II SA/Wr 581/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie Sędzia WSA Władysław Kulon – spr. Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej ul. J. [...] w S. na postanowienie D.Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie wykonania robót budowlanych niezgodnie z dokonanym zgłoszeniem kapitalnego remontu lokalu mieszkalnego I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; III. zasądza na rzecz strony skarżącej od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. kwotę 100,00 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. na wniosek Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. J. [...] w S. wszczął postępowanie w sprawę robót budowlanych zrealizowanych w lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym. Organ nadzoru budowlanego I instancji przeprowadził czynności wyjaśniające polegające m.in. na przeprowadzeniu oględzin w przedmiotowym budynku, jak też na zgromadzeniu dokumentów będących w dyspozycji innych organów w tym w szczególności Starostwa Powiatowego we W. Wydziału Architektury i Budownictwa. W trakcie tych czynności organ ustalił ponad wszelką wątpliwość, że inwestor R. B. przed rozpoczęciem robót budowlanych dokonał w Starostwie Powiatowym we W. stosownego zgłoszenia, stąd też jego poczynań nie można rozpoznawać na gruncie naruszeń przepisów ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), gdyż inwestor dopełnił ciążących na nim z mocy prawa obowiązków. W zakresie podnoszonych przez Zarząd Wspólnoty twierdzeń odnoszących się do braku zgody Wspólnoty na przedmiotowe roboty, organ uznał, że nie posiada kompetencji do badania prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdyż złożone zostało stosowne oświadczenie, a ewentualna sprzeczność z prawem w tym względzie może być weryfikowana przez odpowiedni organ w oparciu o przepisy kodeksu karnego. W tak kształtującym się stanie faktycznym w dniu [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. wydał decyzję nr[...], którą w oparciu o dyspozycję art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071), (dalej k.p.a.) umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. W motywach swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, że inwestor pismem z dnia 21 listopada 2008 r. dokonał właściwemu organowi zgłoszenia zamiaru wykonania robót, załączając przy tym wszystkie niezbędne załączniki. Przeprowadzone czynności wyjaśniające potwierdziły nadto, że roboty budowlane są zgodne z zakresem remontu opisanego w zgłoszeniu, zatem nie znaleziono podstaw do innego rozstrzygnięcia jak umorzenie postępowania w trybie art. 105 k.p.a. Pismem z dnia 7 lutego 2012 r. Zarząd Wspólnoty reprezentowany przez A. O. i B. Ż. złożył odwołanie od decyzji organu I instancji zarzucając prowadzenie postępowania w sposób stronniczy i nierzetelny. Składający odwołanie zakwestionowali nie tylko zgodność z prawem wydanej decyzji ale też czynności jakie prowadził organ w trakcie postępowania. W argumentacji zamieszczonej w środku odwoławczym podniesiono, że w istocie wykonane roboty budowlane winny zostać zakwalifikowane jako rozbudowa, a nie remont, roboty wykonano niezgodnie ze sztuką budowaną, ponadto w sytuacji ukształtowania się na nieruchomości Wspólnoty inwestor był zobowiązany do uzyskania jej zgody na wykonane roboty. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, do którego wpłynęło odwołanie, najpierw pismem z dnia [...] r. wezwał Wspólnotę Mieszkaniową do dostarczenia dokumentu wskazującego na umocowanie B. Ż. i A.O. do jej reprezentowania, a następnie ponowił to wezwanie kolejnym pismem z dnia 13 kwietnia 2012 r. Kierując się koniecznością ustalenia czy złożony środek zaskarżenia pochodzi od osób prawidłowo umocowanych organ nadzoru budowlanego II instancji zwrócił się również z zapytaniem do Sądu Rejonowego w Świdnicy, jak też po raz kolejny do Wspólnoty Mieszkaniowej, z żądaniem dostarczenia uchwały wskazującej na sposób reprezentacji Wspólnoty. Na skutek tych działań organ decyzyjny uzyskał informację, że Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. J. [...] w S. podjęła w dniu 19 czerwca 2010 r. uchwałę w której ustanowiła dwuosobowy Zarząd składający się A. O. – przewodniczącego i B. Ż. zastępcy przewodniczącego. Dodatkowo uchwałą z dnia 4 marca 2011 r. Wspólnota umocowała Zarząd Wspólnoty do zajmowania się sprawami Wspólnoty i reprezentowania jej na zewnątrz. Postanowieniem Nr [...] D.Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. została doręczona B. Ż. w dniu [...] r, natomiast A. O. w dniu [...] r. Organ podał, że ze względu na doręczenie decyzji jednemu z członków Zarządu Wspólnoty istnieje domniemanie doręczenia jej adresatowi, gdyż skoro w sprawie występuje ciało kolegialne skutek doręczenia jednostce organizacyjnej powstaje przez sam fakt dokonania odbioru przesyłki przez osobę uprawnioną. W imieniu Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. J. [...] w S. skargę na wyżej przywołane postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożył A. T. umocowany do reprezentowania Wspólnoty przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, sądami Rzeczypospolitej Polskiej, urzędem skarbowym i wydziałem architektury na podstawie uchwały Wspólnoty nr[...]. Wnosząc o uchylenie postanowienia i zasądzenie kosztów zastępstwa adwokackiego pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 129 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że termin na złożenie odwołania upłynął bezskutecznie. W motywach skargi podano, że nie jest możliwe przyjęcie, że zaskarżona decyzja organu nadzoru budowlanego została doręczona zastępcy przewodniczącego Wspólnoty B. Ż. w dniu 12 stycznia 2012 r., skoro została ona wydana w dniu 24 stycznia tego roku. Zdaniem autora skargi takie założenie organu jest nieprawidłowe, gdyż okoliczności doręczenia jakie opisano w uzasadnieniu postanowienia są niemożliwe. Okoliczności opisane w zaskarżonym postanowieniu wskazują na jego doręczenie przed wydaniem przez organ decyzyjny. W odpowiedzi na skargę organ podzielił co do zasady słuszność skargi jednak wskazał, że pełnomocnictwo jakie zostało udzielone A. T. nie odnosi się do reprezentowania Wspólnoty przed D. Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego, stąd też nie może on skorzystać z uprawnień w trybie samokontroli. W uzupełnieniu skargi przy piśmie z dnia 10 października 2012 r. organ wniósł jednak o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 t.j.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uchylenie postanowienia przez sąd następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Rozpatrując stan faktyczny i prawny sprawy, Sąd stwierdził, że przedmiotowa skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie narusza przepisy prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., co powoduje, że postanowienie to podlega usunięciu z obrotu prawnego. Jedną z podstawowych zasad wymienionych w k.p.a. jest zawarta w art. 16 zasada dwuinstancyjności. Istota dwuinstancyjności sprowadza się zaś do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej. Z umożliwieniem uczestnikom postępowania pełnej realizacji zasady dwuinstancyjności związane jest ściśle uprawnienie, jakie ustawodawca zawarł w treści art. 127 ust. 1 k.p.a. przewidując możliwość złożenia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji. Przepisy procedury administracyjnej w sposób dość liberalny ukształtowały możliwość skorzystania przez strony postępowania ze środka odwoławczego, gdyż nie jest wymagane szczególne uzasadnienie uruchomienia środka odwoławczego, wystarcza bowiem niezadowolenie z zapadłego rozstrzygnięcia, (art. 128 k.p.a.). Tak więc zasadą jest umożliwienie dwukrotnego, merytorycznego zbadania sprawy przez organy administracyjne. Niemniej jednak nie można zasadnie prezentować poglądu, że w każdej sytuacji sprawa musi być weryfikowana merytorycznie, gdyż w zakresie skutecznego wdrożenia trybu odwoławczego przewidziano wymóg w postaci zachowania dla środka odwoławczego czternastodniowego terminu liczonego od dnia doręczenia decyzji jaki został wskazany w art. 129 § 2 k.p.a. W sytuacji, gdy ma miejsce niedochowanie przez stronę niezadowoloną z wydanej decyzji terminu, o jakim mowa w art. 129 § 2 k.p.a. organ ma prawo, a nawet obowiązek, uchylić się od merytorycznego badania sprawy w trybie drugoinstancyjnym, a jego rola ograniczy się do wydania postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, co czyni w