II SA/Wr 577/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) Protokolant: asystent sędziego Andżelika Abramowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę w całości. Decyzją z [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. (dalej: SKO, organ odwoławczy), po rozpoznaniu odwołania M. K.(dalej: skarżący), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Z. (dalej: organ I instancji) z [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia - na rzecz A Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: inwestor) warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym obejmującej budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...], na działce nr [...], obręb W., gmina Z. oraz przyłącza energetycznego przebiegającego przez działki nr [...] i [...], obręb . W motywach decyzji odwoławczej wyjaśniono, że postępowanie administracyjne zainicjował inwestor wnioskiem złożonym w dniu 29 VI 2015 r. W latach 2015-2019 organ I instancji wydawał decyzje ustalające warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego opisanej na wstępie, które były następnie uchylane w postępowaniu odwoławczym, zaś SKO przekazywało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzją z [...] organ I instancji ustalił na rzecz inwestora warunki zabudowy i zagospodarowania terenu na budowę stacji telefonii komórkowej oraz przyłącza energetycznego, która w ocenie SKO jest prawidłowym rozstrzygnięciem. W odwołaniu zarzucono niedokonanie przez organ I instancji uzgodnień projektu decyzji i posłużenie się uzgodnieniami wydanymi w latach 2015-2017, które dotyczyły decyzji uchylonych przez organ odwoławczy, w sytuacji w której treść decyzji z [...] znacząco odbiega od uprzednio uzgadnianych i wydawanych decyzji. W treści odwołania podkreślono, że organ I instancji naruszył art. 53 ust. 4 pkt 1-13 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 z późn. zm., dalej jako: u.p.z.p.), ponieważ organ lokalizacyjny powinien dokonywać uzgodnień planowanej inwestycji celu publicznego przed wydaniem konkretnej decyzji. Powoływanie się na uzgodnienia z lat wcześniejszych jest nieprawidłowe, ponieważ poprzednie uzgadniane projekty decyzji nie zawierały szeregu parametrów, które zostały zawarte w aktualnej decyzji oraz zawierały wadliwie sporządzoną mapę. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz z akt administracyjnych wynika, że inwestor załączył do wniosku opracowanie pn. Kwalifikacja przedsięwzięcia, z którego wynikało, że dla planowanego przedsięwzięcia nie istnieje obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Z opracowania wynika, że dla przedstawionej we wniosku konfiguracji anten sektorowych, zgodnie z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 XI 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397, dalej: rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć) objęta postępowaniem stacja nie należy do przedsięwzięć mogących zawsze lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Do wniosku inwestor przedłożył nadto obliczenia sporządzone przez mgr inż. R. W. w sierpniu 2017 r. pn. Instalacja radiokomunikacyjna [...]. Z dokumentów tych wynika, że planowana inwestycja nie będzie uciążliwa dla środowiska, zasięg ponadnormatywnego oddziaływania elektromagnetycznego nie sięgnie istniejącej zabudowy, nie jest wymagane sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko, użytkownik urządzenia jest zobowiązany do wykonywania pomiarów poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku bezpośrednio po rozpoczęciu użytkowania instalacji i każdorazowo w przypadku zmiany warunków pracy instalacji. Na zlecenie organu I instancji wykonana została również opinia biegłego z zakresu promieniowania elektromagnetycznego, mgr inż. P. G., z której wynika m.in., że planowana inwestycja nie jest przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, planowane przedsięwzięcie nie osiąga progów wskazanych w rozporządzeniu w sprawie przedsięwzięć, miejsca dostępne dla ludności nie występują w osiach głównych promieniowania elektromagnetycznego anten sektorowych, nie ma obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nie jest wymagany raport o oddziaływaniu na środowisko, nie jest wymagana karta informacyjna przedsięwzięcia, spełnione są wszystkie kryteria do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, dokumentacja w zakresie środowiskowych uwarunkowań przygotowana jest przez inwestora właściwie, brak jest przeciwskazań do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ odwoławczy podkreślił, że w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja Wójta Gminy Z. z [...] nr [...] wydana po zasięgnięciu opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we W. i D. