II SA/Wr 577/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Ewa Janowska Asesor sądowy Elżbieta Naumowicz (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Jolanta Hadała po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie opłat adiacenckich postanawia: umorzyć postępowanie. Przedmiotem skargi wniesionej przez Prokuratora Okręgowego w O. była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...], oparta o przepis art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchylająca decyzję Zarządu Miejskiego w O. z dnia [...], nr [...], w sprawie zobowiązania P. M. do wniesienia na rzecz Gminy [...] kwoty 900 zł tytułem opłaty adiacenckiej w związku z wybudowaniem sieci wodociągowej w miejscowości Ł., K. i umarzająca postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że w toku postępowania organ pierwszej instancji ustalił, iż P. M. jest właścicielem nieruchomości położonej w Ł., działka nr A o powierzchni 1,7369 ha i nie współuczestniczył w kosztach inwestycji polegającej na wybudowaniu sieci wodociągowej, której budowę zakończono i oddano do użytku 14 maja 1999 r. Wartość nieruchomości w związku z tym zwiększyła się o 1800 zł, co wynika z operatu szacunkowego, a wysokość opłaty ustalona została zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej Nr [...]. Ponadto w operacie szacunkowym został uwzględniony fakt niewykonania przyłącza wodociągowego do nieruchomości, natomiast inwestycja przewidziała możliwość przyłączenia każdej nieruchomości do wodociągu, co uzasadnia wzrost wartości nieruchomości. Rozpatrując odwołanie P. M., w którym P. M. zarzucił brak wykonania przyłączy do poszczególnych nieruchomości, argumentując, iż z uwagi na koszty przyłączenia, które są dwukrotnie wyższe od opłat, jakie wnieśli użytkownicy wodociągu, jego sytuacja materialna nie pozwala na skorzystanie z dostępu do wodociągu, organ odwoławczy powołał treść art. 145 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 46, poz. 543 ze zm.) podkreślając, że przewidziana w tym przepisie możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej jest dopuszczalna po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej, który to termin musi być interpretowany ściśle. Powołując się na pogląd wyrażony w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2000 r. organ odwoławczy wskazał, że w przypadku wykonania kanalizacji sanitarnej wykonanie infrastruktury technicznej oznacza wykonanie kanału sanitarnego z przykanalikami, co w przedmiotowej sprawie nie zostało wykonane, a zatem nie został spełniony warunek uprawniający do ustalenia opłaty adiacenckiej. W skardze na powyższą decyzję Prokurator Okręgowy w O. wniósł o jej uchylenie, zarzucając naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez oparcie stanowiska o bezprzedmiotowości postępowania na analizie nieistniejącego stanu prawnego i zastosowanie nieobowiązujących w dacie wydania tej decyzji przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz.U. Nr 38, poz. 230 ze zm.) oraz niedokonanie oceny decyzji organu pierwszej instancji z uwzględnieniem przepisów ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę (Dz.U. Nr 72, poz. 747 ze zm.), zawierającej w art. 2 pkt 14 i 16 nową definicję urządzeń wodociągowych, odmienną od dotychczasowej definicji wynikającej z art. 98 ustawy Prawo wodne, na tle której wydana została uchwała powoływana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że nie zostały stworzone warunki, o których mowa w art. 145 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i dodatkowo podnosząc, że zaskarżoną decyzja nie była oparta o przepis art. 98 ustawy prawo wodne, a stanowiskiem wyrażonym w uchwale NSA z dnia 20 czerwca 1999 r. posłużono się jedynie dla wzmocnienia argumentacji. W piśmie procesowym z dnia 9 sierpnia 2004 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o umorzenie postępowania, podając, że decyzją z dnia 17 lipca 2004 r., nr [...], stwierdziło nieważność zaskarżonej decyzji i dołączając kopię tej decyzji. Z treści uzasadnienia tej decyzji wynikało, że została ona wydana po wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, a stwierdzenie nieważności nastąpiło w związku z rażącym naruszeniem art. 7, 8 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, co wyczerpuje przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 tej ustawy. Pismem procesowym z dnia 3 września 2004 r. Prokurator Okręgowy w O. cofnął skargę i wniósł o umorzenie postępowania, natomiast w piśmie procesowym z dnia 30 września 2004 r., po zapoznaniu się z pismem Samorządowego kolegium Odwoławczego w O., z dnia 30 sierpnia 2004 r., z którego wynikało, iż przez P. M. został złożony wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją z dnia 15 lipca 2004 r., Prokurator Okręgowy w O. uchylił swoje oświadczenie o cofnięciu skargi, wnosząc o nie wyznaczanie rozprawy do czasu zakończenia sprawy w Samorządowym Kolegium Odwoławczym, bądź zawieszenie postępowania. W piśmie procesowym z dnia 5 stycznia 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o umorzenie postępowania, podając, że decyzją z dnia 8 października 2004 r., nr [...], utrzymano w mocy decyzję z dnia 15 lipca 2004 r., stwierdzającą nieważność zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 3 marca 2005 r. Prokurator Okręgowy w O. cofnął wniosek o zawieszenie postępowania, wnosząc o umorzenie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą, sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy stało się ono bezprzedmiotowe. W