II SA/Wr 577/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda Asesor WSA Marta Pawłowska po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi M. M. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 maja 2023 r. Nr 522/2024 w przedmiocie wstrzymania budowy przydomowego tarasu konstrukcji stalowej I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu przez M. M. (dalej - skarżąca, inwestorka), jest postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, (dalej - DWINB, organ II instancji) z dnia 10 maja 2024 r., nr 522/2024 w przedmiocie wstrzymania budowy przydomowego tarasu o konstrukcji stalowej. W świetle przedłożonych łącznie ze skargą akt administracyjnych stan sprawy, w której zapadło kwestionowane rozstrzygnięcie, kształtował się następująco. Pismem z dnia 2 sierpnia 2023 r. R. K. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia, (dalej: PINB, organ I instancji), z żądaniem skontrolowania robót budowlanych prowadzonych na nieruchomości przy ul. [...] we W. Pismem z dnia 14 sierpnia 2023 r. kierowanym do wnioskodawcy organ I instancji poinformował, że podejmie czynności wyjaśniające w sprawie, zaś w przypadku ustalenia, że doszło do naruszenia obowiązujących przepisów zostanie wszczęte postępowanie z urzędu. W dniu 2 października 2023 r. przeprowadzono kontrolę na przedmiotowej nieruchomości, a poczynione ustalenia odnotowano w sporządzonym na tę okoliczność protokole kontroli nr [...]. Zawiadomieniem z dnia 14 marca 2024 r. PINB poinformował o wszczęciu postępowania, którego przedmiot określono jako ,,budowa przydomowego tarasu konstrukcji stalowej na terenie nieruchomości przy ul. [...] we W. bez wymaganego pozwolenia na budowę". W tym samym dniu wydano postanowienie nr 524/2024, którym przyjmując w podstawie prawnej art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, 4 i 5 w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 682, ze zm.) oraz art. 123 Kodeksu postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775, ze zm., - dalej - k.p.a.) orzeczono o wstrzymaniu budowy przydomowego tarasu konstrukcji stalowej, wybudowanego na nieruchomości przy ul. [...] we W. (dz. nr [...], AM-[...], obręb Z.) przez inwestorkę i właścicielkę M. M., bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. W postanowieniu zawarto także informację o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji, a także wyznaczono 30 dniowy termin na złożenie wniosku o legalizację liczony od doręczenia postanowienia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano na stanowisko inwestorki, która podała, że od 2 sierpnia 2023 r. zmienia zagospodarowanie terenu przydomowego ogrodu, a w ramach prac powstaje wolnostojący element małej architektury ogrodowej, niezwiązany z konstrukcją budynku mieszkalnego. Zakończenie prac planowane jest na maj 2024 r. Dalej w postanowieniu przytoczono ustalenia dokonane w trakcie kontroli, a mianowicie podano, że od strony zaplecza posesji widoczny jest taras konstrukcji stalowej (6 stalowych słupków: 3 zakotwione w ziemi, 3 w kostce brukowej przy budynku). Na słupkach istnieje rama stalowa. Konstrukcja tarasu nie jest połączona z budynkiem mieszkalnym, lecz jest usytuowana bezpośrednio przy nim, w taki sposób, że wyjście z okna balkonowego (wykonanego w powiększonym wcześniej otworze okiennym), drugiej kondygnacji budynku (od strony ogrodu) prowadzi na taras. Poziom podłogi tarasu znajduje się na wysokości około 1,98 m nad poziomem terenu. Podłoga tarasu, wykończona deskami usytuowana jest powyżej poziomu ogrodzenia rozgraniczającego posesję przy ul. [...] i [...]. Powierzchnia tarasu ma wymiary 4,95 x 4,00 m (19,8 m2), natomiast wysokość barierki wynosi 0,97 m. Na taras z poziomu ogrodu prowadzą schody (10 stopni). Taras wykończony jest deskami drewnianymi. Zewnętrzna krawędź tarasu odsunięta jest o około 0,62 m od ogrodzenia, rozgraniczającego posesję przy ul. [...] i ul. [...]