II SA/Wr 577/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi Gminy M. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 13 czerwca 2022 r. Nr IF-O.7840.1.76.2022.MMJ w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę w całości. Zaskarżoną decyzją nr IF-O.7840.1.76.2022.MMJ z dnia 13 czerwca 2022 r. wydaną na podstawie art. 138§1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej k. p. a.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351) Wojewoda Dolnośląski (dalej jako Wojewoda, organ II instancji) umorzył postępowanie odwoławcze zainicjowane odwołaniem Gminy M. (dalej skarżąca) od decyzji Starosty Ś. z dnia 19 stycznia 2022 r. zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno - budowlany oraz udzielającej - na rzecz Q. S.A. pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych na działce nr [...] obręb W., gmina M. Decyzja Wojewody została wydana w wyniku następująco ukształtowanego postępowania. Decyzją z dnia 19 stycznia 2022 r. Starosta Ś. zatwierdził projekt zagospodarowania działki i projekt architektoniczno - budowlany oraz udzielił wskazanego wyżej pozwolenia na budowę (decyzję dostarczono Gminie dnia 28 stycznia 2022 r.). Odwołanie od decyzji Starosty dnia 8 lutego 2022 r. wniósł Wójt Gminy M. Zarzucił, że nie doszło do szczegółowego zbadania w kwestii spełnienia przesłanek koniecznych do wydania decyzji pozytywnej. W szczególności nie dokonano uzgodnień z Gminą w zakresie lokalizacji zjazdów z publicznych dog gminnych lub zgody na włączenie do gminnej drogi wewnętrznej, o których mowa w art. 29 ustawy o drogach publicznych. Ponadto nieprecyzyjnie określono ilość planowanych budynków. Zarzucono wreszcie wyłączenie z zakresu inwestycji przyłączy kanalizacji deszczowej, co może powodować zalewanie sąsiednich posesji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda najpierw podniósł wniesienie odwołania z uchybieniem terminu, wskazując, że odwołanie wniesiono dnia 4 marca 2022 r. Następnie Wojewoda wykazał, że Gmina, nie będąc stroną postępowania, nie mogła skutecznie zainicjować postępowania odwoławczego, nie była bowiem żadnym z podmiotów wymienionych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Zdaniem Wojewody Gmina legitymowała się wyłącznie interesem faktycznym, ale nie prawnym. Organ II instancji wyjaśnił, że gmina jest właścicielem działki drogowej nr [...], położonej w odległości ok 8 metrów od planowanej inwestycji, i brak podstaw by przyjąć, że inwestycja spowoduje ograniczenia w zabudowie działki gminy, zgodnie z jej przeznaczeniem. W ocenie Wojewody sam fakt sąsiadowania działki z działką objętą inwestycją nie stanowi podstawy do objęcia jej obszarem oddziaływania, a co za tym idzie uznania za stronę postępowania. W skardze z dnia 20 lipca 2022 r. w całości zakwestionowano decyzję Wojewody zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to znaczy art. 138§1 pkt 3 w związku z art. 105 k. p. a. poprzez niezasadne umorzenie postępowania odwoławczego. Skarżąca wniosła o uchylenie obydwu decyzji administracyjnych oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W rozwinięciu skargi wskazano brak podstaw do umorzenia postępowania ponieważ skarżąca terminowi nie uchybiła i odwołanie wniosła w stosownym czasie. Ponadto skarżąca kwestionuje argumenty Wojewody dotyczące statusu Gminy jako strony postępowania, skoro Starosta uznał skarżącą za taką stronę. Zdaniem skarżącej legitymuje się ona statusem strony zarówno z art. 28 k. p. a. jak i z art. 28 Prawa budowlanego. W aktach sprawy znajduje się postanowienie Wojewody z dnia 25 lipca 2022 r. na mocy którego prostuje on oczywistą omyłkę dotyczącą błędnego oznaczenia dat w decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko wnosząc o oddalenie skargi. Wyjaśnił, że pomylił się w oznaczeniu dat na wniesienie odwołania, co sanował sprostowaniem oczywistej pomyłki pisarskiej, na mocy postanowienia z dnia 25 lipca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Podstawy prawne i zakres kognicji sądu administracyjnego wyznacza Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., która w art. 175 sytuuje sądy administracyjne w systemie wymiaru sprawiedliwości, a poprzez art. 184 nakazuje sądom administracyjnym, w zakresie określonym w ustawie, sprawować kontrolę działalności administracji publicznej. Ustawą, o której mowa w Konstytucji jest przede wszystkim ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), oraz ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej także jako p. p. s. a.) Jak stanowi art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta polega na orzekaniu w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Wojewody Dolnośląskiego umarzająca postępowanie odwoławcze. Na zasadzie art. 145 §1 p. p. s. a. sąd administracyjny uchyla decyzję w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, 2) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, 3) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazany przepis wyznacza wzorzec prawidłowego aktu