II SA/Wr 583/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kremis, Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca), Sędzia WSA Anna Siedlecka, Protokolant Magda Mikus, po rozpoznaniu w dniu 1 października 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi W. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o uchyleniu we wznowionym postępowaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia polegającego na budowie budynku mieszkalnego w O. na działce nr [...] oddala skargę. Decyzją nr [...]z dnia [...]Burmistrz Miasta i Gminy L. Z. ustalił na rzecz J. S. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Postanowieniem z dnia [...]Burmistrz L. Z. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa w związku z art. 147 i art. 149 § 1 kpa na wniosek W. C. wznowił postępowanie w tej sprawie. Decyzją z dnia [...]organ ten na podstawie ar. 151 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 145 § 1 pkt 4 kpa uchylił powyższą decyzję z dnia [...]. Pismem z dnia [...]J.S. wniósł o stwierdzenie nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Decyzją z dnia [...]wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza L. Z. z dnia [...]. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 151 § 1 pkt 2 kpa w decyzji należało zawrzeć rozstrzygnięcie usuwające z obrotu prawnego wadliwą decyzję oraz rozstrzygnięcie załatwiające sprawę merytorycznie. Nie było zatem podstawy do samego tylko uchylenia decyzji dotychczasowej. Wydanie decyzji nie przewidzianej w procedurze administracyjnej nakazywało stwierdzenie nieważności. W. C. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu podniósł, że decyzja z dnia [...]stała się ostateczna, jednak nie kończyła postępowania, które trwa do chwili obecnej. Nie można było stwierdzić nieważności decyzji nie kończącej postępowanie w sprawie. Zaskarżoną decyzją z dnia [...]. Kolegium utrzymało powyższą decyzję w mocy, powołując w uzasadnieniu dotychczasową argumentację. W nawiązaniu do zarzutów skarżącego Kolegium wskazało, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stanowiła podstawę do udzielenia inwestorowi ostatecznego pozwolenia na budowę. W skardze na powyższą decyzję skarżący nadal zarzucał bezpodstawność stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie kończącej postępowania w sprawie, a ponadto twierdził, że wznowienie postępowania nastąpiło z urzędu. Skarżący podkreślał, że o ile nawet wydanie decyzji jedynie uchylającej było uchybieniem procesowym, to wydanie w dalszej kolejności decyzji merytorycznej oznaczało konwalidację tego braku. Kolegium w sposób niekonsekwentny rozpatrywało odwołania od decyzji merytorycznej, nie rozważając nieważności tych decyzji, skoro uznano za nieważną pierwszą decyzję. Skarżący zwrócił uwagę, że argumentacja organu dotycząca wydania pozwolenia na budowę nie miała znaczenia w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację i podkreślił, że wydawane kolejno decyzje o ustaleniu warunków zabudowy zostały uchylone przez ten organ w postępowaniu odwoławczym. W piśmie procesowym skarżący zgłosił dodatkowy zarzut naruszenia art. 40 § 2 kpa przez niedoręczenie pism w toku postępowania pełnomocnikowi skarżącego. Podtrzymał zarzut istnienia podstaw do wznowienia z urzędu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 149 § 2 kpa po wznowieniu organ przeprowadza postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Przedmiotem postępowania w sprawie wznowienia jest zatem ustalenie, czy postępowanie, w którym zapała decyzja ostateczna, było dotknięte jedną z wadliwości wymienionych w art. 145 § 1 (lub art. 145a) kpa, niezależnie od tego, czy zostały powołane w postanowieniu o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia postępowania, a ponadto przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Dlatego art. 151 § 1 kpa stanowi, że decyzjami kończącymi postępowanie w sprawie wznowienia postępowania mogą być jedynie, decyzja odmawiająca uchylenia decyzji dotychczasowej, bądź decyzja uchylająca decyzję dotychczasową i na nowo rozstrzygająca o istocie sprawy. Odstępując od wykładni gramatycznej tego przepisu dopuszcza się wydanie drugiego członu decyzji wydawanej po stwierdzeniu podstaw do uchylenia decyzji dotychczasowej, w postaci decyzji niemerytorycznej, gdy zachodzą przeszkody prawne do wydania decyzji merytorycznej, bądź też wydanie decyzji nie zawierającej nowego rozstrzygnięcia o istocie sprawy w przypadku przekazania sprawy sądowi powszechnemu (patrz tezy powołane w KPA – Komentarz 6 wydanie Beck s. 671). Nie oznacza to, że przepis ten uzasadnia wykładnię niejednolitą, gdyż jego treść jest jasna i niewątpliwa, w szczególności zaś zawiera wyraźny nakaz połączenia w jednej decyzji zgodnie z art. 151 § 1 pkt 2 kpa oprócz uchylenia decyzji, ponadto rozstrzygnięcia