. PINB odwołując się do informacji uzyskanej od organu administracji architektoniczno-budowlanej o braku poprzedzenia robót budowlanych zgłoszeniem lub pozwoleniem na budowę przystąpił do dokonania kwalifikacji prawnej poczynań inwestorki wykluczając uznanie, że zrealizowano obiekt małej architektury bądź budynek. Wedle organu I instancji powstała budowla w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, bo miała miejsce budowa przydomowego tarasu na nieruchomości przy ul. [...] we W., pełniącą funkcję użytkową części budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, która wymagała uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. W dalszej części uzasadnienia postanowienia omówiono procedurę legalizacyjną, wskazano na termin złożenia wniosku o legalizację, wyliczono wysokość opłaty legalizacyjnej, a także uzasadniono określenie adresata obowiązku i wskazano na konsekwencje nieskorzystania z możliwości legalizacji w postaci nakazu rozbiórki obiektu. W złożonym w terminie zażaleniu skarżąca wyjaśniła, że przepisowe zachowanie odległości w przypadku bliźniaka jest trudne do wykonania, gdyż szerokość działki ma zaledwie 9 m, a na 6 m szerokości jest postawiony dom jednorodzinny w zabudowie bliźniaczej, a więc posiadający jedną wspólną ścianę. Odległość tarasu od granicy działki wynosi obecnie 62 cm i nie posiadając ścian nie stwarza tym samym zagrożenia pożarowego dla obu budowli mieszkalnych. Taras nie stwarza żadnej kolizji dla sąsiada, jest całkowicie posadowiony na jej posesji, ma ażurową, lekką konstrukcję na stalowych palach i jest prawie niewidoczny. Nie może być też źródłem uciążliwości dla sąsiada ponieważ taras miał pełnić funkcję czysto rekreacyjną, w mniejszej części roku kalendarzowego z racji klimatu. Dodatkowo taras nie jest połączony strukturalnie z budynkiem mieszkalnym, o powierzchni niecałych 20 m² w ogrodzie i jako mały element architektury ogrodowej miał służyć jedynie do okazjonalnego jego użytkowania, tym samym nie powiększając kubatury mieszkalnej. Według żalącej się budowla ta nie wymaga ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia faktu budowy. W dniu 10 maja 2024 r. DWINB wydał wskazane wcześniej postanowienie nr 522/2024, którym utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Po przedstawieniu stanu sprawy oraz treści rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego organ zasadniczo podzielił nie tylko prawidłowość postanowienia PINB ale także przyjętą kwalifikację prawną. Zgodzono się w szczególności z poglądem, że inwestorka zrealizowała taras będący na gruncie prawa materialnego budowlą. Z kolei brak wymaganego w takim przypadku pozwolenia na budowę powodował zastosowanie przepisów dotyczących postępowania legalizacyjnego. Nie godząc się ze stanowiskiem organu inwestorka wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w której nie zamieściła konkretnych zarzutów względem przepisów prawa materialnego i procedury administracyjnej. Wskazała jednak na okoliczności dotyczące podjęcia decyzji o wykonaniu tarasu, który ma służyć jej chorej matce. Zaznaczyła, że postanowienie o wstrzymaniu robót zostało wydane już po zakończeniu robót jesienią 2023 r. Wyraziła nadto gotowość wycięcia części desek w celu uzyskania odległości 1,5 m od granicy nieruchomości. Zadeklarowała też nasadzenie zimozielonej roślinności o charakterze żywopłotu równolegle do granicy działki. Końcowo w skardze wniesiono o umorzenie postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Na wstępie należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Powołany przepis stanowi: "Sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie". Na podstawie art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując, jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Kognicja sądów administracyjnych obejmuje m.in. sądową kontrolę postanowień, wydanych na skutek rozpoznania zażalenia w postępowaniu administracyjnym, o czym mowa w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany zarzutami podniesionymi w skardze, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Innymi słowy, Sąd jest zobowiązany do wzięcia pod uwagę wszelkich okoliczności sprawy, mających wpływ na wynik sprawy, choćby strona skarżąca nie podniosła ich w skardze. Kontrola zaskarżonego postanowienia przeprowadzona zgodnie z kryteriami legalności określonymi w art. 145 § 1 i § 2 w związku z art. 134 