II SA/Wr 581/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Anna Siedlecka (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 listopada 2017 r. sprawy ze skargi J. C., A. C., M. P. i Z. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie wieży dla punktu radiokomunikacyjnego uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. Nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., na podstawie art. 149 § 3 i § 4 K.p.a., odmówiło wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. o utrzymaniu w mocy decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego pn. "Budowa wieży dla punktu radiokomunikacyjnego w ramach inwestycji budowy sieci szerokopasmowej w Gminie W.", przewidzianej do realizacji na części działki nr [...], położonej we wsi M. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazane zostało, że w wyniku rozpatrzenia skargi M. i Z. P. na decyzję Kolegium z dnia [...] lutego 2016 r. (nr [...]) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 4 listopada 2016 r. (sygn.akt II SA/Wr 238/16) oddalił skargę w całości. Pismami z dnia [...] marca 2017 r. M. i Z. P. oraz A. i J. C. wnieśli o wznowienie postępowania w sprawie decyzji Nr [...] Wójta Gminy w W. z dnia [...] stycznia 2016 r., wskazując na przesłanki wznowieniowe wymienione w art. 145 § 1 pkt 1, 5 i 6. W ocenie Kolegium, biorąc pod uwagę powołaną przez wnioskodawców podstawę wznowienia, zachodzi formalna przeszkoda do wznowienia postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 170 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Kolegium wyjaśniło, że "wnioskodawcy powołali jako podstawę wznowienia okoliczność, że dowody, na podstawie których wydano decyzję są fałszywe, wyszły na jaw nowe okoliczności dowody oraz decyzja została wydana bez wymaganego prawem stanowiska innego organu." Organ stwierdził, że nie ma wątpliwości, iż okoliczności wznowienia dotyczące dowodów, na podstawie których wydano decyzję okazały się fałszywe i że decyzja została wydana bez wymaganego prawem stanowiska innego organu były uwzględnione przez sąd administracyjny z urzędu. Natomiast, rzekome nowe dowody, które wyszły na jaw a nie były znane organowi są stanowiskami organów administracji publicznej odnoszące się w sposób ogólny do materii rozstrzyganej w decyzji, jednakże nie stanowią nowych okoliczności ani dowodów w sprawie, które wyszły na jaw. W takim przypadku, w ocenie organu, nie mogło dojść do wznowienia postępowania administracyjnego z uwagi na niedopuszczalne skutki dwutorowości weryfikacji tej samej sprawy. Wspólny wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wnieśli M. i Z. P. oraz A. i J. C. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., rozpoznając ponownie sprawę, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. (nr [...]) utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Kolegium stwierdziło, że zarzuty skarżących jakoby w sprawie zachodziły okoliczności, o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt 1, 5 i 6, należy uznać za bezpodstawne. Pierwszą przesłanką wznowienia wskazaną przez strony, jest istnienie związku przyczynowego między dowodami, które okazały się fałszywe a istotnymi dla sprawy okolicznościami faktycznymi. Sfałszowanie dowodu musi być jednak potwierdzone orzeczeniem sądu lub innego organu. Strona, które domaga się wznowienia postępowania na tej podstawie, musi przedłożyć właściwemu organowi dowód w postaci orzeczenia sądowego stwierdzającego, że dokument był sfałszowany. Wymagania te, według Kolegium, nie zostały spełnione przez skarżących. Również druga ze wskazanych podstaw wznowienia nie zachodziła zdaniem organu a dotycząca pojawienia się nowych okoliczności faktycznych i dowodów. Musiały one istnieć w dniu wydania decyzji i nie być znane organowi, który wydał decyzję. Takich dowodów i okoliczności skarżący nie wskazali. Także zarzut, że decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego stanowiska innego organu, według SKO jest całkowicie pozbawiony podstaw. Dotyczy bowiem jedynie sytuacji, gdy obowiązek współdziałania został ustanowiony przepisami prawa materialnego. Jego tryb realizacji określa art. 106. Nie odnosi się to do sytuacji, gdy z wnioskiem