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W., w której stwierdzono brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia. Odnosząc się do zarzutu niedokonania ponownych uzgodnień z właściwymi organami SKO wyjaśniło, że przed wydaniem decyzji z [...] organ I instancji przesłał jej projekt do D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W., który postanowieniem z [...] umorzył postępowanie uzgodnieniowe, gdyż planowana inwestycja mieści się poza obszarem zabytkowego układu ruralistycznego wsi W. Projekt decyzji organ I instancji przesłał również do B S.A. Oddział w L., który pismem z 5 VIII 2015 r. poinformował, że opiniuje przedmiotowy projekt decyzji pozytywnie. Uzgodnienie z Powiatowym Zarządem Dróg w Z. oraz Starostą Z. nastąpiło dopiero w ramach ponownie przeprowadzonego postępowania wskutek uchylenia decyzji z [...] przez organ odwoławczy. Postanowieniem z [...] nr [...] Powiatowy Zarząd Dróg w Z. zaopiniował projekt decyzji pozytywnie, zaś postanowieniem z [...] nr [...] pozytywnie zaopiniował ten projekt Starosta Z. Organ odwoławczy wyjaśnił, że skoro nie uległy zmianie warunki, które były uzgadniane z organem konserwatorskim, zarządcą drogi i organem właściwym do ochrony gruntów rolnych, to organ mógł wykorzystać w nowym postępowaniu te elementy postępowania poprzedniego, które nie były kwestionowane, a które przyniosłyby taki sam rezultat. W ocenie SKO zabieg taki jest w pełni dopuszczalny, w szczególności mając na względzie ekonomikę procesową. Dodatkowo SKO wyjaśniło, że postanowienie uzgodnieniowe może być zaskarżone zażaleniem wyłącznie przez inwestora, zatem ewentualne pominięcie przez organ innych stron postępowania, co zarzucono w odwołaniu, nie ma wpływu na prawidłowość przebiegu postępowania, ani na końcowe rozstrzygnięcie sprawy. W konsekwencji SKO przyjęło, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa i wydana wskutek przeprowadzonego prawidłowo postępowania administracyjnego i zasadnie ustalono na rzecz inwestora warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla lokalizacji inwestycji celu publicznego. W skardze na powyższą decyzję skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji zarzucając naruszenie art. 53 ust. 4 pkt 1-13 u.p.z.p. polegające na niedokonaniu uzgodnienia projektu decyzji z [...] z organami wymienionymi w tym przepisie i posłużeniu się uzgodnieniami dokonanymi w latach 2015-2017, które dotyczyły decyzji uchylanych przez SKO. Zdaniem skarżącego, treść decyzji z [...] znacząco odbiega od treści decyzji lokalizacyjnych wydawanych w latach 2015-2017. W okresie trzech lat od dokonanych uzgodnień ostateczna treść decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego w ocenie skarżącego znacznie ewoluowała. W treści decyzji pojawiły się nowe elementy związane z warunkami, ochroną i kształtowaniem ładu przestrzennego. Określono oceny stopnia uciążliwości oddziaływania inwestycji. W ocenie skarżącego zmiany te powinny zostać poddane uzgodnieniom. Zmiany w treści decyzji lokalizacyjnej w ocenie skarżącego spowodowały, że mamy do czynienia w istocie z inną treścią decyzji niż ta, która była uzgadniana 3 lata temu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty wyrażone w zakwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. W okolicznościach kontrolowanej sprawy wystąpiły określone w art. 50 i n. u.p.z.p. podstawy do wydania decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie obejmuje kwestię dopuszczalności ustalenia na rzecz inwestora decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w oparciu o uzgodnienia dokonane uprzednio, tj. po przedłożeniu organom uzgadniającym projektów decyzji uchylonych w administracyjnym toku instancji. W pierwszej kolejności przywołać należy przepisy zakreślające uwarunkowania prawne, w których wydawana jest decyzja ustalająca lokalizację inwestycji celu publicznego i które znajdują zastosowanie w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 53 ust. 4 u.p.z.p. decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 (tj. decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego), wydaje się po uzgodnieniu z właściwymi organami wymienionymi w pkt 1-14 cytowanego przepisu, w tym z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków (pkt 2); organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami (pkt 6); właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego (pkt 9). W myśl ust. 5 cytowanego przepisu uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. W świetle mających zastosowanie w sprawie przepisów podkreślenia wymaga, że organ właściwy do wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, uwzględniając stan faktyczny i prawny sam musi ustalić, uzgodnienia z którymi organami wymienionymi w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. będą w sprawie wymagane. Wadliwe jest wydanie decyzji lokalizacyjnej bez uzgodnienia z organem, gdy okoliczności sprawy wskazują, że uzgodnienie takie powinno mieć miejsce. Tego typu nieprawidłowość miała miejsce w niniejszej sprawie, gdy dopiero po uchyleniu decyzji organu I instancji z [...] i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, organ I instancji przesłał projekt decyzji do Powiatowego Zarządu Dróg w Z. oraz Starosty Z. celem jego uzgodnienia. Już wtedy jednak nikt nie podważał tego, by uprzednio przeprowadzone uzgodnienia z D. Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków we W. (zakończone umorzeniem) oraz z A S.A. straciły ważność lub też że powinny zostać powtórzone. Analizując treść skargi tutejszy Sąd stwierdza, że przedstawiony przez skarżącego sposób rozumienia art. 53 u.p.z.p., zgodnie z którym każdorazowo przy zmianie treści projektu decyzji należy przesłać go celem poddania procedurze uzgodnieniowej, jest zbyt formalistyczny. Istotna jest bowiem nie sama zmiana treści decyzji lokalizacyjnej lecz ewentualna zmiana warunków faktycznych lub prawnych, które stanowiły przedmiot uzgodnień, co w niniejszej sprawie nie wystąpiło. Sam upływ czasu wskutek kolejnych uchyleń decyzji pierwoszinancyjnych oraz ponownie przeprowadzanych postępowań nie może przesądzać o konieczności ponowienia uzgodnień. Przeprowadzenie uzgodnień na podstawie art. 53 ust. 4 u.p.z.p. służyć ma wydaniu decyzji lokalizacyjnej, ma więc charakter subsydiarny w stosunku do głównego nurtu postępowania, choć w określonych okolicznościach konieczny. Niemniej jednak w razie braku zmiany okoliczności objętych zakresem uzgodnień, brak jest konieczności ponownego przesyłania projektu decyzji organom uzgodnieniowym. Istotne jest to, by pozyskane uzgodnienia były wydane również w granicach tej samej sprawy administracyjnej, co w ocenie tutejszego Sądu na gruncie rozpoznawanej sprawy nie budzi wątpliwości. Uchylanie i wydawanie na nowo kolejnych decyzji miało bowiem miejsce w administracyjnym toku instancji w ramach postępowania zainicjowanego wnioskiem inwestora z 29 VI 2015 r. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że to organ prowadzący postępowanie główne tj. organ I instancji zaś w postępowaniu odwoławczym organ II instancji, samodzielnie decyduje, jakiej treści projekt decyzji powinien zostać poddany uzgodnieniom. Jedynie istotne zmiany projektu decyzji w stosunku do poprzedniego poddanego procedurze uzgodnieniowej projektu, powodują, że powtórzenie tej procedury jest niezbędne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 I 2016 r. sygn. akt II OSK 1168/14, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 VIII 2019 r., te oraz inne przywołane orzeczenia dostępne w CBOIS). Do takich istotnych zmian przesądzających o konieczności ponowienia procedury uzgodnieniowej zaliczyć można m. in. zmianę projektu planowanej inwestycji bądź uszczegółowienie pierwotnie złożonego wniosku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 VII 2019 r. sygn. akt II OSK 1865/19). W kontrolowanej sprawie jednak nie doszło do zmiany wniosku złożonego przez inwestora w 2015 r., podobnie jak nie uległ istotnej zmianie ostatni projekt decyzji w stosunku do projektu decyzji przedłożonego do uzgodnień w zakresie materii dotyczącej ochrony konserwatorskiej, ochrony gruntów rolnych oraz ochrony dróg. Nie doszło do zmiany granic ochrony konserwatorskiej (teren inwestycji pozostał poza układem ruralistycznym wsi), nie zmieniła się klasyfikacja użytków rolnych (użytki rolne nadal posiadały klasę RIVa i RIVb pochodzenia nieorganicznego) ani też nie zmieniono usytuowania planowanej inwestycji względem drogi powiatowej (stacja bazowa zlokalizowana ma być ponad 70 m od drogi powiatowej – dz. nr [...]). Nie doszło również do zmian uwarunkowań prawnych w tym przedmiocie. Nie ma też racji skarżący twierdząc, że uzupełnienie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji publicznego o warunki i wymagania ochrony oraz kształtu ładu przestrzennego na str. 2-3 decyzji pierwszoinstancyjnej oraz o ocenę stopnia uciążliwości projektowanej stacji bazowej telefonii komórkowej powoduje, że kwestie te powinny zostać poddane uzgodnieniom. Zresztą zauważyć należy, że jest to zarzut odmiennej od uprzednio sformułowanego natury. Skarżący zdaje się bowiem oprócz konieczności ponowienia dokonanych uzgodnień twierdzić, że uzgodnienia po uzupełnieniu decyzji powinny obejmować również inne niż do tej pory aspekty sprawy, jednak sam nie wskazuje na jakiej podstawie prawnej opiera swoje stwierdzenie. Istotnie, na co zwrócił uwagę organ odwoławczy, w obrocie prawnym pozostaje ważna decyzja organu I instancji, w której stwierdzono brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanej inwestycji. Sporządzona została również na zlecenie organu I instancji opinia biegłego wskazująca jednoznacznie, że planowana inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia, iż decyzja nie spełnia wymaganych prawem warunków. W konsekwencji stwierdzić należy, że nieuzasadniony jest zarzut skargi dotyczący niewywiązania się przez organ I instancji z obowiązku przedłożenia projektu decyzji celem ponownego przeprowadzenia uzgodnień i oparcia się przy wydaniu decyzji na uprzednio dokonanych uzgodnieniach. W ocenie tutejszego Sądu okoliczności sprawy objęte zakresami uzgodnień zarówno z organem konserwatorskim, Powiatowym Zarządem Dróg w Z., jak i ze Starostą Z., nie uległy zmianie. W konsekwencji Sąd nie dopatruje się nieprawidłowości w oparciu się przez organ I instancji na uzgodnieniach z lat 2015-2016. Organ I instancji w sposób prawidłowy i kompletny ponownie rozpoznał przedmiotową sprawę, zaś zaskarżona decyzja odnosi się do zarzutów odwołania, a także w sposób odpowiadający standardom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. wyjaśnia przesłanki, którymi kierował się organ. Wobec stwierdzenia braku nieprawidłowości w kontrolowanym postępowaniu, w tym również w zakresie dokonanych uzgodnień oraz zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.).