II SA/Wr 577/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA – Henryk Ożóg Sędziowie NSA - Andrzej Wawrzyniak NSA – Jolanta Sikorska (spraw.) Protokolant Anna Onyśków Po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2004 r. przy udziale --- sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku stałego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na rzecz A. K. kwotę 10 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. Nr [...], wydaną na podstawie art. l38 § 1 pkt l kpa, po rozpatrzeniu odwołania A. K. od decyzji Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. z dnia [...]r. Nr [...] w sprawie odmowy udzielenia pomocy społecznej w formie zasiłku stałego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Ustaliło, że podaniem z dnia [...]r. A. K. zwróciła się do MOPS w W. o przyznanie zasiłku stałego podając, że sama wychowuje dzieci, na które otrzymuje zasiłek pielęgnacyjny. Dzieci są systematycznie leczone z powodu chorób astmatycznych i oczu. Podniosła również, że jest osobą zarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy bez prawa do zasiłku oraz otrzymuje na dzieci alimenty: na T. [...]zł, zaś na M. [...] zł. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Kierownik MOPS w W. odmówił A. K. udzielenia pomocy społecznej w formie zasiłku stałego, powołując się przy tym na opinię Powiatowego Zespołu d/s Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w Z., który uznał, iż samodzielność dziecka w wykonywaniu czynności (mycie, ubieranie, załatwianie potrzeb fizjologicznych, przyjmowanie pokarmów) jest adekwatna do wieku dziecka, zaś rodzaj i liczba zabiegów leczniczych odbywa się w stopniu, który nie wyklucza możliwości podjęcia zatrudnienia przez osobę ubiegającą się o zasiłek stały. W świetle tych ustaleń organ I instancji uznał, że strona nie spełniła wymogów zawartych w art. 27 ust. l ustawy o pomocy społecznej. W odwołaniu od tej decyzji A. K. zarzuciła, iż Powiatowy Zespół d/s Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności nie wziął pod uwagę opinii lekarza specjalisty chorób płuc, który zalecił stałą opiekę pulmonologiczną i alergologiczną wskazując przy tym, że choroba na którą cierpi córka strony jest przewlekła i wymaga systematycznej współpracy w leczeniu. Zdaniem wnioskodawczyni trudno jest wymagać od [...] letniego dziecka aby samo dozowało leki. Ponadto podała, iż żadne przedszkole nie przyjmie dziecka z lekami oraz nikt nie weźmie odpowiedzialności za podawanie leku. Taka sytuacja zmusza ją do sprawowania całodobowej opieki nad dzieckiem. Wobec powyższego wniosła o przyznanie zasiłku stałego. Rozpatrując odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wskazało, że zgodnie z art. 27 ust. l ustawy z dnia 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998r., Nr 64, poz. 414 z późn. zm.) - zasiłek stały przysługuje osobie zdolnej do pracy, lecz nie pozostającej w zatrudnieniu ze względu na konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem wymagającym stałej pielęgnacji, polegającej na bezpośredniej, osobistej pielęgnacji i systematycznym współdziałaniu w postępowaniu leczniczym, rehabilitacyjnym oraz edukacyjnym, jeżeli dochód rodziny nie przekracza dwukrotnego dochodu określonego zgodnie z art. 4, a dziecko jest uprawnione do zasiłku pielęgnacyjnego. W świetle powyższego przepisu osoba, która ubiega się o przyznanie zasiłku stałego z tytułu sprawowania stałej opieki nad dzieckiem musi spełniać łącznie cztery wymogi: a) nie pozostawać w zatrudnieniu, b) dziecko jest uprawnione do zasiłku pielęgnacyjnego, c) dziecko wymaga stałej pielęgnacji, d) dochód rodziny nie przekracza dwukrotnego dochodu określonego zgodnie z art. 4. W toku postępowania przed organem I instancji, przeprowadzonym w drodze wywiadu środowiskowego ustalono, że A. K., lat [...], mieszka i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z [...] dzieci: T. lat [...] i M. lat [...]. Rodzina zamieszkuje w mieszkaniu komunalnym składającym się z 2 pokoi, kuchni i łazienki. Wydatki związane z utrzymaniem mieszkania z uwzględnieniem rodzaju wydatku kształtują się następujaco: czynsz - [...] zł, opłata za energię elektryczną - [...] zł, gaz - [...] zł. Inne wydatki jakie ponosi strona wynoszą odpowiednio: RTV - [...]zł, PZU - [...] zł, leki - [...] zł i dojazdy - [...] zł. Syn wnioskodawczyni T. choruje na astmę oskrzelową, a ponadto ma wadę wzroku. Pozostaje pod kontrolą Poradni Alergologicznej i Okulistycznej. Wnioskodawczyni jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w Z. jako osoba bezrobotna od dnia [...]r. bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Na dochód rodziny składają się: alimenty na dzieci w wysokości [...] zł, zasiłek pielęgnacyjny otrzymywany na dzieci w wysokości [...]zł, zasiłek rodzinny w kwocie [...]zł oraz dodatek mieszkaniowy w kwocie [...]zł. Łączny dochód rodziny w wysokości [...]zł jest wyższy o kwotę [...]zł od kryterium dochodowego ustalonego zgodnie z art. 4 ust. l ustawy o pomocy społecznej, które wynosi 730 zł. Organ odwoławczy wskazał dalej, że z akt sprawy wynika ponadto, że rodzina wnioskodawczyni objęta jest pomocą MOPS w W. Za okres od [...] do [...]r. został jej przyznany zasiłek okresowy specjalny w wysokości [...] zł, zaś w [...] zasiłek okresowy specjalny w wysokości [...]zł. W oparciu o złożoną informację o zakresie opieki i pielęgnacji sprawowanej nad dzieckiem przez wnioskodawczynię organ ten ustalił, że córka M. samodzielnie porusza się i przyjmuje pokarmy, przy czym wymaga stosowania specjalnej diety, tj. bez białka i pomidorów. Przy wykonywaniu pewnych czynności, np. mycie się, ubieranie, załatwianie czynności fizjologicznych, wymaga pomocy. Wobec dziecka stosowane są zabiegi pielęgnacyjne typu: 3 x dziennie (rano, w południe i wieczorem) wykonuje się inhalacje, 4 x dziennie następuje zakrapianie oczu oraz podawanie leków doustnych l x dziennie. Z zaświadczenia lekarskiego o stanie zdrowia dziecka wydanego przez lek. med. pediatrę - specjalistę chorób płuc dla potrzeb Zespołu d/s Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności wynika, że M. B. choruje na astmę oskrzelową o charakterze alergicznym, zaś chorobą współistniejącą jest przewlekłe zapalenie spojówek i przewlekły nieżyt nosa. Organ pomocy społecznej prowadząc postępowanie wyjaśniające wystąpił z wnioskiem do Powiatowego Zespołu d/s Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w Z. o wydanie opinii w przedmiocie konieczności sprawowania opieki przez A. K. nad córką M. Zgodnie z wydanym przez Powiatowy Zespół d/s Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w Z. postanowieniem nr [...] (bez daty) stan zdrowia dziecka nie powoduje konieczności sprawowania nad nim opieki polegającej na stałej, bezpośredniej i osobistej pielęgnacji i systematycznym współdziałaniu w postępowaniu leczniczym oraz rehabilitacyjnym w zakresie uniemożliwiającym podjęcie zatrudnienia przez osobę ubiegającą się o zasiłek stały. W uzasadnieniu Powiatowy Zespół d/s Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności stwierdził, że samodzielność dziecka w wykonywaniu czynności (mycie, ubieranie, załatwianie potrzeb fizjologicznych, przyjmowanie pokarmów) jest adekwatna do wieku dziecka, zaś rodzaj i liczba zabiegów leczniczych (przyjmowanie leków doustnych, wykonywanie inhalacji, stosowanie zabiegów ocznych) odbywa się w stopniu, który nie wyklucza możliwości podjęcia zatrudnienia przez osobę ubiegającą się o zasiłek stały, tj. A. K. W ocenie organu odwoławczego, podany przez stronę zakres sprawowanej przez nią opieki nad dzieckiem nie spełnia wymogów przewidzianych w art. 27 ust. l cytowanej ustawy, których wystąpienie dawałoby podstawę do przyznania zasiłku stałego. W oparciu o powyższe ustalenia stwierdzić należy, iż stan zdrowia córki M. nie powoduje konieczności sprawowania opieki polegającej na stałej, bezpośredniej i osobistej pielęgnacji i systematycznym współdziałaniu w postępowaniu leczniczym oraz rehabilitacyjnym w zakresie uniemożliwiającym podjęcie zatrudnienia przez osobę ubiegającą się o zasiłek stały. Za tak przyjętym stanowiskiem przemawia również wydana przez Powiatowy Zespół d/s Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w Z. opinia, która została sporządzona w oparciu o dokumentację medyczną i ocenę stanu zdrowia sporządzoną przez lekarza - członka Powiatowego Zespołu na podstawie bezpośredniego badania. Z powyższego w ocenie organu odwoławczego wynika, że zarówno organ pomocy społecznej, jak i Powiatowy Zespół d/s Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności dążąc do ustalenia prawdy obiektywnej zebrały, a następnie rozpatrzyły cały materiał dowodowy niezbędny do rozpatrzenia złożonego przez stronę wniosku. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy orzekł jak w zaskarżonej decyzji. W skardze na powyższą decyzję A. K. podtrzymała zarzuty zawarte w odwołaniu i wniosła o uchylenie wydanych w sprawie decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze L. wniosło o jej oddalenie, powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga A. K. zasługiwała na uwzględnienie albowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymana przez nią w mocy decyzja organu I instancji naruszają prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W myśl art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 29.11.1990r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998r., Nr 64, poz. 414 z późn. zm.) zasiłek stały przysługuje osobie zdolnej do pracy, lecz nie pozostającej w zatrudnieniu ze względu na konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem wymagającym stałej pielęgnacji, polegającej na bezpośredniej, osobistej pielęgnacji i systematycznym współdziałaniu w postępowaniu leczniczym, rehabilitacyjnym oraz edukacyjnym, jeżeli dochód rodziny nie przekracza dwukrotnego dochodu określonego zgodnie z art. 4, a dziecko jest uprawnione do zasiłku pielęgnacyjnego. W wyroku z dnia 2 lutego 2001r. sygn. akt I SA 1083/00 (Lex 53794) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Wprowadzony nowelą z dnia 8 października 1999r. (Dz. U. Nr 90, poz. 1001) przepis art. 27 ust. 2b ustawy o pomocy społecznej ustanowił obowiązek zasięgnięcia przez kierownika ośrodka pomocy społecznej opinii powiatowego zespołu do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności w wypadku wystąpienia uzasadnionych wątpliwości, dotyczących konieczności sprawowania stałej, bezpośredniej i osobistej opieki nad dzieckiem i jego pielęgnacji w zakresie uniemożliwiającym podjęcie zatrudnienia. Opinia ta stanowi dowód w rozumieniu art. 75 § 1 kpa, jednakże błędny jest pogląd, co do konieczności bezwzględnego uznania go przez organ." Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie sygn. OPK 9/00 z dnia 9.10.2000r. (ONSA 2001/1/16): "W sprawie o zasiłek stały do wyrażenia przez powiatowy zespół do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności opinii, o której mowa w art. 27 ust. 2b ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.), ma zastosowanie przepis art. 106 kodeksu postępowania administracyjnego ze zmianami wynikającymi z powołanej ustawy o pomocy społecznej". W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że tej sytuacji przyjąć należy, iż "opinia ta ma moc dokumentu urzędowego. W myśl zaś art. 76 § 1 kpa dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania, stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Z brzmienia tego przepisu wynika więc wymóg zachowania przepisanej formy, a nadto art. 76 § 3 kpa nie wyłącza możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentów urzędowych." Skarżąca podważała w odwołaniu zasadność wydanej opinii co do oceny stanu zdrowia jej dziecka i konieczności sprawowania stałej opieki pielęgnacyjnej, zaś materiały sprawy budzą zasadnicze wątpliwości co do prawidłowości wydanej opinii. Ze znajdującego się w aktach administracyjnych zaświadczenia lekarskiego o stanie zdrowia dziecka z dnia [...]r. wydanego przez Samodzielny Publiczny ZOZ Przychodnię Rejonową Poradnię dla Dzieci w W. wynika, że M. B. ze względu na stan zdrowia wymaga stałej opieki pielęgnacyjnej lub systematycznego współdziałania w postępowaniu leczniczym lub rehabilitacyjnym na okres od [...]r. do [...]r. Ze złożonej informacji o zakresie opieki i pielęgnacji sprawowanej nad dzieckiem przez wnioskodawczynię wynika, że córka M. samodzielnie porusza się i przyjmuje pokarmy, przy czym wymaga stosowania specjalnej diety, tj. bez białka, jak i pomidorów. Przy wykonywaniu pewnych czynności, np. mycie się, ubieranie, załatwianie czynności fizjologicznych, wymaga pomocy. Z informacji tej jednak wynika również, że wobec dziecka stosowane są zabiegi pielęgnacyjne typu: 3 x dziennie (rano w południe i wieczorem) wykonuje się inhalacje, 4 x dziennie następuje zakrapianie oczu oraz podawanie leków doustnych l x dziennie. Wydana w sprawie w formie postanowienia bez daty, nr sprawy [...], opinia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w Z. stwierdza, że stan zdrowia dziecka nie powoduje konieczności sprawowania nad nim opieki polegającej na stałej, bezpośredniej i osobistej pielęgnacji i systematycznym współdziałaniu w postępowaniu leczniczym oraz rehabilitacyjnym w zakresie uniemożliwiającym podjęcie zatrudnienia przez osobę ubiegającą się o zasiłek. W uzasadnieniu opinii wskazano, że: "z przedłożonej powiatowemu zespołowi do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności dokumentacji medycznej, t.j. zaświadczenia z Poradni Okulistycznej i oceny stanu zdrowia sporządzonej przez lekarza - członka powiatowego zespołu - na podstawie bezpośredniego badania wynika, że: samodzielność dziecka w wykonywaniu czynności (mycie, ubieranie, załatwianie potrzeb fizjologicznych, przyjmowanie pokarmów) jest adekwatna do wieku dziecka. Rodzaj i liczba zabiegów leczniczych (przyjmowanie leków doustnych, wykonywanie inhalacji, stosowanie zabiegów ocznych) odbywa się w stopniu, który nie wyklucza możliwości podjęcia zatrudnienia przez osobę ubiegającą się o zasiłek stały." Wskazać należy, że zgodnie z § 13 ust. 