o opinię wystąpiła strona w ramach postępowania dowodowego, a także do niewiążącego trybu konsultacyjnego. Powołano się przy tym, na stwierdzenie Kolegium zawarte w poprzednim postanowieniu a dotyczące treści art. 170 p.p.s.a. Sformułowany w tym przepisie pozytywny skutek prawomocności orzeczeń sądowych wyłącza możliwość uruchomienia wewnątrzadministracyjnego postępowania kontrolnego także z urzędu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli wnioskodawcy. W uzasadnieniu wskazali na kwestię bezpośredniej bliskości jak i ciągłego oddziaływania PEM na ich organizmy, gdyż sprawa dotyczy planowanej budowy ponad 50 metrowej wieży radiokomunikacyjnej. Wyjaśnili, że w trakcie postępowania przez WSA we Wrocławiu skarżący zwrócili się do Biura Rzecznika Praw Obywatelskich oraz Głównego Inspektora Sanitarnego celem uzyskania kompetentnych opinii "w ocenie stanu merytorycznego jak i prawnego". Otrzymane opinie tworzą, w ich ocenie, logiczny ciąg przyczynowo-skutkowy uzasadniający wznowienie postępowania w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Opinia GIS wydobyła na jaw istotne dla sprawy okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji a nieznane organowi, który ją wydał. Opinia GIS potwierdza brak badań i norm dla oddziaływania PEM na organizmy żywe. Nieznajomość powszechnie znanych faktów doprowadziła do wydania decyzji lokalizacyjnej w bezpośredniej bliskości domów mieszkalnych, z narażeniem na długoterminowe oddziaływanie. Dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności, okazały się fałszywe, gdyż wszelkie okoliczności odnoszono do norm dla krótkoterminowego oddziaływania PEM na organizmy żywe. Normy dla długotrminowego oddziaływania i bezpośredniej bliskości nie istnieją. Decyzja została wydana bez wymaganego stanowiska innego organu – gdyż w odniesieniu do planowanego przedsięwzięcia zachodzą przesłanki (z uwagi na brak stosownych norm), że należy ona do kategorii: 1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na srodowisko – dlatego zachodzi konieczność uzyskania decyzji środowiskowej. Opinie RPO o GIS tworzą łącznie logiczny ciąg dowodowy, z którego wynika, że brak jest badań naukowych i w związku z tym norm, odnośnie oddziaływania PEM na organizmy żywe, co czyni niemożliwym dokonywanie oceny zasadności obowiązywania obecnych dopuszczalnych poziomów PEM w środowisku. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, stwierdzając iż zarzuty skargi są nietrafne i nie zasługują na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Z 2016 r., poz. 718) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z art. § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie bowiem do przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny orzeka w granicach sprawy administracyjnej, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Kontrola ta sprawowana jest na podstawie akt administracyjnych oraz według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia tegoż organu wykazało, że są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie. W ocenie Sądu, kontrola przeprowadzona według przytoczonych zasad wykazała, że zaskarżone postanowienie podjęte zostało z naruszeniem prawa procesowego w stopniu określonym w przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. czyli w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy administracyjnej (tj. treść podjętego w niej rozstrzygnięcia). Stanowiące przedmiot zaskarżenia postanowienie wydane zostało (na podstawie art. 149 § 3 i 4 k.p.a.) w postępowaniu administracyjnym wszczętym na wniosek skarżących z dnia [...] marca 2017 r. W myśl art. 149 § 1 k.p.a., wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Jak natomiast stanowi art. 149 § 2 k.p.a., postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz, co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Wynika z tego, że odmowa wznowienia postępowania, o której mowa w art. 149 § 3 k.p.a., nie może nastąpić, gdy zachodzi potrzeba ustalenia, czy występują podstawy wznowienia postępowania wyliczone w art. 145 § 1 k.p.a. (patrz: Barbara Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2012, s. 583; wyrok NSA z dnia 20 czerwca 1991 r., sygn. akt IV SA 487/91 , ONSA 1991/2/50). Organ bada tę okoliczność w fazie postępowania rozpoznawczego a nie postępowania wstępnego (formalnego). Zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Z wyżej powołanych przepisów k.p.a. wynika, że przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie kwestie formalne dopuszczalności wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną, tj. czy wniosek o wznowienie opiera się na którejś z ustawowych przesłanek z art. 145 lub 145a i 145b k.p.a., czy w świetle twierdzeń w nim zawartych został złożony przez podmiot uznający się za stronę postępowania oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminów wymienionych w art. 148 k.p.a. Natomiast, jeśli w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, wniosek składa podmiot niebędący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany organ wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania (149 § 3 k.p.a ). W przeciwnym wypadku musi wznowić postępowanie (149 § 1 k.p.a) i przeprowadzić je zarówno co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia, jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia, a także co do istoty sprawy (149 § 2 k.p.a ). Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazuje na stanowisko prezentowane w doktrynie i orzecznictwie, które skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania jest nadzwyczajnym trybem postępowania, w toku którego można wyróżnić trzy stadia: 1) stadium wszczęcia postępowania, 2) stadium rozpoznania, 3) stadium rozstrzygnięcia. Przedmiotem stadium wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest ustalenie dopuszczalności tego nadzwyczajnego trybu postępowania oraz spełnienie wymagań formalnych. Niedopuszczalność postępowania w sprawie wznowienia postępowania może wynikać zarówno z przyczyn przedmiotowych, jak i przyczyn podmiotowych. W stadium wstępnym niedopuszczalność z przyczyn podmiotowych jest wyprowadzana w przypadku, gdy jednostka wnosząca żądanie nie powołuje się na własny interes prawny, a na obiektywne naruszenie porządku prawnego. W stadium wszczęcia postępowania organ bada jedynie spełnienie wymogów formalnych podania, stosując przepisy o podaniach i konsekwencjach ich braków oraz bada zachowanie terminu do złożenia żądania wszczęcia postępowania (148 § 1 i 2 k.p.a). Dokonane ustalenia w stadium wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania są podstawą do wydania: 1) postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia postępowania; postanowienie to stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do podstaw wznowienia postępowania, a następnie w razie ustalenia wystąpienia jednej z podstaw, do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną; 2) postanowienia (poprzednio decyzji) o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania, co ma podstawy w ustaleniu niedopuszczalności wznowienia postępowania lub uchybienia terminu do złożenia żądania wszczęcia postępowania. (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, A. Skoczylas, System prawa administracyjnego. Prawo procesowe administracyjne, t. 9, Warszawa 2010, s. 258-259). (vide: wyrok WSA we Wrocławiu z 7 stycznia 2016 r. II SA/Wr 605/15, publ: www.orzeczenia.nsa.gov.ol). Biorąc zatem pod uwagę powyższe rozważania, należy zauważyć, że samo wniesienie podania o wznowienie postępowania przez osobę nie wszczyna automatycznie postępowania. Podanie takie uruchamia jedynie fazę wstępną postępowania, której celem jest - jak wskazano wyżej - ustalenie przez organ, czy nie zachodzą przedmiotowe bądź podmiotowe przesłanki niedopuszczalności wznowienia oraz czy zachowany został wymóg terminowości złożenia wniosku. Po otrzymaniu wniosku organ jest zatem zobowiązany do zbadania kwestii formalnych, ale nie merytorycznych. To, czy przyczyny wznowienia wskazane przez stronę faktycznie wystąpiły jest dokonaniem oceny merytorycznej, a nie formalnej poprawności wniosku i taką kwestię organ administracji może rozważyć dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyjaśnia więc, że podstawą odmowy wznowienia postępowania nie może być merytoryczna ocena przesłanek wznowienia postępowania – jak ma to miejsce w badanej sprawie - bowiem taka