administracyjnego, jako zgodnego z prawem materialnym, prawem procesowym oraz prawem ustrojowym. Doktryna prawa administracyjnego uzupełnia jeszcze ów szablon prawidłowego aktu administracyjnego, oprócz zgodności z prawem materialnym, zgodności z prawem procesowym, zgodności z prawem ustrojowym wskazując na właściwe wykorzystanie przyznanej organowi przez normy prawa materialnego, procesowego i ustrojowego samodzielności prawnej (Prawo administracyjne pod red. Jana Bocia, Wrocław 2004, s. 330). Nie każde naruszenie wskazanych norm prawnych powoduje wykasowanie aktu z obrotu prawnego. Sąd uzyskuje kompetencję do uchylenia aktu, gdy dostrzeże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, jak też gdy zauważone naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy sąd administracyjny nie wyłączy aktu z obrotu prawnego, gdy dostrzeże naruszenie prawa. Sąd uchyli rozstrzygnięcie organu, gdy zauważone naruszenie prawa wpłynęło na wynik sprawy (wpłynęło istotnie – wobec naruszenia przepisów postępowania). W przeciwnym razie, gdy sąd nie dopatrzy się naruszenia prawa we wskazanym stopniu, to zdecyduje o oddaleniu skargi. Problem prawny sporu pomiędzy Wójtem a Wojewodą koncentruje się na ustaleniu w postępowaniu egzystencji skarżącej Gminy jako strony, co z kolei jest refleksem legitymowania się przez nią interesem prawnym. W konsekwencji Sąd bada, czy organ II instancji zasadnie umorzył postępowanie odwoławcze, skoro doszedł do wniosku, że Gmina nie ma w sprawie interesu prawnego. Artykuł 127 §1 k. p. a. stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Relewantny dla przedmiotowej sprawy fragment przepisu daje stronie prawo do wniesienia odwołania. Innymi słowy, wnieść odwołanie może tylko taki podmiot, który jest stroną. Na gruncie przepisów o postępowaniu administracyjnym stroną, w myśl art. 28 k. p. a., jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Na płaszczyźnie prawa budowlanego oraz spraw związanych z pozwoleniami na budowę definicja strony ujęta jest w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i przedstawia się następująco: stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zestawiając obydwie definicje zauważymy zawężenie katalogu stron na gruncie Prawa budowlanego. Owo zawężenie manifestuje się w zastąpieniu "każdego, kto ma interes prawny" wskazaniem pewnych kategorii podmiotów, których nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu (właściciel, użytkownik wieczysty, zarządca); status strony przynależy także inwestorowi. Modyfikację względem ogólnej definicji z art. 28 k. p .a. można wyrazić tak, że interes prawny w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę uzyskuje postać określonego prawa rzeczowego do nieruchomości usytuowanej w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu jest prawnie zdefiniowany w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego: jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. W judykaturze zwraca się uwagę, że pojęcie obszaru oddziaływania obiektu, które ma kluczowe znaczenie dla przyznania statusu strony postępowania, będzie się materializować wówczas, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów danej inwestycji (jej przedmiotu) będą się również konkretyzować odpowiednie wynikające z odrębnych przepisów normy prawa administracyjnego, które będą wytyczać pewną strefę wobec projektowanego obiektu. Nie wystarczy więc subiektywne przekonanie właściciela nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, że ma on interes prawny uzasadniający jego udział jako strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie. Potencjalna możliwość oddziaływania projektowanej inwestycji, aby mogła uzasadniać występowanie interesu prawnego uprawniającego do udziału w postępowaniu, musi w każdym przypadku wiązać się z potrzebą zbadania w postępowaniu administracyjnym zakresu tego oddziaływania w powiązaniu z konkretnymi przepisami regulującymi dopuszczalne granice oddziaływania danej inwestycji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2022 r. sygn. akt II OSK 1443/19, CBOIS). Trzeba tu zauważyć, że ustawodawca, zmieniając z dniem 19 września 2020 r. ustawę Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 471) znacząco ograniczył definicję strony zastępując związane z obiektem ograniczenia, i sprowadzając je jedynie do zabudowy, a nie szeroko rozumianego zagospodarowania terenu. Oznacza to, że podmioty posiadające prawnorzeczowy tytuł do nieruchomości (często sąsiadującej bezpośrednio), która stanowi teren wyznaczony w zasięgu obiektu budowlanego, będą mogły powoływać się wyłącznie na wąsko rozumiane ograniczenie zabudowy zawarte w przepisach odrębnych stanowiących zasadniczo przepisy materialnego prawa administracyjnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 34/19; w piśmiennictwie: S. Juszczak, Zmiana kręgu stron postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę po nowelizacji definicji obszaru oddziaływania obiektu, Samorząd Terytorialny 2021, nr 4, s. 48-57). Mamy więc do