II SA/Wr 58/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Andrzej Cisek Sędzia WSA Anna Siedlecka (spr.) Sędzia NSA Julia Szczygielska Protokolant Iwona Borecka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 marca 2010r. sprawy ze skargi K. i B. R. na decyzję Samorządowego Kolegium odwoławczego w J. G. z dnia 18 grudnia 2009r. Nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości niezabudowanej i ustalenia opłaty za przekształcenie oraz udzielenie bonifikaty oddala skargę Burmistrz K. decyzją z dnia 4 listopada 2009 r. nr [...] wydaną na podstawie przepisów art. 1, art. 4 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2005 r. Nr 175 poz. 1459 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku K. i B. R. z dnia 27 grudnia 2007 r. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w K. przy ul. K. [...] oznaczonej numerami [...] i [...] o łącznej pow. 0,0868 ha (obręb K. AM -11) orzekł o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego wnioskodawcą w prawo własności opisanej we wniosku nieruchomości niezabudowanej, położonej w K. Organ I instancji ustalił opłatę z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w wysokości 22.182,00 zł (pkt 4 decyzji) oraz udzielił od ustalonej opłaty bonifikatę w wysokości 90 %, tym samym wskazując do zapłaty opłatę w wysokości 2.218,20 zł, płatną jednorazowo w terminie do dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W pkt. 6 osnowy decyzji organ I instancji ustalił, że wierzytelność z tytułu opłaty określonej w pkt. 4 podlega zabezpieczeniu hipoteką przymusową w kwocie 22.182,00 zł na objętej wnioskiem nieruchomości. Od decyzji organu I instancji odwołanie złożyli K. i B. R. wnosząc o uchylenie decyzji w części dotyczącej ustalenia, że wierzytelność z tytułu opłaty określonej w pkt. 4 decyzji podlega zabezpieczeniu hipoteką przymusową w kwocie 22.182,00 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. decyzją z dnia 18 grudnia 2009 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium zwróciło uwagę na okoliczność braku sporu dotyczącego spełnienia przez odwołujących przesłanek uprawniających do przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności. Organ odwoławczy podniósł, że lektura odwołania sprowadza istotę sporu do wyjaśnienia kwestii czy wierzytelność z tytułu opłaty podlega zabezpieczeniu hipoteką przymusową czy też jak twierdzą odwołujący się jest czynnością sprzeczną z przepisami omawianej ustawy. W tym zakresie organ II instancji zwrócił uwagę na treść art. 4 ust. 6 ustawy, na podstawie którego wierzytelność z tytułu opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności podlega zabezpieczeniu hipoteką przymusową na nieruchomości objętej przekształceniem prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W przypadku przekształcenia udziału w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości, związanego z odrębną własnością lokalu, hipoteka przymusowa obciąża nieruchomość lokalową osoby, na rzecz której nastąpiło przekształcenie. Zdaniem organu II instancji przepis ten ustanawia generalną zasadę ustanowienia zabezpieczenia na nieruchomości podlegającej przekształceniu bez względu na to, czy od opłaty udzielono bonifikaty czy też nie. Skoro więc obowiązująca norma prawna stanowi, że wierzytelność z tytułu opłaty podlega zabezpieczeniu hipoteką przymusową w wysokości ustalonej opłaty, to zawarcie takiego rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji jest zgodne z przepisami obowiązującej ustawy. Powyższa decyzja została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu przez K. i B. R. Skarżący w ślad za odwołaniem powtórzyli, że w związku z przyznaną 90% bonifikaty opłata za przekształcenie objętych decyzją działek wynosi 2.218.20 zł i tylko ona może być wpisana jako wierzytelność hipoteką do księgi wieczystej zgodnie z art. 4 pkt 1 i pkt 6 ustawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd nie dokonuje więc kontroli aktów lub czynności pod względem słusznościowym i nie orzeka bezpośrednio o roszczeniach stron. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art.135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.). Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle powołanego wyżej kryterium legalności Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wyjaśniając motywy takiego stanowiska wskazać należy, że podstawę materialno-prawną wydanych w niniejszej sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności nieruchomości (Dz. U. nr 175, po. 1459 ze zm. powoływanej dalej jako ,,ustawa"). Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy, z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności mogą wystąpić osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych. Poza sporem w sprawie jest, że skarżący, będący osobami fizycznymi, w dniu wejścia w życie ustawy, byli użytkownikami wieczystym przedmiotowej nieruchomości. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jest obowiązana do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi opłaty z tytułu tego przekształcenia, z zastrzeżeniem art. 5. Opłatę tę ustala się w decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, przy czym organ właściwy do wydania decyzji może udzielić bonifikaty od opłaty, o której mowa w ust. 1, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność: 1) Skarbu Państwa - na podstawie zarządzenia wojewody; 2) jednostek samorządu terytorialnego - na podstawie uchwały właściwej rady lub sejmiku. Do ustalenia tej opłaty stosuje się odpowiednio przepisy art. 67 ust. 1 i art. 69 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, ze zm.). Natomiast kwestie związane z udzielaniem ulg zostały wyczerpująco uregulowane w przepisach art. 4 ust. 3 - 5 i ust. 7 - 12 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W szczególności ustawa w art. 4 ust. 8 przewiduje prawo do 90 % bonifikaty przysługujące osobie fizycznej, której dochód miesięczny na jednego członka rodziny w gospodarstwie domowym nie przekracza przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej za ostatnie półrocze roku poprzedzającego rok, w którym wystąpiono z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Z kolei według art. 4 ust. 9 ustawy osobom fizycznym, które prawo użytkowania wieczystego uzyskały przed dniem 5 grudnia 1990 r. oraz ich następcom prawnym, organ właściwy do wydania decyzji udziela, na ich wniosek, 50 % bonifikaty od opłaty. Jednakże zgodnie z art. 4 ust. 12 ustawy razie zbiegu praw do bonifikat z tytułów, o których mowa w ust. 8-11, stosuje się jedną bonifikatę - korzystniejszą dla użytkownika wieczystego. Podstawę materialno-prawną zaskarżonego w drodze skargi znajdującego się w punkcie 6 osnowy decyzji rozstrzygnięcia Burmistrza K. z dnia 4 listopada 2009 r. stanowi przepis art. 4 ust. 6 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, w myśl którego wierzytelność z tytułu opłaty o której mowa w ust. 1 (z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności) podlega zabezpieczeniu hipoteką przymusową na nieruchomości objętej przekształceniem prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W przypadku przekształcenia udziału w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości, związanego z odrębną własnością lokalu, hipoteka przymusowa obciąża nieruchomość lokalową osoby, na rzecz której nastąpiło przekształcenie. Podstawą wpisu hipoteki jest ostateczna decyzja, o której mowa w art. 3 ust. 1 ustawy. Skarżący w przedstawionym w skardze stanowisku wskazali, że zabezpieczona hipoteką przymusową wierzytelność z tytułu wskazanej w art. 4 ust. 6 ustawy opłaty dotyczyć może jedynie pozostałej po udzieleniu 90 % bonifikaty kwoty w wysokości 2.218,20 zł. Natomiast w ocenie organ II instancji przepis ten ustanawia generalną zasadę ustanowienia zabezpieczenia na nieruchomości podlegającej przekształceniu bez względu na to, czy od opłaty udzielono bonifikaty czy też nie. W celu dokonania rozstrzygnięcia powstałego sporu interpretacyjnego odwołać się należy do niekwestionowanej zasady pierwszeństwa wykładni językowej. Powszechnie akceptowana w orzecznictwie sądów polskich zasada pierwszeństwa wykładni językowej oraz pomocniczości wykładni systemowej i funkcjonalnej oznacza, że interpretator powinien opierać się przede wszystkim na rezultatach wykładni gramatycznej i dopiero, gdy ta prowadzi do niedających się usunąć wątpliwości, korzystać z wykładni systemowej; jeżeli natomiast również wykładnia systemowa nie doprowadziła do usunięcia wątpliwości interpretacyjnych, to wolno jest posłużyć się wykładnią funkcjonalną (zob. L. Morawski: Wykładnia w orzecznictwie sądów. Komentarz, Toruń 2002, s. 81). Punktem wyjścia stała się zatem próba zinterpretowania art. 4 ust. 6 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności w oparciu o reguły wykładni językowej. Ustawodawca posłużył się w analizowanym przepisie pojęciem ,,wierzytelności z tytułu opłaty, o której mowa w ust. 1" wskazując, że ,,podlega ona zabezpieczeniu hipoteką przymusową". W art. 4 ust. 1, do którego odwołuje się analizowany przepis, mowa jest o opłacie z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości ustalanej odpowiednio do zasad określonych w przepisach art. 67 ust. 3a i art. 69 ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 4 ust. 2). Zauważyć należy, że ustawodawca nakładając obowiązek dokonania zabezpieczenia w postaci hipoteki przymusowej ustanowionej na nieruchomości podlegającej przekształceniu nakazuje dokonać tego bez względu na to, czy od opłaty o której mowa w art. 4 ust. 1 udzielono bonifikaty z art. 4 ust. 8, czy też nie. Wydaje się zatem zasadna teza, że zabezpieczona hipoteką przymusową wierzytelność z tytuł opłaty z tytułu przekształcenia dotyczy bezwzględnie całej należnej kwoty stanowiącej opłatę z tytułu przekształcenia. Na trafność odczytywania w ten sposób treści art. 4 ust. 6 ustawy wskazuje także regulacją znajdująca się w art. 4 ust. 15 ustawy, zgodnie z którą, organ właściwy do wydania decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości - żąda zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikacie po jej waloryzacji - jeżeli osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości przed upływem 5 lat, licząc od dnia przekształcenia, zbyła lub wykorzystała nieruchomość na inne cele niż cele, które stanowiły podstawę udzielenia bonifikaty. Sięgając w tym miejscu do reguł wykładni celowościowej intencja ustawodawcy jest czytelna, żądanie zwrotu dotyczyć powinno kwoty równej udzielonej bonifikacie zabezpieczonej hipoteką przymusową, tylko wówczas nałożony na organ, o którym mowa w art. 3 ust. 1 ustawy obowiązek żądania zwrotu będzie mógł być wykonany. Skonstatować zatem trzeba, że hipoteka przymusowa ustanawiana jest od opłaty z tytułu przekształcenia, a nie od kwoty którą należy zapłacić po udzieleniu bonifikaty. Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji.