II SA/Wr 580/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Julia Szczygielska – sprawozdawca Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant: Asystent sędziego Paweł Czyszkowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi J.S.-P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części pomieszczeń parteru w istniejącym budynku mieszkalnym na potrzeby działalności gospodarczej - zakład garmażeryjny oddala skargę. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją z dnia [...] r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) oraz § 3 i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) po rozpatrzeniu odwołania J.W. i J.S.-P. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy B. z dnia [...] r., Nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części pomieszczeń parteru w istniejącym budynku mieszkalnym na potrzeby działalności gospodarczej - zakład garmażeryjny, na terenie działki nr 136 położonej przy ul. [...] w B., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło w/w decyzję organu I instancji w części pkt 3 i orzekło w ten sposób, że pkt 3 decyzji otrzymał brzmienie: "Obsługa komunikacyjna nieruchomości działka nr 136, z drogi publicznej ul. [...] przez działkę nr 137, na której ustanowiono drogę konieczną", zaś w pozostałym zakresie utrzymało ją w mocy. Powyższa decyzja została podjęta w następującym stanie faktycznym i prawnym: Burmistrz Miasta i Gminy B. decyzją z dnia [...] r., Nr [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części pomieszczeń parteru w istniejącym budynku mieszkalnym na potrzeby działalności gospodarczej - zakład garmażeryjny, na terenie działki nr 136 położonej przy ul. [...] w B.. Od niniejszej decyzji odwołanie wniosła J.S.-P., podnosząc, że decyzja nie uwzględnia dostępu do nieruchomości z poziomu zerowego wynikającego z postanowienia Sądu Rejonowego w Z.Ś. z dnia 5 maja 2005 r., sygn. akt [...]. Decyzją z dnia [...] r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu uchyliło tę decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, podkreślając, ze decyzja nie zawierała wymaganych załączników oraz że sprawę rozpatrzono na podstawie wniosku, który nie zawierał wszystkich elementów wymaganych przez prawo. Burmistrz Miasta i Gminy B. ponownie rozpatrując sprawę decyzją z dnia [...] r., Nr [...] ustalił warunki zabudowy dla rzeczonego zamierzenia inwestycyjnego. Odwołanie od decyzji wniosła J.W., podnosząc, że droga konieczna ustanowiona na rzecz Pani S.-P. jest jej własnością. Winna ona służyć potrzebom gospodarstwa domowego, a nie działalności gospodarczej. Decyzją z dnia [...]r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło ponownie decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując, że organ I instancji nie wyznaczył obszaru analizowanego, a ponadto podejmując decyzję w sprawie nie zachował procedury postępowania, gdzie ostatecznie podjęta decyzja nie jest efektem wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy jako następstwo kolejno wynikających z siebie podejmowanych czynności procesowych. Organ I instancji kolejny raz rozpatrując sprawę, decyzją z dnia [...]r., Nr [...] ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia. Odwołanie od decyzji wniosła J.W., zarzucając, że droga, po której odbywać się ma komunikacja, jest ich własnością, drogą konieczną ustanowioną na potrzeby prywatne właścicieli nieruchomości oznaczonej jako działka nr 136. W następstwie zmian sposobu użytkowania nieruchomości będzie to droga publiczna. Decyzją z dnia [...]r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło w/w decyzję do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując, że podjęta decyzja nie była efektem wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a przypadkowo następujących po sobie czynności prawnych. Ustalono, że projekt decyzji i jego uzgodnienia nie są następstwem wniosków wynikających z przeprowadzonej analizy, bowiem jedyny projekt decyzji sporządzono w czerwcu 2010 r., natomiast analizę wykonano 4 października i 27 grudnia 2010 r.. Burmistrz Miasta i Gminy B.B. po raz kolejny decyzją z dnia [...] r., Nr [...] ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części pomieszczeń parteru w istniejącym budynku mieszkalnym na potrzeby działalności gospodarczej - zakład garmażeryjny, na terenie działki nr 136 położonej przy ul. [...] w B.. Odwołanie od decyzji złożyły: J.S.-P. i J.W.. Skarżąca J.S.