skarżącej, zgodnie z którym ze względu na obowiązujący stan zagrożenia epidemicznego skarżąca wspólnota nie może przeprowadzić zebrania tworzących ją właścicieli lokali w celu podjęcia uchwały upoważniającej do wykonania robót objętych decyzją z dnia 12 grudnia 2019 roku. Jakkolwiek Sąd dostrzega nadzwyczajną sytuację, wywołaną pandemią wirusa SARS-Cov-2 to nie można tracić z pola widzenia wagi obowiązków nałożonych na skarżącą wspólnotę. W okolicznościach sprawy pierwszeństwo należy przyznać interesowi społecznemu (zarówno mieszkańców, jak i samej wspólnoty) jakim jest szeroko rozumiana ochrona przeciwpożarowa. Nie sposób bowiem zaakceptować sytuacji, w której ze względu na czasowo występujące ograniczenia występujące w związku z wprowadzeniem stanu zagrożenia epidemicznego po dziś dzień akceptować sytuację niezapewnienia w budynku właściwych warunków ewakuacji. Końcowo należy wyraźnie stwierdzić, że w ramach ustawy o własności lokali ustawodawca nie zakazuje głosowania nad uchwałami w formie elektronicznej. Stosownie bowiem do art. 60 k.c. konieczne jest jedynie, aby oświadczenie głosującego członka wspólnoty przybrało formę ujawniającą jego wolę co do tego, w jaki sposób głosuje, w sposób dostateczny (por. np. wyrok SO w Olsztynie z dnia 22 października 2021 r., I C 619/21, LEX nr 3263250). W konsekwencji nie można zgodzić się ze stanowiskiem strony skarżącej, że stan zagrożenia epidemicznego, uniemożliwiał skarżącej przeprowadzenie zebrania właścicieli lokali i podjęcie odpowiednich uchwał, chociażby w sposób elektroniczny i zbieranie głosów online. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym zgodnie z art. 151 p.p.s.a orzeczono w sentencji wyroku