sprawie będącej przedmiotem niniejszego postępowania sądowo-administracyjnego doszło do stwierdzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. nieważności decyzji własnej, zaskarżonej przez Prokuratora Okręgowego w O. Stwierdzenie nieważności eliminuje decyzję administracyjną z obrotu prawnego i znosi skutki tej decyzji od dnia jej wydania. W przedmiotowej sprawie, w związku z rozstrzygnięciem podjętym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. po wniesieniu skargi do Sądu, zwrócić przyjdzie uwagę na kwestię proceduralną, związaną z uprawnieniem organu do orzekania o stwierdzeniu nieważności zaskarżonych decyzji. W pierwszej kolejności należy wskazać, że na gruncie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) utrwalony został pogląd o dopuszczalności stwierdzania przez organy nieważności zaskarżonych decyzji (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt FPS 20/98, ONSA z 1999, nr 4, poz. 120) w razie stwierdzenia istnienia w nich wad wymienionych w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, zwanego dalej K.p.a. Stanowisko to pozostaje nadal aktualne pod rządami obecnie obowiązującego przepisu art. 54 § 3 ustawy, stanowiącego, że organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Przepis ten jest odpowiednikiem art. 38 ust. 2 powołanej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym z modyfikacją dotyczącą terminu uwzględnienia skargi przez organ i przewiduje możliwość działania organu w ramach tzw. autokontroli. Jak podkreślano w orzecznictwie (por. powołana uchwała NSA z dnia 5 lipca 1999 r. oraz przytoczone tam orzecznictwo), autokontrola ta stanowi nowe, samodzielne upoważnienie organu administracji do weryfikacji własnej decyzji, która została zaskarżona do sądu. Nie dochodzi w tej sytuacji do wszczęcia odrębnego postępowania administracyjnego, gdyż postępowania takiego nie wszczyna czynność wniesienia skargi żądającej stwierdzenia nieważności decyzji, a zatem decyzja wydana w wyniku autokontroli jest decyzją wydaną w tej samej sprawie i w tym samym postępowaniu. Natomiast szczegółowa analiza wyrażanych dotychczas w doktrynie i orzecznictwie poglądów w kwestii dopuszczalności stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji przez organ w postępowaniu wszczętym z urzędu i prowadzonym w trybie art. 156 K.p.a., a taka sytuacja zachodzi w przedmiotowej sprawie, prowadzi do wniosku, że na tym tle rysują się poważne rozbieżności. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest nadzwyczajnym trybem postępowania wynikającym z przepisów K.p.a., które poza okolicznościami wymienionymi w art. 156 § 2 K.p.a., nie ograniczają terminu wszczęcia tego postępowania, co oznacza, że może być ono wszczęte w każdym czasie przed upływem dziesięciu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji i jeśli nie wywołała ona nieodwracalnych skutków prawnych, natomiast uregulowania zawarte w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie normują kwestii dopuszczalności wszczęcia przez organy trybów nadzwyczajnych po wniesieniu skargi. Zauważyć w tym miejscu trzeba, że przepis art. 56 tej ustawy rozstrzyga o konieczności zawieszenia postępowania sądowego w razie wniesienia skargi po wszczęciu postępowania w celu zamiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności lub wznowienia postępowania, co a contrario może przesądzać o dopuszczalności wszczęcia tych trybów po wniesieniu skargi. Pogląd taki potwierdza część orzecznictwa (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2003 r., sygn. akt II SA/Wr 2537/02), natomiast twierdzenia przeciwne argumentowane są postulatami konieczności zapobieżenia konkurencyjności postępowania sądowoadministracyjnego i nadzwyczajnego postępowania kontrolnego wewnątrzadministracyjnego, a nadto treścią przepisu art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004 r., str.235-236). Podkreślić trzeba przy tym, że powoływany przepis art. 170 ustawy określa skutki prawomocności orzeczeń sądu administracyjnego, a zatem odnosi się do rozstrzygnięć, jakie już zapadły w wyniku zakończenia postępowania przed tym sądem i z tego względu nie może być argumentem odnoszącym się do okresu, kiedy postępowanie sądowoadministracyjne jeszcze jest w toku. Zauważając, że orzecznictwo uznające zakaz stwierdzania nieważności w postępowaniu wszczętym z urzędu opowiadało się za stwierdzaniem nieważności wydanych w takim trybie decyzji, z uwagi na wskazywane wyżej istniejące rozbieżności orzecznictwa i doktryny, należy uznać, że w przedmiotowej sprawie wydanie decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej decyzji nie narusza prawa w sposób rażący. Postępowanie o stwierdzenie nieważności jest nowym postępowaniem, w związku z czym wydana w jego wyniku decyzja eliminująca z obrotu prawnego decyzję objętą tym postępowaniem jest decyzją w nowej sprawie, od której stronie przysługują środki zaskarżenia. W świetle art. 161 § 1 pkt 3 ustawy bezprzedmiotowość postępowania może wynikać ze zdarzeń zaszłych w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Za takie zdarzenie należało uznać wydanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzji z dnia 17 lipca 2004 r., utrzymanej w mocy decyzją tego Kolegium z dnia 8 października 2004 r., stwierdzającej nieważność zaskarżonej decyzji z dnia [...]. Z powyższych względów postępowanie stało się bezprzedmiotowe, co uzasadniało jego umorzenie, stąd na zasadzie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy orzeczono jak w sentencji.