-P. wniosła o zmianę uzasadnienia decyzji. Z kolei J.W. zażądała uchylenia decyzji i odmówienia ustalenia warunków zabudowy lub przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zarzuciła, że decyzję wydano pomimo braku dostępu terenu do drogi publicznej. Wskazała również na sprzeczność ustaleń decyzji, że oprócz ustalonej służebności drogowej teren mimo wszystko posiada niezależny dostęp do drogi publicznej. Podniesiono również, że służebność drogowa była orzeczona dla istniejącego sposobu użytkowania nieruchomości władnącej, czyli budynek mieszkalny, obecnie zaś ma zabezpieczać dojazd do obiektu, gdzie prowadzona będzie działalność gospodarcza. Rozpoznając powyższe odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 2 k.p.a.. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. W wyroku z dnia 22 marca 1996 r. (sygn. akt SA/Wr 1996/95, publ. ONSA 1997r. Nr 1, poz. 35) NSA podkreślił: "Istota administracyjnego toku postępowania polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji (...)". Wynika to z art. 138 kpa, który przyznaje organowi kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji (a nie oddalenie odwołania) bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. W myśl art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji warunków zabudowy. Dalej w art. 54 pkt 3 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy postanowiono, że linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone powinny być na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1. Następnie w § 3 powołanego w komparycji decyzji rozporządzenia stwierdzono, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, stosownie do art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Z kolei w § 9 ust. 2 tegoż rozporządzenia przyjęto, że wyniki analizy, o której mowa w § 3, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załączniki do decyzji. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, sporządza się na kopii mapy, w myśl art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii (§ 9 ust. 2). Jednym z warunków, od spełnienia którego uzależnione jest ustalenie warunków zabudowy – jak wskazało Kolegium - jest, że teren ma dostęp do drogi publicznej. Z akt sprawy wynika, że nieruchomość nr 136, dla której ustalane są warunki zabudowy, położona jest w widłach ulic [...] i ul. [...]. Dostęp do drogi publicznej możliwy jest jedynie do ul. [...] poprzez działkę nr 137, na której ustanowiona jest służebność drogi koniecznej dla każdoczesnego właściciela nieruchomości, działka nr 136. Z kolei z ul. [...] nie ma bezpośredniego dostępu do działki nr 136, ponieważ położona jest ona poniżej poziomu powierzchni jezdni i nie zapewnia niezbędnej łączności umożliwiającej normalne, gospodarcze korzystanie z nieruchomości. Tymczasem pomimo takich ustaleń organ I instancji w pkt 3 decyzji stwierdził, że "dojazd i dojście do budynku od ul. [...] i ul. [...] poprzez drogę konieczną". Dlatego w tym zakresie odwołanie J.W. było – w ocenie organu odwoławczego - zasadne i decyzję w tej części uchylił, orzekając jak na wstępie. Bowiem jak słusznie podniosła odwołująca, że skoro teren ma inny dojazd i dojście do drogi publicznej to ograniczanie możliwości korzystania z własności poprzez ustanawianie służebności drogowej byłoby nie celowe. W pozostałym zakresie, w ocenie Kolegium - organ pierwszej instancji nie uchybił wskazanym wyżej przepisom. Kolegium wskazało także, że przedmiotem postępowania o ustalenie warunków zabudowy, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest zbadanie, czy zamierzenie inwestycyjne odpowiada łącznie warunkom określonym w art. 61 ust. 1 pkt 1 do 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Kolegium, przeprowadzona analiza wykazała, że planowane zamierzenie spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i może być zrealizowane na wskazanym terenie. W szczególności planowana zmiana sposobu użytkowania części budynku nie jest sprzeczna z już istniejącą zabudową mieszkaniową i usługową. Postępowanie wykazało również, że planowane zamierzenie posiada dostęp do drogi publicznej poprzez służebność drogi koniecznej. Decyzja nie narusza także przepisów odrębnych. Rozstrzygnięcie odpowiada także treści art. 54 ustawy i zawiera warunki jakie będzie musiał spełnić inwestor w projekcie budowlanym. Zamieszczono w niej wymaganą klauzulę, wynikającą z art. 63 ust. 2 ustawy, zgodnie z którą decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Ponadto projekt decyzji został sporządzony przez uprawnionego architekta, co czyni zadość wymaganiom zawartym w art. 60 ust. 4 cytowanej ustawy. Przechodząc do analizy zarzutów odwołania, Kolegium ponownie stwierdziło, że nie podziela stanowiska skarżącej J.W., iż organ w zakresie dostępu nieruchomości do drogi publicznej naruszył przepisy prawa. Z akt sprawy wynika, że nieruchomość nr 136 posiada dostęp do drogi