II SA/Wr 577/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia NSA Halina Kremis Protokolant: specjalista Izabela Szczerbińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Wojewody D. z dnia 24 czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego W. S. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Wojewoda D., po rozpatrzeniu odwołania E. S. i W. S. od decyzji Starosty T. z dnia [...] r. Nr 180/16 zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej T.S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego wraz z wewnętrznymi instalacjami wodno-kanalizacyjnymi, elektryczną, c.o., i gazową, na działce ewidencyjnej nr [...], AM-[...], obręb O. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym: W dniu 3 czerwca 2015r. T.S. złożyła wniosek o pozwolenie na budowę dla opisanego przedsięwzięcia. Decyzją z dnia [...]r. (Nr [...]) Starosta T. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę. Na skutek odwołań E. S. i W. S. Wojewoda D. decyzją z dnia [...]r. (nr [...]) uchylił decyzję organu I instancji i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta T. decyzją z dnia [...]r. Nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił T.S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego wraz z wewnętrznymi instalacjami wodno-kanalizacyjnymi, elektryczną, c.o., i gazową, na działce ewidencyjnej nr [...], AM-[...], obręb O. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Odwołania od powyższej decyzji ponownie wnieśli E. S. i W. S., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 75 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz naruszenie prawa materialnego, tj. art. 4 oraz art. 9 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane. Ponadto zarzucono, że organ nie odniósł się do aktualnego stanu faktycznego, jakim jest zabudowa szeregowa na sąsiednich nieruchomościach. Wyjaśniono, że działka nr [...] w ciągu zabudowy szeregowej stanowi ostatnią, narożną działkę, graniczącą z działką skarżących i zgodnie z projektem budowlanym, według którego realizowano segment skarżących, na działce nr [...] zaprojektowany był także budynek szeregowy, przylegający do budynku skarżących. W sytuacji, gdy na działce sąsiednie wybudowany zostanie budynek wolnostojący w odległości 1,5 m od granicy z działką sąsiednią będzie to miało negatywny wpływ na ich nieruchomość. Nieruchomość ich nie będzie spełniać podstawowych norm budowlanych, gdyż projekt w zakresie nośności, izolacji akustycznej, dopuszczalnych naprężeń itp. uwzględniał warunki zabudowy szeregowej na sąsiednie działce, a ściana obecnie zewnętrzna na granicy działek – zgodnie z obu projektami miała być ścianą wewnętrzną, wobec czego skarżący mają wątpliwości, czy spełnienia ona wymogi ściany zewnętrznej (ma grubość 15 cm) i w chili obecnej nie może zostać docieplona ze względu na niedysponowanie prawem własności działki sąsiedniej objętej pozwoleniem na budowę. Ponadto organ w zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie uzasadnił powodów zastosowania szczególnej procedury i wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych w zakresie usytuowania budynku. Samo odwołanie się do udzielonego upoważnienia przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa nie jest wystarczającym uzasadnieniem do udzielenia odstępstwa. W związku z powyższym strony odwołujące wniosły o uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i wydanie odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy wskazał, że inwestycję przewidziano do realizacji na działce nr [...], AM-[...] w O., dla której obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta O., uchwalonego uchwałą Rady Miasta O. z dnia [...] r. (opublikowanej w Dz.Urz. Woj. D.. z [...]). Wskazana działka znajduje się na terenie oznaczonym w planie symbolem MN/13/3. Zgodnie z § 5 ust. 7.13 uchwały na obszarze tym przewidziano zabudowę mieszkaniową o niskiej intensywności – wolnostojącą, bliźniaczą lub szeregową. W części graficznej m.p.z.p. działka nr [...] jest ostatnią z szeregu działek, na których wybudowano budynki mieszkalne w zabudowie szeregowej. Jest to działka narożna sąsiadująca z drogami oznaczonymi KDD, Zgodnie z § 5 ust. 7.13 planu miejscowego, lokalizacja zabudowy jest możliwa w odległości 6 m od linii rozgraniczającej drogi. Takie ograniczenie powoduje konieczność sytuowania