II SA/Wr 577/05

W IMIENIU RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 10 października 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA – Halina Kremis (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA – Anna Siedlecka Sędzia NSA – Zygmunt Wiśniewski Protokolant: apl. radc. Ewa Radzięta po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 października 2006 r. sprawy ze skargi D. i G. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent W., na podstawie art. 1 ust. 1, 2, 3 i 4 oraz art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. Nr 113, poz. 1209 ze zm.) i rozporządzenia Ministra Skarbu Państwa z dnia 25 listopada 2003 r. w sprawie szczegółowego trybu wydawania decyzji o nabyciu przez użytkowników lub współużytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub stanowiących nieruchomości rolne (Dz. U. Nr 205, poz. 1991 - ze zmianą), odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości położonej we W. przy ulicy S. [...], oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...],[...], obręb W., o pow. [...] m2, dla której prowadzona jest przez Sąd Rejonowy dla W.-K. IV Wydział Ksiąg Wieczystych KW nr [...], przez dotychczasowych użytkowników wieczystych G.L. oraz D. L., na prawach wspólności ustawowej. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż G. L. i D. L. nabyli prawo użytkowania wieczystego nieruchomości położonej we W. przy ulicy S. [...] na podstawie umowy darowizny (akt notarialny Rep. A nr [...]) z dnia [...]., a zatem – zdaniem Prezydenta W.- nie spełniają oni przesłanek wynikających z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, tj. nie byli użytkownikami wieczystymi lub współużytkownikami wieczystymi nieruchomości w dniu [...] oraz w dniu wejścia w życie ustawy (czyli [...]). Organ I instancji zaznaczył, iż G. L. i D.L. nie są też następcami prawnymi w rozumieniu art. 1 ust. 2 ww. ustawy, bowiem następcą prawnym, o którym mowa w tym przepisie, jest osoba fizyczna, która nabyła prawo użytkowania wieczystego od osób (fizycznych) posiadających uprawnienia do nabycia prawa własności nieruchomości na mocy ustawy, po [...]. W odwołaniu od tej decyzji G.L. i D. L. zarzucili organowi I instancji błędną interpretację prawa materialnego. Odwołujący podkreślili, iż pogląd oparty wyłącznie na brzmieniu art. 1 ust. 2 ww. ustawy, który stanowi, iż prawo własności nieruchomości nabywają także osoby fizyczne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 1 ww. ustawy, należy rozszerzyć i uwzględnić w nim również postanowienia Konstytucji RP i systemu prawa stosowanego do użytkowania wieczystego. W ich ocenie, przekształcenia podmiotowe dokonane w ramach prawa użytkowania wieczystego nie ograniczyły ich uprawnień płynących z regulacji ustawy z dnia 26 lipca 2001 r., bowiem skoro Odwołujący się na podstawie umowy darowizny stali się następcami prawnymi darczyńcy, to byli też uprawnieni do złożenia, w zastępstwie (kontynuacji prawnej) swojego poprzednika prawnego, wniosku o przekształcenie prawa. Decyzją z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję podkreślając w uzasadnieniu, iż przesłanki odnoszące się do czasu trwania użytkowania wieczystego określone w art. 1 ust. 1 ustawy o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości muszą być spełnione łącznie, tj. uprawnienia przewidzianego tą ustawą korzystają tylko osoby fizyczne i to pod warunkiem, iż przez okres od dnia [...] do dnia [...] były użytkownikami (współużytkownikami) wieczystym nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub stanowiących nieruchomości rolne. Organ odwoławczy podkreślił, iż musi być przy tym zachowana tożsamość tych osób, to znaczy, że ta sama osoba uzyskała najpóźniej w dniu [...] status użytkownika (współużytkownika) wieczystego i ta sama osoba jest nim nadal w dniu [...]. Organ II instancji wyjaśnił, iż przepis art. 1 ust. 2 ww. ustawy przewiduje z kolei legitymację do wystąpienia z wnioskiem o nabycie prawa własności także dla następców prawnych osób. o których mowa w ustępie 1 tegoż przepisu, jednak tym następcą prawnym będzie tylko ta osoba fizyczna, która nabyła prawo użytkowania wieczystego po dniu [...] od osób, które kwalifikowały się w świetle art. 1 ust. 1 ustawy do wystąpienia o przekształcenie. Organ zauważył, iż z akt sprawy wynika, że D. i G.L. nabyli prawo użytkowania wieczystego po dniu [...], nie spełniając tym samym przesłanki wynikającej z art. 1 ust. 1 ww. ustawy, gdyż nie byli użytkownikami (współużytkownikami) wieczystymi w okresie od dnia [...] do dnia wejścia w życie ustawy. Dodał, iż Odwołujący nie są też następcami prawnymi w rozumieniu art. 1 ust. 2 tej ustawy, gdyż prawo użytkowania wieczystego nieruchomości przy ul. S. [...] strony nabyły bowiem od osoby, która nie spełniała przesłanek