II SA/Wr 577/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędziowie Sędzia NSA Halina Kremis (sprawozdawca) Asesor WSA Alicja Palus Protokolant Paweł Kysiak po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 19 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji Starosty G. z dnia [...] o uchyleniu decyzji tego samego organu z dnia [...] przenoszącej własność i umorzenia postępowania organu pierwszej instancji oddala skargę. Decyzją z dnia [...] (Nr [...]) Starosta G. uchylił swoją decyzję Nr [...] z dnia [...], przenoszącą własność gruntu stanowiącego działkę siedliskową i orzekającą o przeniesieniu własności gruntu stanowiącego działkę siedliskową zabudowaną, Nr ewidencyjny [...], o pow. 0,2834 ha, położoną w obrębie S., gmina G., wpisaną do księgi wieczystej Nr [...] na rzecz: J. B. S. córki [...] i J. w udziale ¼ części, J. E. S. córki H. i A. w udziale ¼ części, B. A. M. córki F. i F. i Z. S. M. syna R. i G. w udziale ¼ części, J. T. G. córki E. i S. w udziale ¼ części. Odwołanie od tej decyzji złożyła J. S. W ocenie strony, organ wznowił postępowanie bez podstawy prawnej. Brak jest jakichkolwiek przesłanek z art. 145 § 1 pkt 5 kpa do wznowienia postępowania, na które powołał się uchylając ostateczną decyzję. Nie wyszły bowiem na jaw żadne istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody, istniejące w dniu wydania decyzji, które nie były znane organowi i uzasadniały wznowienie postępowania i uchylenie decyzji. Zaskarżona decyzja, zdaniem strony, w sposób rażący narusza prawo, gdyż "podział dokonany przez organ w zaskarżonej decyzji narusza (...) prawo własności" skarżącej. Ponadto, "podziału działki nr 156 organ dokonał w sposób zupełnie dowolny i nie wynikający z dokumentów źródłowych", gdyż działka nr [...] była zawsze wyłączną własnością rodziców skarżącej, tj. L. i J. B. Natomiast "w roku 1963 nastąpiło ustalenie stanu władania przy udziale organu i stron". W ocenie skarżącej, organ o "nieprawidłowościach" mówi w sposób ogólny, nie wskazując konkretów. Reasumując, skarżąca wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia [...] (Nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., po rozpatrzeniu na posiedzeniu niejawnym odwołania J. S. od opisanej decyzji, przywołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji. Na uzasadnienie organ wskazał, że pismem z dnia 1 marca 2005 r. skierowanym do Starosty G., J. S., reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika wniosła o zmianę danych w rejestrze gruntów w odniesieniu do gruntów działki nr [...] położonej w obrębie S. poprzez wykreślenie J. B. S. jako właściciela gruntów tej działki i wpisanie jako współwłaścicieli tej osoby oraz J. S., B. M. i Z. M. oraz E. Ch. Wniosek uzasadniony został koniecznością usunięcia błędów jakie zaistniały w zakresie określenia właścicieli gruntów działki nr [...], spowodowanych wyodrębnieniem w 1963 r. z zabudowanej działki nr [...] - dwóch działek, tj. nr [...] i nr [...] z zabudowaniami oraz uwidocznieniem tego stanu w księgach wieczystych. S. G., uwzględniając wniosek, postanowieniem z dnia [...] "wznowił postępowanie administracyjne w sprawie przeniesienia własności gruntów stanowiących działkę siedliskową wraz z przynależnymi budynkami położonymi na działce nr [...] w obrębie S. gmina G., województwo D. zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] Nr [...] Starosty G.". W uzasadnieniu postanowienia wskazał, iż "wznowienie postępowania spowodowane jest nowymi okoliczności, które wyszły na jaw w obecnym czasie w wyniku interwencji stron", a ponadto "zaistniałe okoliczności i fakty nie były znane organowi i stronom w dniu wydania decyzji". Następnie decyzją z dnia [...] (Nr [...]), Starosta G. uchylił swoją decyzję Nr [...] z dnia [...], przenoszącą własność gruntu stanowiącego działkę siedliskową zabudowaną, i orzekł przenieść własność gruntu stanowiącego działkę siedliskową zabudowaną nr ewidencyjny [...], o pow. 0.2834 ha położoną w obrębie S. gmina G., wpisaną do księgi wieczystej Nr [...], na rzecz: J. S., J. S., B. M., i Z. M. oraz J. G. Decyzja ta podjęta została na podstawie art. 146 § 1 pkt 5, art. 146 § 1, art. 151 § 1 pkt 2 kpa, a z uzasadnienia organu pierwszej instancji wynika, że została wydana "po rozpatrzeniu wniosku J. S. i po przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym określonym w art. 149 § 2 kpa" oraz na podstawie art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniach społecznych rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz. U. z 1989 r. Nr 10, poz. 53 z późn. zm.). Kolegium wskazuje, że przepis art. 61 § 1 kpa przewiduje, iż postępowanie administracyjne wszczynane jest na żądanie strony lub z urzędu. W przypadku wszczęcia postępowania na wniosek organ winien mieć na uwadze, że czynność inicjująca wszczęcie postępowania administracyjnego powinna być podjęta przez podmiot (podmioty) do tego uprawniony. W sytuacji gdy postępowanie jest wszczynane na wniosek strony, organ jest związany żądaniem strony, a treść tego żądania określa rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Tym samym treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia przedmiotu postępowania administracyjnego. Jak wynika z treści pisma J. S. z dnia [...] skierowanego do Starosty G., osoba ta wniosła "o zmianę danych w ewidencji gruntów" w zakresie wskazanym w tym piśmie. Stosownie do art. 7d ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 z późn. zm.) do zadań starosty, jako organu administracji geodezyjnej i kartograficznej (art. 6a pkt 2b ustawy) należy m.in. prowadzenie powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w tym ewidencji gruntów i budynków. Natomiast tryb i zasady wprowadzania zmian w tej ewidencji regulowane są przepisami rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454). W rozpoznawanej sprawie S. G., w oderwaniu od treści wniosku z dnia 1 marca, wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] (Nr [...]) pomimo, że wniosek takiego żądania nie zawierał. Nadto Kolegium wskazuje, że zgodnie z obowiązującą w zakresie wznowienia postępowania procedurą, organ winien ocenić czy podanie o wznowienie postępowania zastało wniesione przez osobę będącą stroną w sprawie zakończonej decyzją ostateczną oraz czy zachowane zostały terminy przewidziane w art. 148 § 1 i 2 Kpa. Ponadto, do obowiązków strony żądającej wznowienia postępowania należy wskazanie podstawy wznowienia spośród przesłanek określonych w art. 145 § 1 Kpa. Uwzględniając przytoczone regulacje prawne, brak jest podstaw do przyjęcia stanowiska organu pierwszej instancji, zawartego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż skoro zgodnie z art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, zmiany danych w ewidencji gruntów i budynków "wprowadzane są na podstawie prawomocnych decyzji właściwych organów" – dyspozycja zawarta w tym przepisie stanowi podstawę do uznania wniosku o zmianę danych w ewidencji gruntów jako wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną. Biorąc pod uwagę przedstawiony stan prawny i faktyczny sprawy Kolegium zobowiązane było zaskarżoną decyzję uchylić i umorzyć jako bezprzedmiotowe postępowanie organu pierwszej instancji w zakresie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją tego organu z dnia [...]. Na ostateczną decyzję w sprawie skargę do sądu administracyjnego złożyła wnioskodawczyni, działająca przez pełnomocnika. Skarga zarzuca organowi drugiej instancji "naruszenie prawa" i wnioskuje o uchylenie zakwestionowanej decyzji za zasądzeniem na rzecz skarżącej kosztów postępowania. W uzasadnieniu strona skarżąca zarzuca, że twierdzenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego jakoby wznowienie postępowania przez S. G. było dokonane bezprawnie z uwagi na brak wniosku strony należy uznać za bezpodstawne. Artykuł 147 kpa stanowi, że wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Organ administracji działał w tym wypadku nie na wniosek stron lecz z urzędu. Starosta G., powołując za podstawę prawną postanowienia art. 145 § 1 pkt 5 kpa, w uzasadnieniu stwierdził, iż wznowienie postępowania spowodowane jest nowymi okolicznościami, które wyjść miały na jaw w wyniku interwencji stron. Pismo strony z 1 marca 2005 r. wskazywało na nowe dla sprawy okoliczności, nieznane do tej pory organom administracyjnym, które są niewątpliwie istotne dla sprawy. Wynikały one w znacznej mierze z ustaleń poczynionych w opinii technicznej biegłego z dziedziny geodezji z dnia 15 października 2003 r. Pismo to stanowiło jedynie impuls dla organu administracji dla bliższego zbadania sprawy, błędne jest zatem przekonanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. jakoby postanowienie Starosty G. z dnia [...] o wszczęciu postępowania zainicjowane była wnioskiem strony. Zdaniem skarżącej podobnie chybiony jest