publicznej tylko poprzez nieruchomość 137, na której ustanowiono służebność drogi koniecznej. W toku postępowania administracyjnego organy administracji publicznej związane są rozstrzygnięciami sądów powszechnych i nie mogą zmieniać tych ustaleń. Natomiast, właściciele nieruchomości, użytkownicy wieczyści nieruchomości, na której ustanowiono służebność, mogą na drodze postępowania przed sądem powszechnym żądać ustanowienia zmian w tym zakresie. Oznacza to, że tylko droga sądowa jest właściwa do rozstrzygnięcia kwestii podnoszonej w odwołaniu. Również odwołanie J.S.P. zostało uznane przez Kolegium za niezasadne. Decyzja odpowiada prawu i jest zgodna z wnioskiem. Dlatego wnioskowanie o zmianę samego uzasadnienia pozbawione jest podstaw prawnych, gdyż można zmienić rozstrzygnięcie w całości lub części. W skardze na powyższą decyzję J.S.-P. wskazała, że narusza ona jej interes prawny. Zdaniem skarżącej uzasadnienie jest integralną częścią każdej decyzji i jego treść musi odpowiadać prawdzie. To, że decyzja "odpowiada prawu i jest zgodna z wnioskiem" nie obejmuje całości sprawy. Zgodnie z art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej stoją nie tylko na straży praworządności, ale równocześnie podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Skarżąca podkreśliła, że z powyższego zapisu wynika, iż SKO w W. jako organ nadrzędny nad gminą powinno dbać o to, aby uzasadnienie każdej wydawanej przez burmistrza decyzji (tym bardziej czwartej z kolei w tej samej sprawie) było zgodne z prawdą. Zdaniem skarżącej wnioskowanie o zmianę samego uzasadnienia decyzji z "kłamliwego" na prawdziwe ma wyżej zacytowaną podstawę prawną. Ponadto skarżąca ma niezbywalne prawo do otrzymania decyzji w ustawowym terminie, decyzji, która w całości - również uzasadnienie - odpowiada prawdzie. Fundamentem każdego prawa, także administracyjnego, musi być prawda i tylko prawda. W dalszej części, skarżąca stwierdziła, że wniosła skargę, mając na względzie interes własny i społeczny, zaś SKO nie podjęło wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, dopuszczając do obiegu prawnego decyzję burmistrza zawierającą uzasadnienie nie odpowiadające prawdzie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Na rozprawie w dniu 15 grudnia 2011 r. skarżąca zarzuciła nadto naruszenie przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy przez organy administracyjne oraz podniosła, że składając wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy we wniosku tym zamieściła stwierdzenia, "że zmiana nie dotyczy terenu i otoczenia budynku, a jedynie części pomieszczeń parteru budynku i wszystkie pozostałe bez zmian". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Działając zaś w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm./ w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej dalej "u.p.p.s.a.", sąd administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 u.p.p.s.a.. Na wstępie należy zauważyć, że w skardze J.S.-P. kwestionuje w zasadzie uzasadnienie decyzji organu I instancji, przy czym nie wskazała ona w jakim to uzasadnienie zakresie jest – jak wskazuje skarżąca - cyt. "kłamliwe". Odnośnie powyższego zarzutu, należy wskazać, że w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego dopuszczalne jest zaskarżenie samego uzasadnienia decyzji administracyjnej, gdy narusza ono swą treścią prawo (por. wyroki NSA z dnia 28 czerwca 1982 r., sygn. akt I SA 47/82; z dnia 30 czerwca 1983 r., sygn. akt I SA 178/83; z dnia 20 maja 1998 r., sygn. akt I SA 1896/97). Należy jednocześnie podkreślić, że z uwagi na to, że uzasadnienie stanowi integralną część decyzji, a więc w istocie jest elementem nierozerwalnie związanym z rozstrzygnięciem, to w przypadku wniesienia skargi na uzasadnienie w istocie mamy do czynienia ze skargą na "całą" decyzję (por. postanowienie NSA z dnia 28 lipca 2009 r., sygn. akt I FSK 892/09). Uzasadnienie decyzji nie funkcjonuje bowiem samodzielnie w obrocie prawnym, nie może więc być wyeliminowane z tego obrotu przez sąd administracyjny bez jednoczesnego wyeliminowania "sentencji" rozstrzygnięcia. Za takim stanowiskiem przemawia również art. 134 § 1 u.p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w graniach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - niezwiązanie sądu granicami skargi oznacza więc również niezwiązanie sądu jej zakresem. Z tych względów, pomimo podniesienia w niniejszej skardze zarzutów dotyczących wyłącznie uzasadnienia, przedmiotem kontroli sprawowanej przez Sąd jest "cała" decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części pomieszczeń parteru w istniejącym budynku mieszkalnym na potrzeby działalności