z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy (tj. nie była ona użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości przez cały wymagany prawem okres od dnia [...] do dnia [...]), a zatem w momencie dokonania darowizny darczyńcy nie przysługiwało mu prawo do nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Skoro więc osoba ta nie kwalifikowała się w świetle art. 1 ust. 1 i 2 ustawy do wystąpienia o przekształcenie, to – w ocenie organu II instancji- w ramach sukcesji pod tytułem szczególnym D. i G. L. nie mogli nabyć od niej prawa do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Organ podkreślił, iż strony nie zostały - jak twierdzą - pozbawione przez organ I instancji w arbitralny sposób prawa do nieodpłatnego przekształcenia, lecz stwierdzono po ich stronie brak przesłanek do tego, aby mogły korzystać ze statusu, z którym to prawo jest powiązane. Tego rodzaju sytuacja- zdaniem organu odwoławczego- nie upoważnia do wniosku, iż decyzja organu pierwszej instancji narusza konstytucyjnie chronione prawo majątkowe do nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, czy też godzi w zbywalny charakter tego prawa gdyż strony po prostu prawa tego w ogóle nie nabyły. Organ II instancji podkreślił, iż ustawa o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa współwłasności nieruchomości dotyczy zamkniętego kręgu podmiotów i określonego przedziału czasowego. Dodał, iż ustawa ingeruje w konstytucyjnie chronioną własność komunalną (por art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), przewiduje bowiem wywłaszczenie jednostek samorządu terytorialnego bez odszkodowania, pomimo że Konstytucja traktuje tę własność jako gwarancję osobowości prawnej samorządu terytorialnego, jednego z istotnych elementów demokratycznego państwa. Organ odwoławczy stwierdził, iż choć - jak słusznie zauważają strony w odwołaniu- Konstytucja chroni wszystkie prawa majątkowe, w tym prawo użytkowania wieczystego (por. art. 64 ust. 2), to jednak spośród praw majątkowych, to prawo własności jest najsilniejszym podmiotowym prawem majątkowym, stąd też Konstytucja, ustawodawstwo zwykłe, orzecznictwo sądowe i doktryna przykładają szczególną wagę do należytego zabezpieczenia tego prawa i tym bardziej wszelkie wątpliwości powinny być rozstrzygane na korzyść ochrony własności, bez względu na to czy chodzi o własność osób fizycznych, jednostek samorządu terytorialnego, Skarbu Państwa czy innych podmiotów. Organ II instancji zauważył, iż wyjątkowy charakter ustawy o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości i zagwarantowana konstytucyjnie ochrona prawa własności (w tym przypadku własności komunalnej) wyklucza możliwość rozszerzenia zakresu podmiotowego ustawy o następców prawnych osoby fizycznej nie będącej przez cały wymagany ustawą okres (od dnia [...] do dnia [...]) użytkownikiem wieczystym lub współużytkownikiem wieczystym nieruchomości, gdyż wykładnia taka prowadziłby w istocie do uzupełnienia treści przepisów ustawy o normę prawną z nich nie wynikającą, w myśl której okresy użytkowania (współużytkowania) wieczystego następcy prawnego sumują się z okresami użytkowania jego poprzednika prawnego. Kolegium stwierdziło, iż działanie takie jest niedopuszczalne, gdyż w obowiązującym na terenie Rzeczypospolitej Polskiej systemie prawnym orzeczenie organu stosującego prawo nie jest źródłem prawa (precedensem) i organ ten nie może swym rozstrzygnięciem "uzupełnić" tekstu ustawy. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na wyżej oznaczoną decyzję G. L. i D.L. wnieśli o jej uchylenie i przywołując dotychczasowa argumentację podnieśli nadto, iż wykładnia przepisu art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości dokonana przez orzekające w sprawie organy administracyjne wydaje się błędna, gdyż z całą pewnością zamiarem ustawodawcy nie było ograniczenie możliwości uwłaszczenia, ale wręcz przeciwnie dopuszczenie jak największego kręgu uprawnionych do takiego przekształcenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów skargi Kolegium podniosło, iż przepisy ustawy o nabywaniu przez użytkowników wieczyści prawa własności nieruchomości, zawierają szczególne zasady następstwa prawnego zakresie nabywania prawa do nieodpłatnego stwierdzenia nabycia prawa własności nieruchomości i co prawda nabycie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości jest w świetle przepisów tej ustawy warunkiem niezbędnym ale nie jednym. Kolegium wskazało, iż nabycie to musi bowiem nastąpić od osoby, o której mowa w art. 1 ust. 1 ww. ustawy, a w przepisie tym mowa jest zaś o osobie fizycznej, będącej w dniu [...] oraz w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikiem wieczystym lub współużytkownikiem wieczystym nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub stanowiących nieruchomości rolne.