zarzut Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L., w którym uznaje decyzję Starosty G. z dnia [...] za niezgodną z wnioskiem zawartym w piśmie z dnia 1 marca 2005 r. Pełnomocnik podkreśla, iż nic nie wskazuje, aby organ administracji wydając przedmiotową decyzję działał na wniosek którejkolwiek ze stron. Na podstawie art. 61 § 1 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jest jasne, iż decyzja Starosty G. z dnia [...] nie odnosi się pod względem treści do wniosku z dnia 1 marca 2005 r., w którym wnosi jedynie o zmianę danych w ewidencji gruntów. Rozstrzygnięcia organu administracyjnego polegające na uchyleniu wcześniejszej decyzji organu i przeniesieniu własności gruntu nie jest treściowo zgodne z żądaniem zawartym we wspomnianym wniosku. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga jest chybiona. Według art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej uppsa) – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w tym także na decyzje wydane na podstawie norm prawa procesowego. Z taką kontrolą mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Jak wynika z akt administracyjnych, i co jest niesporne między stronami, skarżąca złożyła w dniu 1 marca 2005 r. w Starostwie Powiatowym w G. wniosek, podając jako adresata tego wniosku Wydział Geodezji i Kartografii starostwa. Pismo zostało zredagowane przez adwokata i zawierało wniosek o "zmianę danych w rejestrze gruntów Województwo dolnośląskie, Powiat G., Jednostka ewidencyjna G., Obręb [...] S., Numer jednostki rejestrowej [...] (Id. Nieruch. [...] przez wykreślenie wpisu właściciel.... i wpisanie jako współwłaścicieli nieruchomości ..." Z kolei w postanowieniu organu pierwszej instancji z dnia [...], jako podstawy prawne orzeczenia powołano art. 145 pkt 5 i art. 147 kpa pisząc, że Starosta G. postanowił "wznowić postępowanie administracyjne w sprawie przeniesienia własności gruntów stanowiących działkę siedliskową wraz z przynależnymi budynkami położonymi na działce nr [...] w obrębie S., Gmina G. województwo dolnośląskie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] Nr [...] Starosty G. na wniosek J. S.". Już zatem samo porównanie treści wniosku strony i postanowienia wznawiającego postępowanie wskazuje jednoznacznie, że organ pierwszej instancji wznowił postępowanie w zakresie ostatecznej decyzji przenoszącej własność, na wniosek J. S., obejmujący (w sposób nie budzący wątpliwości) zmianę w ewidencji gruntów. Inaczej mówiąc wniosek obejmował zagadnienie wynikające z ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, podczas gdy organ potraktował go jako podanie o wznowienie postępowania w sprawie decyzji wydanej na podstawie odnośnych przepisów ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. Nr 10, poz. 53 ze zm.). Dodać jeszcze należy, że zgodnie z art. 61 § 1 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Organ sam określił, iż w rozpoznawanej sprawie wszczął postępowanie na wniosek strony, zatem nie jest uprawnione twierdzenie skargi, jakoby postępowanie to zostało wszczęte z urzędu. Wznawiając postępowanie administracyjne na wniosek strony organ administracji publicznej obowiązany jest dokonać szeregu czynności procesowych takich jak zbadanie czy podmiot, który złożył podanie o wznowienie posiada przymiot strony w zakończonym decyzją ostateczną postępowaniu (art. 28 kpa), czy zachowano termin do złożenia podania o wznowienie postępowania wynikający z art. 148 § 1 kpa etc. Przede wszystkim zaś wskazać należy, że to treść wniosku decyduje o przedmiocie wznowienia postępowania i organ całkowicie jest tu związany treścią wniosku. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 lipca 2001 r. (IV SA 1091/99, LEX nr 78924) "w razie wszczęcia postępowania na wniosek – obowiązkiem organu administracji jest dokładne ustalenie treści żądania strony, która wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ związany jest tym żądaniem. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania". Odnośnie do kontrolowanego postępowania dodać można, że działając przez zawodowego pełnomocnika strona jednoznacznie określiła w zakresie jakich przepisów prawa materialnego powinna być rozpatrywana sprawa administracyjna. Reasumując, zdaniem sądu, decyzja organu odwoławczego była prawidłowa, zarzuty w skardze nie mogą więc jej skutecznie podważyć, co w konsekwencji prowadzić musiało do oddalenia skargi na podstawie art. 151 uppsa.