gospodarczej - zakład garmażeryjny. Badając tą decyzję pod względem legalności, a więc oceniając czy została ona wydana z zachowaniem obowiązujących przepisów, do czego sąd administracyjny jest uprawniony w świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), należy stwierdzić, że jest ona prawidłowa. Podstawą jej wydania był przepis art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, zwanego dalej k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. W niniejszej sprawie organ odwoławczy zaskarżoną decyzją uchylił w części pkt 3 opisaną wyżej decyzję Burmistrza Miasta i Gminy B. z dnia [...] r., Nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części pomieszczeń parteru w istniejącym budynku mieszkalnym na potrzeby działalności gospodarczej - zakład garmażeryjny, na terenie działki nr 136 położonej przy ul. [...] w B., i orzekł w ten sposób, że pkt 3 decyzji otrzymuje brzmienie "Obsługa komunikacyjna nieruchomości działka nr 136, z drogi publicznej ul. [...] przez działkę nr 137, na której ustanowiono drogę konieczną, zaś w pozostałym zakresie utrzymał ją w mocy. W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, uznać należy - wbrew zarzutom skargi - że zapadłe rozstrzygnięcie Kolegium jest w pełni zasadne. Z akt administracyjnych niewątpliwie wynika, że wnioskiem z dnia 13 maja 2010 r. skarżąca wniosła o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części pomieszczeń usytuowanych na parterze budynku mieszkalnym przy ul. [...] w B. (działka nr 136) z funkcji mieszkalnej na potrzeby działalności gospodarczej. Podkreślić należy, ze zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm./, zwanej dalej "u.p.z.p.", w brzemieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. W tym miejscu odnosząc się do zarzutu zgłoszonego przez skarżącą na rozprawie, że składając wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy we wniosku tym zamieściła stwierdzenia, "że zmiana nie dotyczy terenu i otoczenia budynku, a jedynie części pomieszczeń parteru budynku i wszystkie pozostałe bez zmian", należy wskazać, że przytoczony powyżej przepis art. 59 ust. 1 u.p.z.p. przewiduje wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie tylko dla "zmiany zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego", ale także dla "zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części", a z taką inwestycją mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Zatem wydanie decyzji o warunków zabudowy było /zresztą na wniosek skarżącej/ – prawidłowe. Przechodząc w dalszej kolejności do analizy przeprowadzonego postępowania administracyjnego, należy wskazać, że zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Do decyzji o warunkach zabudowy stosuje się art. 53 ust. 5b i 5c /art. 60 ust. 1a/. Sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów /ust. 4 art. 60/. Uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane /ust. 5/. Powyższe wymogi zostały w niniejszej sprawie spełnione. Na podstawie art. 53 ust. 4 u.p.z.p. zostało wydane w dniu 12 kwietnia 2011 r. przez Starostę Z. postanowienie znak [...], którym uzgodnił pozytywnie przedłożony projekt decyzji dla planowanej inwestycji. Zaś postanowieniem z dnia 18 kwietnia 2011 r. uzgodnienie dla inwestycji dokonał Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W.. Nadto wskazać należy, że zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Wyżej wskazane warunki, określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., zostały w niniejszej sprawie spełnione. Przy czym należy wskazać, że jednym z warunków, od spełnienia którego uzależnione jest ustalenie warunków zabudowy jest, aby teren zainwestowania miał dostęp do drogi publicznej. Zgodnie z art. 2 ust. 14 u.p.z.p. przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W niniejszej sprawie w punkcie 3 decyzji Nr [...] jako warunki w zakresie obsługi komunikacyjnej, organ I instancji zapisał: "Dojazd i dojście do budynku od ulicy [...] i ulicy [...] poprzez drogę konieczną". Organ odwoławczy uchylił ten zapis i orzekł w następujący sposób: "Obsługa komunikacyjna nieruchomości działka nr 136, z drogi publicznej ul. [...] przez działkę nr 137, na której ustanowiono drogę konieczną". Zmian powyższa wynika z faktu, że nieruchomość nr 136 jest położona w widłach ulic [...] i ul. [...]. Dostęp do drogi publicznej możliwy jest jedynie do ul. [...] poprzez działkę nr 137, na której ustanowiona jest służebność drogi koniecznej dla każdoczesnego właściciela nieruchomości, działka nr 136 /postanowienie Sądu Rejonowego w Z.Ś., Wydział I Cywilny z dnia 5 maja 2005 r. sygn. akt [...]