o istocie sprawy, co powinno być rozumiane jako wydanie decyzji kończącej postępowanie w sprawie również z przyczyny formalnej. Bez wątpienia wydanie decyzji ograniczonej do pierwszego członu rozstrzygnięcia narusza ten przepis. W zbiorach orzecznictwa sądowoadministracyjnego występują liczne tezy wskazujące na niemożność wydania przez organ innej treści decyzji, formułowane w sprawach, w których organ taką właśnie decyzję wydał, bez wyjaśnienia w tezie skutku procesowego tego uchybienia procesowego. Przy formułowaniu tez nie powinno się zapominać, że stosowanie procedury polega na ujawnianiu skutków procesowych dostrzeżonych uchybień procesowych, nie zaś stwierdzaniu jedynie ich wystąpienia, a jeszcze poprzez uznawanie za niemożliwe tego, co organ przecież uczynił. Być może nielogiczne wydaje się później opisywanie w tezie skutku zdarzenia, ocenionego jako niemożliwe (typowa teza "Organ nie może wydać decyzji innej niż przewidziana w art. 151 § 1 pkt 2 kpa".). Dokonując oceny prawnej tego, o czym organ realnie rozstrzygnął, bez umiejscowienia jego działania w sferze niemożności, oraz w nawiązaniu do zarzutów przytoczonych przez skarżącego, należy wskazać co następuje. Przepis art. 104 § 2; kpa ustanawia podstawę do wydawania decyzji częściowych. Prawna dopuszczalność ich wydania ograniczona jest do przypadków rozstrzygania sprawy co do jej istoty, w przypadku gdy sprawa jest podzielna, można z niej wyodrębnić części nadające się do rozstrzygnięcia względnie samodzielnego (szczegółowo patrz cyt. Komentarz s. 474-475, 522-524). W przypadku istnienia dopuszczalności wydania decyzji częściowej, jej wydanie nie kończy postępowania w sprawie, o ile nawet stała się ostateczna, zaś w przypadku częściowego jedynie rozstrzygnięcia sprawy wskutek uchybienia procesowego organu, po upływie terminu do uzupełnienia decyzji, strona może wystąpić o wszczęcie nowej sprawy w celu rozpoznania żądań pominiętych. Wbrew wywodom skarżącego, rozważanie zagadnienia dopuszczalności decyzji częściowej bądź możności kontynuowania postępowania w kierunku wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, po uprzednim uchyleniu dotychczasowej decyzji, było zbędne dla rozstrzygnięcia nin. sprawy, jako nie mające żadnego związku z jej istotą. Przepis art. 151 § 1 pkt 2 kpa ustanawiał bowiem wyraźny zakaz wydania decyzji nie zawierającej obu wymaganych nim elementów, zaś jego złamanie mogło co najwyżej wywołać problem, czy w ogóle dopuszczalne było prowadzenie wówczas dalszego postępowania w celu rozstrzygnięcia o istocie sprawy, skoro organ ten przepis już zastosował, tyle że wadliwie, zatem czy mógł cokolwiek ponownie orzec z powołaniem się na ten sam przepis. Na tle przepisu art. 151 § 1 pkt 2 kpa nie wchodziło więc w rachubę w ogóle rozważanie, czy rozstrzyganie częściowe mogłoby zostać sensownie umotywowane podzielnością przedmiotu rozpoznania sprawy, gdyż tej podzielności z mocy tego przepisu, nie ma. W dalszym ciągu mając na uwadze zarzuty skargi, należy przypomnieć, że stwierdzenie nieważności odnosi się jednakowo do decyzji ostatecznych i nieostatecznych oraz prawomocnych i nieprawomocnych (cyt. Komentarz s. 707), zaś organ administracyjny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny (cyt. Komentarz s. 711, s. 742). W tym nowym postępowaniu W.C. działał osobiście, nie zaś przez pełnomocnika procesowego. Jak stanowi art. 156 § 1 pkt 2 kpa, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Z uwagi na jednakowy skutek procesowy obu wadliwości procesowych decyzji, ich rozróżnienie w praktyce nie zawsze dokonywane jest precyzyjnie. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wnikało, że w ocenie organu wydanie decyzji z jawnym pogwałceniem wyraźnej treści przepisu art. 151 § 1 pkt 2 kpa oznaczało brak postawy prawnej tej decyzji. Istotnie, decyzja podjęta z naruszeniem istotnych przepisów o postępowaniu administracyjnym, zaliczana jest do decyzji wydanych bez podstawy prawnej (cyt. Komentarz s. 724-725, por. przykłady na s. 729). Można dodać, że w tej sytuacji tym bardziej byłaby ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. Nie było natomiast żadnej podstawy do przyjęcia tezy o niedopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji nie kończącej postępowania w sprawie. Niezbyt zrozumiałe i nieistotne w sprawie były argumenty obu stron odwołujące się do przebiegu innych postępowań administracyjnych, gdy kontroli sądu podlegało rozstrzygnięcie wydane w sprawie stwierdzenia nieważności. Nie dopatrując się w nin. sprawie naruszenia przepisów postępowania w ogóle, a tym bardziej mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, oraz zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Przepisy wprowadzające (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), orzeczono jak w sentencji wyroku.