II SA/Wr 577/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Anna Siedlecka (spr.) Protokolant Natalia Rusinek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 października 2017r. sprawy ze skargi B. D. i H. D. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wykonania robót budowlanych polegających na samowolnej budowie komina I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej kwotę 500 zł (słownie: pięćset zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2016 r. B. i H. D. zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. o podjęcie postępowania w sprawie bezprawnie wybudowanego komina na przybudówce (w budynku bliźniaczym położonym w W. przy ul. [...], na działce nr [...] w gminie G.), stanowiącej dotychczas ganek, który właściciel zaadoptował częściowo na kotłownię c.o. Komin wybudowany został na granicy z posesją wnioskodawców. Komin ten wybudowany został niezgodnie z przepisami prawa budowlanego i z niewłaściwych materiałów, jest niedrożny i stanowi więc ryzyko katastrofy budowlanej i stanowi zagrożenie dla życia i zdrowia mieszkańców. Zawiadomieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. PINB w G., powołując się na ww. pismo H. i B. D., wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie – jak to określił – "wykonania robót budowlanych polegających na samowolnej budowie komina budynku mieszkalnego położonego w W. przy ul. [...] na działce ewid. nr [...], obręb [...], gmina G.". W następstwie przeprowadzonego postępowania, poprzedzonego postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. Nr [...] nakładającym - w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego - na inwestorów samowolnie wybudowanego komina obowiązek dostarczenia ekspertyzy przewodów kominowych, decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. umorzył postępowanie w sprawie wykonania robót budowlanych polegających na samowolnej budowie komina budynku mieszkalnego. W odwołaniu od powyższej decyzji H. i B. D. zarzucają PINB błędną podstawę prawną w zaskarżonej decyzji, gdyż w ich ocenie organ w ogóle nie wyjaśnił kwestii zakłócania przez niską imisję dymów na otoczenie ich nieruchomości. Komin nigdy nie powinien być usytuowany w tym miejscu, czego organ nie chciał zauważyć a podłączenie pieca c.o. powinno nastąpić do istniejącego wcześniej komina wewnątrz budynku a nie do komina na przybudówce na granicy z ich nieruchomością. W odwołaniu strony raz jeszcze zwróciły uwagę m.in. na samowolnie wykonane w 2014 r. roboty związane z podłączeniem pieca c.o. do samowolnie wybudowanego komina i faktem zagrożenia życia i zdrowia skarżących. Decyzją z dnia [...] maja 2017 r. Nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W rozważaniach swoich wskazał, że wnikliwie przeprowadził analizę zgromadzonego materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie. Wyjaśnił przy tym jak należy rozumieć bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego i wskazał, że "w celu zasadnego umorzenia postępowania administracyjnego organy obowiązane są kierować się zasadami procedury administracyjnej, w tym zwłaszcza wyrażoną w art. 7 i art. 77 kpa zasadą prawdy obiektywnej(...)". Organ odwoławczy zaznaczył, że podczas oględzin w dniu [...] września 2016 r. w związku z dobudową komina w budynku mieszkalnym w W. przy ul. [...] na działce nr ew. [...], stwierdzono występujące nieprawidłowości w pomieszczeniu kotłowni – brak wentylacji nawiewnej, brak drzwiczek wyciorowych oraz na dobudowanym kominie brak możliwości weryfikacji użytych materiałów do jego budowy, brak możliwości sprawdzenia stanu przewodów kominowych. Ponadto inwestorka G. U. oświadczyła, że na budowę komina nie posiada projektu ani pozwolenia na budowę. Stwierdzono także brak okresowych przeglądów komina i odbioru kominiarskiego. Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 p.b., w którym określono odstępstwa od tej reguły. Samowolne wykonanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego lub jego części podlega postępowaniu naprawczemu, o którym mowa w art. 50-51 p.b., a celem takiego postępowania jest ustalenie poprawności wykonanych robót budowlanych. W związku z powyższym, PINB w G. nałożył na inwestorów obowiązek dostarczenia ekspertyzy przewodów kominowych (dymowych i wentylacyjnych) oraz przyłączonych urządzeń grzewczych w opisanym wyżej obiekcie budowlanym. Żądana opinia kominiarska oraz opinia stanu technicznego wybudowanego komina wraz z rzutem przyziemia kotłowni zostały przedłożone do organu I instancji. W dokumentach tych stwierdzono, że w pomieszczeniu kotłowni zamontowana jest wentylacja grawitacyjna, wentylacja nawiewna, wyczystka dolna oraz wyczystka ponad połać dachu przybudówki. Komin wymurowany jest z wyrobów niepalnych i otynkowany. Stwierdzono, że stan techniczny urządzeń grzewczo-kominowych jest dobry i nadają się do użytkowania. W tym stanie rzeczy uznano, że wykonane roboty budowlane obecnie nie uchybiają przepisom prawa budowlanego, Polskim