czynienia z sytuacją, w której statusem strony będzie się legitymował podmiot, dla którego planowana inwestycja spowoduje wynikające z przepisów prawnych ograniczenia w zabudowie jego nieruchomości. Przeciwnie, nie będzie stroną podmiot, względem którego planowana inwestycja nie zmaterializuje norm prawnych skutkujących ograniczeniami w zabudowie jego nieruchomości. Prawo do zabudowy nieruchomości konstytuuje art. 4 Prawa budowlanego: każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Przepisy prawne nie formułują definicji zabudowy, chociaż wielokrotnie posługują się tym określeniem. Idąc za znaczeniem językowym, zabudowa to "zabudowanie lub zabudowywanie jakiegoś terenu, budynki znajdujące się na jakimś terenie" (Słownik języka polskiego PWN pod red. W. Doroszewskiego). Zabudowa to zatem czynności zabudowy, ale także obiekty budowlane, budynki już istniejące. Ustawowe prawo do zabudowy można więc rozumieć jako prawo do dokonania czynności zabudowy, a więc w istocie rzeczy prawo do realizacji robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego, ponieważ nie sposób wyobrazić sobie dokonania zabudowy bez prowadzenia robót budowlanych. Zatem gdy ustawodawca wypowiada się o ograniczeniach w zabudowie, w związku z obszarem oddziaływania obiektu, to ma na myśli ograniczenia w prowadzeniu robót budowlanych (polegających według ustawowej definicji na budowie, przebudowie, montażu, remoncie, rozbiórce obiektu budowlanego). Podążając dalej i przymierzając wskazane regulacje do realiów sprawy dojdziemy do wniosku, że ograniczenia w zabudowie działki drogowej będą oznaczać sytuację, w której planowana inwestycja uniemożliwi prowadzenie na tej działce robót budowlanych w takim zakresie, w jakim można by te roboty realizować, gdyby inwestycji nie było. Akta sprawy pokazują, że nieruchomość skarżącej to działka drogowa położona w odległości 8 metrów od najbliższych budynków objętych inwestycją. We wniesionej skardze Gmina nie precyzuje argumentów, nie podaje żadnych okoliczności, które ukazywałyby, że planowana inwestycja ogranicza zabudowę jej działki. W odwołaniu od decyzji organu I instancji Gmina kreuje zarzut braku szczegółowego zbadania, czy spełnione zostały przesłanki konieczne do wydania pozwolenia na budowę, w szczególności pominięcie istotnych kwestii dotyczących faktycznej możliwości realizacji inwestycji. Gmina zwraca uwagę na brak stosownych uzgodnień drogowych w zakresie lokalizacji zjazdów, nieprecyzyjne podanie ilości planowanych w ramach inwestycji budynków, ewentualny problem zalewania sąsiednich posesji wskutek nieujęcia w inwestycji przyłączy kanalizacji deszczowej. W ocenie Sądu podane przez Gminę zarzuty nie dotyczą wpływu inwestycji na zabudowę jej działki (ograniczeń zabudowy drogi spowodowanych inwestycją), ale są wyłącznie wskazaniem, w jakim zakresie, i na etapie postępowania związanego z pozwoleniem na budowę, mogło dojść – ewentualnie - do naruszenia przepisów prawnych. Kompetencja Wójta do dokonywania stosownych uzgodnień drogowych nie czyni z niego strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Argumenty przywołane przez skarżącą demonstrują jej niezadowolenie z wydanego pozwolenia, potencjalne wkroczenie w sferę interesów faktycznych Gminy. Trzeba jednak w realiach sprawy na plan pierwszy wysunąć przesłankę prawną, która implikuje samo prawo do wniesienia odwołania, i która została już wcześniej uwypuklona przez przywołany art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu skarżąca takiej przesłanki nie wykazuje. Co za tym idzie, odwołanie Gminy nie może zostać rozpatrzone przez Wojewodę i jest on zobowiązany do umorzenia postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość. Przepisy nie dają Wojewodzie kompetencji do rozpatrzenia odwołania wniesionego przez podmiot nie legitymujący się statusem strony. Ponadto Sąd, na zasadzie art. 134 §1 p. p. s. a. nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, opierając się na aktach sprawy i powszechnie obowiązujących przepisach prawnych, nie skonstatował ograniczeń, które dla zabudowy gminnej działki drogowej mogłaby przynieść przedmiotowa inwestycja. Treść rozstrzygnięcia Wojewody bezspornie wskazuje, że dokonał on prawidłowej oceny obszaru oddziaływania. Przedstawił Gminie charakter prawny tej instytucji, a następnie odpowiednio odniósł go do okoliczności przedmiotowej sprawy, co zaowocowało poprawnym, zdaniem Sądu, rozstrzygnięciem. Sąd zauważył pomyłkę Wojewody związaną z błędnym oznaczeniem dat, co miało wskazywać na uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Zważono jednak również to, że lwia część dalszej argumentacji uzasadnienia decyzji Wojewody skupia się na braku przymiotu strony, a nadto Wojewoda dostrzega swoje uchybienie i w stosownym trybie jej prostuje. Z tego względu nie można mówić, również w zakresie tego zarzutu skargi, o naruszeniu przepisów prawa wpływającym na wynik sprawy. Z podanych powodów Sąd, na podstawie art. 151 p. p. s. a. nie uwzględnił skargi i ją w całości oddalił.