ocena może być dokonana dopiero na etapie postępowania właściwego i oceniona w decyzji wydanej po wznowieniu postępowania. (wyrok WSA w Olsztynie z 13 lutego 2014 r., II SA/Ol 1143/13, publ: LEX nr 1429648; wyrok WSA we Wrocławiu z 7 stycznia 2016 r. II SA/Wr 605/15, publ: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu, ocena merytoryczna przesłanek wznowienia postępowania to ocena zaistnienia przesłanki wznowieniowej. Organ uprawniony był do dokonania oceny, czy przesłanki wskazane przez skarżącego istnieją dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, Kolegium orzekając w obu składach negatywnie ocenili wystąpienie przesłanek wznowieniowych przed wszczęciem postępowania. Należy wyraźnie stwierdzić, że wyłącznie wtedy, gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, wniosek składa podmiot niebędący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany, lub gdy strona nie wskazuje przesłanek lub nie wskazuje terminu, uniemożliwiając organowi jego wyliczenie - organ wydaje decyzję o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a. ). W niniejszej sprawie, bez wydania postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. i przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, a do którego podstawę daje art. 149 § 2 k.p.a. - organy obu instancji przedwcześnie uznały, że żadna z przewidzianych w art. 145 § 1 pkt 1, pkt 5 i pkt 6 k.p.a. przesłanek nie ma miejsca w przedmiotowej sprawie. A zatem bez wszczęcia postępowania wznowieniowego, organy przeprowadziły merytoryczne postępowanie wyjaśniające co do przyczyn wznowienia. Ponadto, organy w ogóle nie wyjaśniły, co było kluczowym w sprawie, czy termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania przez strony skarżące został zachowany. Tę okoliczność bada się bowiem w pierwszej kolejności. Natomiast w niniejszej sprawie organy orzekające faktycznie rozpoznały wniosek merytorycznie, orzekając o braku podstaw wznowieniowych, przed wszczęciem postępowania wznowieniowego. Z tych więc względów, działając z urzędu na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd uznał skargę za uzasadnioną. W tych okolicznościach przedwczesne jest badanie przez Sąd merytorycznych zarzutów skargi, w sytuacji, gdy ocena formalna podania była niekompletna a uzasadnienie obu postanowień o odmowie wszczęcia postępowania zawierały merytoryczną ocenę podstaw wznowioeniowych. Podkreślenia wymaga, że zakresem kontroli Sądu objęta była jedynie kwestia poprawności prawnej zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go orzeczenia Kolegium. Organ, rozpoznając sprawę ponownie weźmie pod uwagę ww. wskazania Sądu i przeanalizuje prawidłowo wymogi formalne wniosku skarżących o wznowienie postępowania. Jeżeli we wstępnej fazie postępowania wznowieniowego organ dojdzie do uzasadnionego przekonania, że istnieją lub nie istnieją przesłanki do wznowienia postępowania, wyda w tym zakresie należycie uzasadnione orzeczenie i w zależności od treści tego postanowienia będzie uprawniony do zaniechania lub przeprowadzenia merytorycznej oceny wniosku skarżącego. Ponadto umknęło uwadze składu orzekającego Kolegium w postępowaniu po złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że wniosek A. i J. C. został złożony z uchybieniem siedmiodniowego terminu do wniesienia zażalenia. Postanowienie Kolegium z dnia [...] maja 2017 r. doręczone im zostało w dniu [...] czerwca 2017 r., zaś łączny wniosek został wniesiony za pośrednictwem polskiego operatora publicznego w dniu [...] czerwca 2017 r., a więc 6 dni po terminie. W stosunku do tych stron brak było podstaw do wydania orzeczenia na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., lecz wino być wydane na podstawie art. 134 k.p.a. Zwrócić również należy uwagę na błędy Kolegium związane z doręczaniem pism. Pisma doręcza się bowiem każdej ze stron osobną przesyłką a nie w jednej kopercie więcej niż jednej stronie (jedną przesyłką). W tym stanie rzeczy, Sąd uznał, że zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie, naruszają przepisy postępowania administracyjnego, a to obliguje do ich uchylenia. Stąd opierając się na przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzekł jak w sentencji.