Normom i warunkom technicznym, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zatem organ zobowiązany był umorzyć postępowanie, ponieważ przepisy art. 51 p.b. nie dają materialnoprawnej podstawy do merytorycznego wypowiadania się w tej sytuacji. W tak zakończonej sprawie nie dochodzi do skonkretyzowania w drodze decyzji administracyjnej indywidualnych uprawnień (obowiązków) wynikających z prawa materialnego i ich oceny przeprowadzonych w świetle regulacji zawartych w przepisach prawa materialnego. Z tego względu organ odwoławczy zobowiązany jest dokonać jedynie prawnej dopuszczalności wydania decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie, a nie rozpoznać w ramach postępowania odwoławczego merytorycznie sprawę. Organ II instancji stwierdził zatem, że skarżący wobec naruszenia prawa własności, w wyniku prowadzonych robót budowlanych przez sąsiada, mogą dochodzić swoich roszczeń na drodze cywilnoprawnej, w trybie przepisu art. 144 K.c. W skardze na powyższą decyzję B. i H. D. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W ocenie skarżących organ nie odniósł się wyczerpująco do ich zastrzeżeń i uwag. Ponadto orzekające organy obu instancji popełniły podstawowy błąd, bowiem samowola budowlana na działce nr [...] polega na wybudowaniu od stanu zerowego do stropodachu przybudówki do budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej, w tym wybudowanie od zera pomieszczenia na kotłownię, wstawienie pieca c.o. dla całego budynku mieszkalnego inwestora w tym wybudowanie komina. Ponadto skarżący wskazują wykonanie samowolnie szeregu innych jeszcze robót budowlanych w tej nieruchomości a dokładnie opisanych w skardze. Organ odwoławczy nie wypowiedział się w sprawie przedłożonej przez inwestorów opinii i w sprawie bezpieczeństwa skarżących, tym bardziej, że i sporządzający opinię nie wypowiedział się także w tej kwestii a organy w ogóle nie zajęły się tym problemem. W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi w trybie samokontroli. Jednocześnie organ pominął obowiązek udzielenia odpowiedzi na zarzuty skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, polega zatem na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Zakres kontroli sądowej wyznaczony jest przez przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - dalej p.p.s.a. (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), zgodnie z którym sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przez organ administracji przepisów prawa materialnego lub wystąpienia w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym istotnych wad o charakterze procesowym - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga podlegała uwzględnieniu. Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano decyzje organów nadzoru budowlanego obu instancji, które, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., orzekły o bezprzedmiotowości postępowania w sprawie wykonania robót budowlanych polegających na samowolnej budowie komina budynku mieszkalnego położonego w W. przy ul. [...] na działce ewid. nr [...], obręb [...], gmina G. Postępowanie w tym przedmiocie powiatowy organ nadzoru wszczął z urzędu w następstwie informacji pochodzącej od skarżących – właścicieli drugiej części budynku bliźniaczego bezpośrednio sąsiadującego z nieruchomością inwestorów - iż na działce nr [...] dokonano samowolnej zmiany przeznaczenia przybudówki (wykonano kotłownię c.o.) i wybudowania komina na tej przybudówce, podłączonego do pieca c.o. usytuowanego w tej kotłowni, których to prac zbadania legalności domagali się skarżący. Właścicielka działki nr [...] G. U. przyznała, że na budowę komina nie posiada ani projektu ani też pozwolenia na budowę, oświadczyła również, że w momencie zamieszkania w latach 80-tych w miejscu kotłowni była letnia kuchnia, czemu zaprzeczyli skarżący wskazując, że poprzednio istniał w tym miejscu tylko tzw. brudnik. Organ I instancji dysponując tymi informacjami - wskazującymi na szerszy zakres samowoli budowlanej tj. obok wybudowania komina również zmianę przeznaczenia przybudówki i usytuowanie kotłowni w tejże przybudówce - nie dokonał ich weryfikacji, lecz z niewiadomych względów ograniczył się tylko do kontroli wybudowanego samowolnie komina znajdującego się w przybudówce i wystającego ponad dach tej przybudówki. Komin wybudowany na dachu budynku lub jego przybudówce, co do zasady jest integralną częścią/elementem/ tego obiektu. Uwzględniając powyższe okoliczności, wskazać należy, że podstawowym obowiązkiem organów nadzoru budowlanego w prowadzonej sprawie było przeprowadzenie dokładnego postępowania dowodowego celem ustalenia prawidłowego stanu fatycznego sprawy oraz dokonanie wszechstronnej oceny dowodów, w zakresie wszystkich zgłoszonych w postępowaniu administracyjnym przez wnioskodawców robót budowlanych wykonanych przez inwestora na działce, a w konsekwencji dokonanie właściwej kwalifikacji tych robót. Organ ograniczył się tylko do sprawdzenia