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 21 stycznia 1999r. w sprawie szczegółowych zasad orzekania o stopniu niepełnosprawności, trybu postępowania przy orzekaniu oraz zakresu, składu i sposobu działania zespołów orzekających, a także jednolitego wzoru legitymacji dokumentującej niepełnosprawność oraz organów uprawnionych do jej wystawiania (Dz. U. Nr 9, poz. 82) wydanego na podstawie art. 6 ust. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 z późn. zm.): "Uzasadnienie orzeczenia odmownego powinno zawierać w szczególności: wskazania faktów, które skład orzekający uznał za istotne w sprawie, dokumentów, na których się oparł zaliczając do stopnia niepełnosprawności, lub przyczyn, z powodu których odmówił zaliczenia do stopnia niepełnosprawności. W przypadkach gdy orzeczenie uwzględnia w całości żądanie osoby zainteresowanej, skład orzekający może odstąpić od uzasadnienia." Z uzasadnienia wydanej w sprawie opinii wynika, że zespół opiniujący w ogóle nie wziął pod uwagę wyżej wymienionego zaświadczenia lekarskiego o stanie zdrowia dziecka z dnia [...]r. Samodzielnego Publicznego ZOZ Przychodni Rejonowej Poradni dla Dzieci w W., z którego wynika, że M. B. ze względu na stan zdrowia wymaga stałej opieki pielęgnacyjnej lub systematycznego współdziałania w postępowaniu leczniczym lub rehabilitacyjnym na okres od [...] r. do [...]r. W uzasadnieniu wydanej w sprawie opinii zespół opiniujący w ogóle nie odniósł się do powyższego zaświadczenia. Wydana w sprawie przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności opinia pozostaje w sprzeczności z wyżej wymienionym zaświadczeniem lekarskim. Według treści art. 43 ust. 3d ustawy o pomocy społecznej w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia wydanych w sprawie decyzji: "Od opinii wydawanych przez powiatowy zespół do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności w sprawach o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej nie służy zażalenie." Opinia taka podlega zatem ocenie przez organ decyzyjny, tak jak każdy inny dowód w sprawie i nie ma dla organu mocy bezwzględnie wiążącej. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ I instancji z naruszeniem art. 107 § 3 kpa w ogóle nie odniósł się do sprzeczności między zaświadczeniem lekarskim z dnia [...]r. a opinią Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności. Z naruszeniem art. 7 i art. 77 kpa nie wyjaśnił owych sprzeczności i nie podał z jakich przyczyn nie dał wiary zaświadczeniu lekarskiemu lecz oparł się na opinii Zespołu. W odwołaniu od decyzji wydanej przez organ I instancji skarżąca kwestionowała treść wydanej przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności opinii i podnosiła konieczność sprawowania osobistej opieki nad córką ze względu na jej wiek i stan jej zdrowia. Rozpoznając odwołanie organ II instancji mimo, że wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy konieczność ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, z naruszeniem art. 7 i art. 77 kpa nie wyjaśnił owych sprzeczności, a w uzasadnieniu wydanej decyzji nie wskazał z jakich przyczyn nie dał wiary zaświadczeniu lekarskiemu lecz oparł się na opinii Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności. W tej sytuacji uznać należało, że wydane w sprawie decyzje naruszają przepisy prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe uchybienie dawało w pełni podstawy do ich uchylenia, co orzeczono na podstawie 144 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) mającego zastosowanie do niniejszej sprawy w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy decyzyjne wyjaśnią wyżej wskazane sprzeczności a wydane w sprawie decyzje uzasadnią zgodnie z wymogami art. 107 § 1 kpa. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 w związku z art. 97 § 2 wyżej powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd nie orzekł o wykonaniu zaskarżonej decyzji albowiem decyzja ta z uwagi na swoją treść nie podlegała wykonaniu.