oparciu o dyspozycję art. 134 k.p.a. Podkreślić jednak należy, że jakkolwiek wydane w oparciu o art. 134 k.p.a. postanowienie posiada atrybut ostatecznego, wydawane jest ono w precyzyjnie opisanych okolicznościach i ma niejako szczególny, wypadkowy, charakter. Stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania winno mieć miejsce dopiero po dokładnym przeanalizowaniu materiału dowodowego w zakresie koniecznym do ustalenia, czy termin ustawowy z art. 129 § 2 k.p.a. został przez stronę zachowany. Wydanie orzeczenia w trybie art. 134 k.p.a., kończącego postępowanie w sprawie, winno być poprzedzone bezspornymi ustaleniami w zakresie prawidłowości i daty doręczenia stronie skarżonego rozstrzygnięcia wydanego w I instancji oraz w zakresie daty wniesienia odwołania od tego orzeczenia. O uchybieniu terminu do wniesienia odwołania można mówić tylko wówczas, gdy okoliczność ta zostanie ustalona w trakcie dokładnej analizy materiału dowodowego w zakresie koniecznym do ustalenia, czy termin ustawowy z art. 129 § 2 k.p.a. został przez stronę zachowany. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organ odwoławczy nie poczynił wystarczających ustaleń do stwierdzenia uchybienia terminu z ww. art. 129 i błędnie zastosował art. 134 tej ustawy, gdyż okoliczności wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia budzą poważne i uzasadnione wątpliwości. Stosując art. 134 k.p.a. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie sprostał obowiązkowi ustaleniach daty doręczenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. Z dużym prawdopodobieństwem założyć można, że organ odwoławczy zasugerował się przy badaniu złożenia środka zaskarżenia w ustawowym terminie datą, jaka widniała na zwrotnym potwierdzeniu odbioru, a mianowicie - 12 stycznia 2012 r. Istotnie zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. nr [...] podpisane przez B. Ż. - zastępcę przewodniczącego Wspólnoty Mieszkaniowej - opatrzone jest taką właśnie datą. Słusznie jednak w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu podniesiono zarzut, który wskazuje wprost na nierealność takiego założenia. W decyzji nr [...] organ podał datę[...] , natomiast na zwrotnym potwierdzeniu odbioru tejże decyzji data stempla pocztowego odnosząca się do złożenia korespondencji kierowanej przez organ do adresata w urzędzie pocztowym wskazuje na dzień 25 stycznia 2012 r. W tych okolicznościach organ odwoławczy winien zwrócić uwagę na dwie istotne z formalnego punktu widzenia okoliczności. Po pierwsze - trudno przyjąć, aby akt administracyjny opatrzony datą 24 stycznia 2012 r., a skierowany do adresata za pośrednictwem poczty w dniu 25 stycznia 2012 r. (data stempla pocztowego), mógł być odebrany przez adresata w dniu 12 stycznia 2012 r. Należy zatem gruntownie przeanalizować, czy aby nie zaistniał w tak kształtujących się okolicznościach błąd polegający na oczywistej omyłce pisarskiej. Po wtóre gdyby nawet nie brać pod uwagę daty faktycznego doręczenia adresatowi przesyłki zawierającej kwestionowaną decyzję, bez względu na charakter błędu, co do daty odnotowanej przez adresata, hipotetyczne założenie, że skoro za pośrednictwem poczty korespondencję do B. Ż. skierowano w dniu 25 stycznia 2012 r., natomiast odwołanie zostało złożone w urzędzie pocztowym w dniu 8 lutego 2012 r., to nie mógł upłynąć 14-to dniowy termin przewidziany do skutecznego wniesienie odwołania od decyzji. Sąd uznał skargę za zasadną i uchylił zaskarżone orzeczenie. Stwierdzone nieprawidłowości w działaniu organu wojewódzkiego świadczą - w ocenie Sądu - o istotnym naruszeniu przez ten organ przepisów procesowych, tj. art. 7 i art. 77, a w konsekwencji także art. 134 k.p.a. Biorąc pod uwagę powyższe, należało stwierdzić, że D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przy ponownym rozpoznaniu sprawy, uwzględniając powyższe rozważania (art. 153 p.p.s.a.), winien merytorycznie rozpoznać zarzuty zawarte we wniesionym przez Wspólnotę Mieszkaniową odwołaniu. Uwzględniając powyższe - w ocenie Sądu – zaskarżone postanowienie musiało zostać wyeliminowane z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzeczenie zawarte w pkt. II sentencji wynika z art. 152 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.