legalności i poprawności budowy komina, tak jakby to sam komin mógł funkcjonować bez pieca i instalacji c.o. usytuowanych w przybudówce przekształconej na kotłownię. Organy winny zweryfikować w pierwszej kolejności, czy powstanie kotłowni było legalne, skoro sama G. U. oświadczyła, że takiej kotłowni wcześniej nie było. Organ nadzoru budowlanego, powołany jest bowiem do kontroli inwestycji budowlanych i w sytuacji stwierdzonych naruszeń prawa budowlanego, obowiązany jest do podjęcia działań zmierzających do przywrócania stanu zgodnego z prawem. Natomiast decyzje procesowe organów podejmowane w toku prowadzonej procedury naprawczej uzależnione winny być od dokładnie dokonanych ustaleń faktycznych. W tych okolicznościach, wynikających z akt sprawy, nie sposób uzasadnić tezę organów o bezprzedmiotowości postępowania wszczętego w celu zweryfikowania legalności wykonanych robót budowlanych, skoro postępowanie nie obejmowało całości tych prac, o których wspomina wniosek skarżących. W szczególności organ nie wyjaśnił czy takie usytuowanie komina w stosunku do nieruchomości sąsiedniej jest prawidłowe z punktu widzenia obowiązujących przepisów, Polskich Norm ( w szczególności normy PN-89/B-10425) i aktualnej wiedzy technicznej, czy wysokość komina na dobudówce wystaje ponad kalenicę dachu budynku głównego (ściana i stromy dach budynku głównego jest niewątpliwie przeszkodą dla wybudowanego komina posadowionego na zdecydowanie niższej przybudówce), a jeśli tak to czy jego wysokość jest wystarczająca dla zapewnienia prawidłowego odprowadzania spalin, tak aby nie powodowało to zgłaszanego zadymienia posesji skarżących - właścicieli sąsiedniej nieruchomości, stanowiącej drugą część budynku bliźniaczego. W dołączonej opinii technicznej nie zostało powołane, iż sporny komin wybudowany został zgodnie z przepisami, polskimi normami(jakimi?) i zasadami wiedzy technicznej. W ogóle nie zbadano i nie wykazano, czy komin ten wybudowany został w sposób zapewniający ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich ( art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego). Opiniujący wskazał wyraźnie, że różnica temperatury komina, który jest tylko otynkowany (czy jest to stan prawidłowy nie wynika z tej opinii) z temperaturą otoczenia powoduje jego uszkodzenia. Dopiero uzupełnienie postępowania dowodowego we wskazanym powyżej zakresie będzie mogło stanowić podstawę do poczynienia prawidłowych ustaleń faktycznych determinujących kolejne decyzje procesowe w zakresie chociażby kwalifikacji prawnej, sposobu procedowania oraz końcowego załatwienia sprawy. Z uwagi na opisane wyżej wadliwości postępowania i konieczność poczynienia przez organy ustaleń odnośnie istotnych elementów stanu faktycznego oraz jego oceny, Sąd nie badał zaskarżonej decyzji w kontekście dalej idących zarzutów skargi, w tym dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego. Nadto Sąd pominął badanie zarzutów skargi zgłoszonych po raz pierwszy dopiero w treści skargi co do kolejnych robót budowlanych inwestorów z uwagi na fakt nie objęcia ich ani wnioskiem skarżących ( z dnia [...] sierpnia 2016 r.), ani też nie były przedmiotem badania organów. Konkludując Sąd doszedł do wniosku, iż brak ustaleń organu I instancji dotyczących wskazanych wyżej okoliczności oraz koniecznych w tym zakresie rozważań w uzasadnieniu wydanej decyzji stanowi o naruszeniu przepisów art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na treść wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Natomiast uzasadnienie decyzji odwoławczej nie spełnia również wymogów, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie II instancji w swoich rozważaniach ogranicza się bowiem do powtórzenia tylko tego co powiedział organ I instancji i w zasadzie do przytoczenia przepisów warunkujących umorzenie postępowania bez odniesienia się tego organu do okoliczności rozpatrywanej przez niego sprawy i zarzutów odwołania. Treść uzasadnienia decyzji organu odwoławczego nie wskazuje na ponowne rozpatrzenie sprawy i nie uzasadnia w żadnym razie podjętego w sprawie rozstrzygnięcia, co prowadzi do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja jest dowolna i wymyka się spod oceny Sądu. Podkreślić przy tym trzeba, że nie jest rzeczą Sądu analiza akt administracyjnych sprawy oraz poszukiwanie argumentów przemawiających za zasadnością stanowiska organu, czy też odpowiedź na postawione w odwołaniu zarzuty. Jak wskazano na wstępie, sądy administracyjne powołane są do kontroli działań organów administracji publicznej, a tym samym nie mogą ich w tych działaniach zastępować. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Prowadząc ponownie postępowanie, organy nadzoru budowlanego uwzględnią sformułowane w uzasadnieniu niniejszego wyroku poglądy prawne i w zależności od poczynionych ustaleń, podejmą stosowne rozstrzygnięcie. O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił w punkcie drugim wyroku, czyniąc to na podstawie art. 200.