nowego budynku w pobliżu sąsiedniej zabudowanej działki. Po porównaniu charakterystycznych danych dotyczących obiektu i przepisów planu miejscowego, zaprojektowany budynek pod względem funkcji, jak i kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodny jest z przepisami planu miejscowego. Odnosząc się do kwestii zgodności wnioskowanej inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi organ wyjaśnił, że planowany budynek usytuowano w odległości 1,5 m od granicy działki skarżących, po stronie północnej, w odległości 10,1 m od granicy działki drogowej (KDX – ciąg pieszy), po strinie zachodniej , w odległości 6,0 m od drogi (KDD) po stronie północnej i 7,5 m od drogi (KDD) od wschodu. Zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015r.,poz. 1422) - Jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy; 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Gdy na sąsiedniej działce istnieje już budynek zlokalizowany przy granicy działki, ustawodawca dopuszcza sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli będzie on przylegał całą powierzchnią swojej ściany do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce lub do ściany budynku projektowanego, dla którego istnieje ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, pod warunkiem że jego część leżąca w pasie o szerokości 3 m wzdłuż granicy działki będzie miała długość i wysokość nie większe niż ma budynek istniejący lub projektowany na sąsiedniej działce budowlanej (§ 12 ust. 3 pkt 2rozporządzenia). W niniejszej sprawie inwestorka zaplanowała budowę budynku wolnostojącego, nie chcąc kontynuować zabudowy szeregowej. Planowane usytuowanie jest możliwe pod warunkiem uzyskania odstępstwa od przepisu § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 . Odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy Prawo budowlane dopuszcza się w przypadkach szczególnie uzasadnionych. Właściwy organ po uzyskaniu upoważnienia ministra do udzielania zgody na odstępstwo, w drodze postanowienia udziela bądź nie, takiej zgody (art. 9 ust. 2 ustawy). W przedmiotowej sprawie, organ I instancji uzyskał upoważnienie od Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...]r. w sprawie wyrażenia zgody na odstępstwo określone wnioskiem organu. Organ odwoławczy podzielił pogląd organu I instancji co do zasadności przyznanego odstępstwa. Ze względu na ograniczenia wprowadzone przepisami planu miejscowego, w przypadku działki podlegającej zainwestowaniu, dotyczące odsunięcia się na odległość 6 m od strony dróg KDD, nie byłaby możliwa budowa planowanego budynku bez uzyskania odstępstwa. Planowane usytuowanie budynku w odległości 1,5 m od granicy działki, tym samym od ściany szczytowej budynku szeregowego nie posiadającego otworów okiennych i drzwiowych - w ocenie organu odwoławczego – nie wprowadza ograniczeń dla właściciela nieruchomości sąsiedniej. Ponadto projektowana inwestycja nie będzie przesłaniać ani zacieniać sąsiednich nieruchomości. Projekt budowlany jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jak i przepisami technicznymi uwzględniając odstepstwo od przepisu zawartego w § 12 ust. 1 pkt 1 i 2. Inwestor wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, posiada wymagane opinie, uzgodnienia oraz pozwolenia. Organ wyjaśnił przy tym, że decyzją z dnia [...] r. (nr [...]) Kierownik Urzędu Rejonowego w T. udzielił pozwolenia na budowę budynku jednorodzinnego w zabudowie szeregowej na przedmiotowej działce. Wobec jednak nierozpoczęcia robót budowlanych w oparciu o powyższą decyzję, decyzja ta z mocy prawa straciła ważność. Obecnie sposób i warunki zabudowy określa plan miejscowy uchwalony w 2005r., a decyzja z 1990 r. utraciła moc prze uchwaleniem tego planu. Odnosząc się do kwestii właściwości ściany zewnętrznej budynku skarżących, organ zaznaczył, że kwestia ta wykracza poza ramy toczącego się postępowania odwoławczego, bowiem nie dotyczy ono inwestycji, w związku z którą toczy się postępowanie. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego wniósł W. S. zarzucając jej : 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci: - obrazy art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku dowodowego o przesłuchanie świadków oraz dopuszczenie opinii biegłych przez co nie zebrano w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie, - art. 7 k.p.a. poprzez pominięcie słusznego interesu obywateli, - art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w sprawie polegające na nieuwzględnieniu wniosku o przesłuchanie osób zainteresowanych rozstrzygnięciem, tj. E. i W. S., - art. 110 k.p.a. poprzez bezprawną ingerencję organu administracji w ostateczną decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę nieruchomości na działce stanowiącej własność skarżącego poprzez wydanie i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 9 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez zastosowanie szczególnego trybu odstępstwa od obowiązujących przepisów budowlanych w sytuacji braku jakichkolwiek przesłanek szczególnych uzasadniających ww. odstępstwo, - § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia MI z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych(...), poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę dla obiektu usytuowanego w zbyt bliskiej odległości od sąsiedniego zabudowania oraz zupełnego pominięcia faktu, iż na sąsiedniej działce został usytuowany budynek bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną. W związku z naruszeniami skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi rozwinięto argumentację co do postawionych zarzutów, w szczególności zwrócono uwagę na wyjątkowość udzielania odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych, podkreślono że przepis art. 9 u.p.b. wymaga zaistnienia okoliczności szczególnie uzasadnionych, czego organ nie wykazał. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, choć nie wszystkie zarzuty są słuszne. Przede wszystkim nie są słuszne zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, art. 10, art. 77 § 1 i 3 i art. 78 k.p.a., ponieważ w niniejszej sprawie organ posiadał w całości materiał dowodowy, tj. projekt budowlany, a specyfika postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę nie wymaga dowodu z przesłuchania świadków czy też stron. Zatem to projekt budowlany podlega ocenie według kryteriów zawartych w art. 35 Prawa budowlanego, co też prawidłowo wyjaśnił Wojewoda D. w swojej decyzji. Do rozstrzygnięcia sprawy nie była także potrzebna decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w T. z lat 90 tych ubiegłego wieku o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej na przedmiotowej działce budowlanej, gdyż nie istnieje już w obrocie prawnym z uwagi na nie rozpoczęcie budowy. Analiza prowadzonego postępowania nie wykazała również naruszenia art. 10 k.p.a. Słuszny okazał się natomiast zarzut naruszenia art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 1 pkt 2 powołanego rozporządzenia. Organ ma możliwość odstąpienia od niektórych warunków technicznych w sytuacjach kiedy inwestor legitymuje się wydanym w oparciu o przepis art. 9 ust. 1 ustawy Prawo budowlane odstępstwem (odstępstwami) od warunków technicznych, ale jak mowa w tym przepisie musi to być szczególnie uzasadniony przypadek, przy czym odstępstwo to nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia. Zdaniem sądu okoliczności te (zaistnienie szczególnie uzasadnionego przypadku oraz brak zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia) podlegają ocenie organu w wydającego decyzję o pozwolenie na budowę a to w związku z faktem, iż postanowienia wydawane w trybie art. 9 ust. 2 ustawy Prawo budowlane mają niezaskarżalny charakter. Strona postępowania o pozwolenie na budowę, w ocenie której odstępstwo od warunków technicznych jest dla niej niekorzystne lub też zdaniem której nie zachodzą przesłanki z art. 9 ust. 1 (szczególnie uzasadniony przypadek oraz brak zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia) musi mieć możliwość skutecznego kwestionowania przyjętego rozwiązania w toczącym się postępowaniu o pozwolenie na budowę. Tak więc organ administracji architektoniczno-budowlanej, w zakresie do którego upoważnia go ustawa tj. badania warunków technicznych zagospodarowania działki lub terenu, obowiązany jest w wydanym postanowieniu poddać analizie uwarunkowania z art.. 9 ust. 1art ustawy Prawo budowlane a nie jedynie– jak miało to miejsce w badanej sprawie - powoływać się na okoliczność, że zgoda na odstępstwo została uzyskana od Ministra Infrastruktury i Budownictwa. Przyjęcie przeciwnego poglądu prowadzić by musiało do konkluzji, że warunki techniczne nie mają większego