p.p.s.a. wykazała, że zostało ono wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzone wady postępowania administracyjnego skutkowały koniecznością uchylenia zaskarżonego aktu. Przechodząc do rozpoznania skargi przypomnieć należy, że materialnoprawną podstawą wydanych w niniejszej sprawie postanowień były przepisy cytowanej wcześniej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane zawarte w art. 48, regulujące kwestię tzw. samowoli budowlanej i art. 48a, dotyczącego kwestii legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych. Zgodnie z art. 48 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1/ bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2/ bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (ust. 1). W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3). Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (ust. 5). Zgodnie zaś z art. 48a ust. 1 p.b. w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może złożyć wniosek o legalizację. Z przywołanych przepisów wynika, że postanowienie o wstrzymaniu budowy otwiera postępowanie w sprawie legalizacji samowoli budowalnej, określając ramy tego postępowania. Na tym etapie postępowania legalizacyjnego organ nadzoru budowlanego ma obowiązek zbadać jedynie, czy doszło do samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, tj. ustalić, czy budowany lub wybudowany obiekt budowlany wymagał uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia oraz, czy takie pozwolenie lub zgłoszenie zostało pozyskane przed rozpoczęciem realizacji inwestycji lub też nie został wniesiony sprzeciw do zgłoszenia. Ponadto na tym etapie istnieje obowiązek organu pouczenia inwestora o możliwości legalizacji samowolnie realizowanego lub wykonanego obiektu budowalnego lub jego części, o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej i o zasadach jej obliczenia. Postanowienie o wstrzymaniu budowy nie kończy postępowania legalizacyjnego i nie załatwia co do istoty kwestii legalizacji samowoli budowlanej. Należy przy tym zaznaczyć, że organ nadzoru budowlanego proceduje w ramach regulacji wynikających z k.p.a.. Jak stanowi art. 61 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jest to regulacja ogólna, ponieważ k.p.a. odnosi się do każdorazowego postępowania jurysdykcyjnego dotyczącego sprawy administracyjnej załatwianej w drodze decyzji administracyjnej. Przepisy prawa wyróżniają także regulacje, które modyfikują przepisy ogólne. Jednym z takich przepisów jest przepis art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego, który stanowi: "Postępowania uregulowane w niniejszym rozdziale (rozdziale 5b ustawy), wszczyna się z urzędu". Skoro zatem przepis art. 53a ust. 1 omawianej ustawy stanowi lex specialis względem art. 61 § 1 k.p.a. to postępowania te można wszcząć wyłącznie z urzędu. Tak zawężona możliwość wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje skutek tego rodzaju, że wniosek osoby żądającej ingerencji służb nadzoru budowlanego stanowi swego rodzaju sygnalizację dla organu do wszczęcia postępowania z urzędu, tj. zawiera informacje o nieprawidłowościach związanych z realizacją określonego procesu budowlanego. W praktyce, często impuls do podjęcia działań kontrolnych przez organ nadzoru budowlanego pochodzi jednak od podmiotów prawa spoza administracji publicznej. Zatem organ zobligowany jest, tak samo jak w każdym innym postępowaniu, ustalić katalog stron postępowania. W niniejszej sprawie uczestnik postępowania R. K. zażądał interwencji organu pismem z dnia 2 sierpnia 2023 r. Stosownie do omówionych wyżej zasad wszczynania postępowania dotyczącego robót budowlanych, organ pismem z dnia 14 sierpnia 2023 r. poinformował wnioskodawcę, że ,,podejmie odpowiednie działania", po zakończeniu czynności wyjaśniających poinformuje czy mogło dojść do naruszenia obowiązujących przepisów, a po ustaleniu, że są podstawy do wszczęcia postępowania, postępowanie takie zostanie wszczęte. Po przeprowadzeniu kontroli na zainwestowanej nieruchomości PINB w dniu 14 marca 2024 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania. Znamienne jest to, że w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania zamieszczono informację o przekazaniu go poza inwestorką także J. K. i R. K. Skierowanie zawiadomienia do wskazanych osób nie może być traktowane inaczej jak tylko zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania, tym bardziej, że zostały tam zawarte informacje o możliwości przeglądania akt oraz o innych uprawnieniach. Zatem PINB nie poinformował inicjatora postępowania o sposobie rozpoznania jego pisma, ale uznał go za stronę postępowania wszczętego wskutek jego pisma. Podobnie zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało skierowane do J. K., która przecież nie kierowała do organu żądania przeprowadzenia interwencji. Identycznie organ I instancji postąpił z postanowieniem z dnia 14 marca 2024 r., nr 524/2024 przesyłając je inwestorce oraz J. K. i R. K. Omówione okoliczności wynikają z akt administracyjnych i zwrotnych potwierdzeń odbioru. W postępowaniu drugoinstancyjnym zapadło zaskarżone postanowienie, które zostało doręczone wyłącznie skarżącej, co wynika z rozdzielnika do postanowienia jak i zalegającego w aktach administracyjnych zwrotnego potwierdzenia odbioru. Tymczasem organ II instancji nie zamieszcza w uzasadnieniu postanowienia nawet wzmianki o przyczynach i okolicznościach przyjęcia w postępowaniu zażaleniowym odmiennego katalogu stron, niż ma to miejsce w postępowaniu prowadzonym przez PINB dla miasta Wrocławia. Brak w uzasadnieniu postanowienia jakichkolwiek motywów pominięcia jako stron osób, które brały udział w postępowaniu przed PINB jest niezrozumiały i godzi w zasady ogólne procedury administracyjnej. Nie można przy tym tracić z pola widzenia tego, że organ I instancji do akt administracyjnych dołączył informację z rejestru gruntów, z której wynika, że J. K. i R. K. są właścicielami działki nr [...], zaś w uzasadnieniu postanowienia z dnia 14 marca 2024 r., nr 524/2024 PINB, (str. 4), wykazano na brak odległości większej niż 1,5 przedmiotowego tarasu od granicy i podano, że stanowi to naruszenie § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skoro zatem zrealizowany taras, zdaniem organu I instancji, narusza normy prawnomaterialne, z dużym prawdopodobieństwem przyjąć trzeba, że jest możliwe nie tylko jego oddziaływanie, (jakiekolwiek), ale wręcz istnieje możliwość jego negatywnego oddziaływania na nieruchomość sąsiednią. Okoliczność ta skutkuje koniecznością przypisania właścicielom nieruchomości sąsiedniej względem działki zainwestowania atrybutu stron postępowania. Z kolei strony postępowania korzystają z wszelkich uprawnień, o jakich mowa w art. 10 k.p.a., w tym bez żadnej wątpliwości do udziału w postępowaniu drugoinstancyjnym i otrzymania rozstrzygnięcia wydanego przez organ II instancji. W tym stanie rzeczy rozbieżność co do stron postępowania pomiędzy orzekającymi w sprawie organami dyskwalifikuje zaskarżone postanowienie, tym bardziej, że DWINB nie wyjaśnia podstaw i okoliczności pominięcia niektórych stron postępowania pierwszoinstacyjnego w postępowaniu prowadzonym przezeń na skutek wniesionego zażalenia. Na marginesie wspomnieć w tym miejscu należy, że prowadzenie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego z pominięciem strony tego postępowania stanowi przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Przystępując do ponownego rozpoznania sprawy DWINB usunie wskazane powyżej uchybienia prawnoprocesowe w szczególności poprzez jednoznaczne ustalenie stron postępowania i dochowanie zasady wynikającej z art. 10 k.p.a. poprzez zapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu. Gdyby natomiast DWINB uznał, że PINB w sposób nieprawidłowy ustalił strony postępowania, należy oczekiwać, że zostaną wskazane okoliczności uzasadniające to stanowisko. Nadto organ będzie miał również na uwadze, że ocena prawna okoliczności sprawy ma przy tym realizować nakaz wyrażony w art. 11 k.p.a. w kontekście spornych interesów stron postępowania administracyjnego. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie, o czym orzeczono w pkt I wyroku. O należnych skarżącej kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. Zasądzona kwota uwzględnia opłatę uiszczoną tytułem wpisu od skargi.