/. Z kolei z ul. [...] nie ma bezpośredniego dostępu do działki nr 136, ponieważ położona jest ona poniżej poziomu powierzchni jezdni i nie zapewnia niezbędnej łączności umożliwiającej normalne, gospodarcze korzystanie z nieruchomości. Uwzględniając powyższe, za prawidłowe należy uznać uchylenie przez organ odwoławczy punktu 3 decyzji pierwszoinstancyjnej i orzeczenie w tym zakresie merytorycznie, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji w pozostałym zakresie. Należy również wskazać, że na podstawie ust. 6 art. 61 u.p.z.p. zostało podjęte przez Ministra Infrastruktury rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zgodnie zaś z § 1 tego rozporządzenia określa ono sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Aby uczynić zadość przepisom powyższego rozporządzenia (§ 3), w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, organ I instancji wyznaczył wokół działek objętych wnioskiem skarżącej obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., w tym w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Przeprowadzona analiza wykazała, że planowane zamierzenie spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i może być zrealizowane na wskazanym terenie. W szczególności planowana zmiana sposobu użytkowania części budynku nie jest sprzeczna z już istniejącą zabudową mieszkaniową i usługową. Wobec zaś spełniania przez planowaną inwestycję wszystkich warunków z art. 61 u.p.z.p. zasadnie organ ustalił warunki zabudowy. Stosownie bowiem do przepisu art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Także wymogi z art. 54 pkt 3 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone powinny być na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1, zostały spełnione w niniejszej sprawie. W myśl zaś § 3 w/w rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, stosownie do art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Z kolei w § 9 ust. 2 tegoż rozporządzenia przyjęto, że wyniki analizy, o której mowa w § 3, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załączniki do decyzji. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, sporządza się na kopii mapy, w myśl art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii /§ 9 ust. 2/. Zmieniona decyzja ustalająca warunki zabudowy odpowiada także treści art. 54 u.p.z.p. i zawiera warunki jakie będzie musiał spełnić inwestor w projekcie budowlanym. Zamieszczono w niej wymaganą klauzulę, wynikającą z art. 63 ust. 2 u.p.z.p., zgodnie z którą decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Tym samym podjęcie przez Kolegium zaskarżonej decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd uznał za prawidłowe. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania, wyrażoną w art. 15 k.p.a., organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, co oznacza, że ma on obowiązek rozpatrzeć wszystkie okoliczności sprawy, i jeżeli nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdza potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, ma obowiązek zastosować instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy. Kompetencje organu odwoławczego obejmują zarówno korygowanie wad prawnych decyzji organu pierwszej instancji polegających na niewłaściwie zastosowanym przepisie prawa materialnego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych. W przypadku odmiennego rozstrzygnięcia sprawy organ odwoławczy ma kompetencje merytoryczno-reformacyjne. Odnosząc się zaś do podniesionego zarzutu naruszenia przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy przez organy administracyjne, należy wskazać, że wprawdzie załatwienie sprawy z wniosku skarżącej nastąpiło z uchybieniem obowiązujących terminów, tym niemniej w niniejszej sprawie uchybienie to nie może stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji, bowiem naruszenie to nie miało wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c u.p.p.s.a.. Można jedynie wskazać, że w razie niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania skarżącej służyło prawo wniesienia zażalenie do organu wyższego stopnia /art. 37 § 1 k.p.a./, a w dalszej kolejności skarga do sądu administracyjnego. W konsekwencji stwierdzić należy, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a do czego ograniczają się kompetencje sądu administracyjnego, nie wykazała, by decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów, o którym stanowi art. 145 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z braku zatem uzasadnionych podstaw, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie mógł uwzględnić skargi J.S.-P. i wobec tego oddalił ją w myśl art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stąd orzeczono jak w sentencji.