znaczenia, gdyż organ (na ogół sam sobie) może wyrazić zgodę na odstępstwo od nich na zasadzie dowolności. Jak orzeczono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2014 r. II OSK 2253/12 postanowienie wydawane na podstawie art. 9 u.p.b. odnosząc się do przypadków nie tylko uzasadnionych, lecz szczególnie uzasadnionych, powinno zawierać uzasadnienie odpowiadające dyspozycji tej normy, ponieważ obowiązek ten wprost wynika z treści tej właśnie normy prawa materialnego. Nie sposób bowiem wykazać zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku inaczej niż przez uzasadnienie jego zastosowania w konkretnej sprawie (LEX nr 1495248). Organ II instancji nie mógł zatem dokonać poprawnej analizy zaistnienia szczególnego przypadku w sytuacji całkowitego braku rozważań w tym zakresie przez organ I instancji w wydanym postanowieniu z dnia [...] r. wyrażającym zgodę na odstępstwo od przepisu § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. Argumentacja organu odwoławczego skupia się jedynie na braku możliwości realizacji tej konkretnej inwestycji ze względu na zapisy m.p.z.p. Organ odwoławczy także nie wykazał aby w sprawie wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek, można jedynie przyjąć, że wykazał przypadek uzasadniony. Organy obu instancji uchybiły zatem obowiązkowi dokonania wszechstronnej oceny, czy w sprawie zachodził "szczególnie uzasadniony przypadek" przemawiający za koniecznością udzielenia inwestorowi zgody na odstępstwo od przepisów techniczno- budowlanych oraz należytego uzasadnienia tej oceny. Podkreślić w tym miejscu należy, że brak jest podstaw w ocenie Sądu do stosowania odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych, jeżeli istnieje możliwość wybudowania obiektu bez naruszenia przepisów. Tym samym, wobec braku prawidłowo udzielonej zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych inwestycja, na realizację której udzielono pozwolenia budowlanego kontrolowaną w niniejszej sprawie decyzją, nie spełniała warunku określonego w § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Postanowienie wydawane na podstawie art. 9 Prawa budowlanego odnosząc się do przypadków szczególnie uzasadnionych, powinno zawierać uzasadnienie odpowiadające dyspozycji tej normy, ponieważ obowiązek ten wprost wynika z treści tej właśnie normy prawa materialnego. Nie sposób bowiem wykazać zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku inaczej niż przez uzasadnienie jego zastosowania w konkretnej sprawie. Ponadto uzasadnienie takie nie może ograniczać się jedynie do powołania się na fakt, iż właściwy minister upoważnił organ do wydania postanowienia o odstępstwie, bo to od woli organu (wrażającego lub odmawiającego wyrażenia zgody na odstępstwo) zależy, czy zgoda zostanie udzielona. Skoro zaś organ swoją wolę ujawnia w treści postanowienia to musi również wykazać dlaczego zgodę wyraził. Poważnym uchybieniem jest zatem brak lub niedostateczne, w znaczeniu niewyrażenia ocen o charakterze materialnoprawnym, uzasadnienia tego postanowienia. Nie zwalnia to jednak, a wręcz zobowiązuje do tego, aby organ w decyzji udzielającej pozwolenia na budowę w oparciu o takie postanowienie, wykazał na czym szczególnie uzasadniony przypadek niezastosowania norm prawa powszechnie obowiązującego polega. Brak takiego wykazania jest zatem również wadą decyzji organu I instancji. W orzecznictwie sądowym podkreśla się - na co trafnie zwraca uwagę skarżący - że każde odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych może być zaaprobowane przez organy tylko w sytuacji bezwzględnej konieczności, gdy rzeczywiście bez jego dokonania niemożliwe jest zrealizowanie obiektu. Dopiero w sytuacji bezwzględnej konieczności, "w szczególnie uzasadnionym przypadku" takie odstępstwo może być zaaprobowane. Z przytoczonych wyżej względów należało uznać, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają wskazane przepisy prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Dlatego też podlegały one uchyleniu na podstawie art. 145 § 1pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ). Ponownie rozstrzygając sprawę organ I instancji mając na względzie powyższe uwagi winien dokonać szczegółowych ustaleń faktycznych i prawnych, pozwalających na uznanie, iż w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art.9 ust. 1 Prawa budowlanego.