II SA/Wr 584/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA - Julia Szczygielska Asesor WSA - Olga Białek Sędzia WSA - Anna Siedlecka/sprawozdawca/ Protokolant - Iwona Borecka po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2006r. na rozprawie sprawy ze skargi J. R. i M. H. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji Starosty Powiatu G. z dnia [...]r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie sklepu papierniczego położonego w G. przy ul. [...] I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżących J. R. i M. H. kwoty po 500,00 zł(słownie: pięćset) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 2 U Z A S A D N I E N I E Starosta Powiatu G. decyzją z dnia [...]r. Nr [...] udzielił M. H. pozwolenia na użytkowanie sklepu papierniczego w G. przy ul. [...]. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazał art. 59 ust. 1 w związku z art. 55 ust. 1 pkt 2 i art. 57 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane( Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że M. H. pismem z dnia [...]r. zgłosiła zakończenie robót budowlanych związanych z przebudową sklepu papierniczego w parterze podcienia budynku mieszkalnego z usługami, wykonanych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...]r. Pozwolenie na budowę nakładało na inwestora obowiązek zawiadomienia organu na 14 dni przed przystąpieniem do użytkowania obiektu. Organ stwierdził, na podstawie wykonanego pomiaru rozbudowanego pomieszczenia, że element konstrukcyjny jakim jest filar w przedłożonym projekcie w rzeczywistości przesunięty jest o 40 cm w stosunku do stanu faktycznego, na co miało wpływ błędne zwymiarowanie ściany i jej wykonanie. Naruszenie warunków pozwolenia na budowę polegało na przesunięciu ściany w narożniku o 38 cm na etapie realizacji inwestycji, a to spowodowało zmianę kąta w stosunku do ściany sąsiedniego sklepu J. R. z kąta 99º na kąt 90º. Organ I instancji ustalił, iż przesunięcie ściany nie było spowodowane z winy inwestora i nie pogorszyło sposobu użytkowania sąsiedniego lokalu, ani też niepowoduje zagrożenia p.poż.. Inwestor wypełnił przy tym obowiązek wynikający z art. 57 ust. 1 przedkładając organowi architektoniczno-budowlanemu wymagane dokumenty, oraz dołączył kopie rysunków wchodzących w skład projektu budowlanego z naniesionymi zmianami i oświadczeniem kierownika budowy, potwierdzone przez projektanta. W tych warunkach organ I instancji ocenił, że odstępstwo zrealizowanych robót nie odbiega w istotny sposób od wydanego pozwolenia na budowę, stąd udzielił pozwolenia na użytkowanie sklepu. Organ odwoławczy (wówczas Wojewoda D.) decyzją z dnia [...]r. Nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie z powodu stwierdzenia braku podstaw do wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Na skutek skargi J. R. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu wyrokiem z dnia 19 lutego 2004r. sygn. II SA/Wr Sygn. akt II SA/Wr 584/04 3 210/2001 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody D . Sąd podniósł, że jeśli organ I instancji przyznaje, że przy realizacji spornej budowy miało miejsce naruszenie warunków pozwolenia na budowę, to wydanie decyzji przez organ odwoławczy bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego mającego na celu, czy sporny obiekt wykonany został rzeczywiście z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu na budowę, pozwala na stwierdzenie, że brak było dostatecznych podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 1 pkt 2 Kpa. Umknęło, zdaniem Sądu, uwadze organu II instancji, że właściwy organ do którego wpłynęło zawiadomienie o zakończeniu budowy, obowiązany jest badać, czy w sprawie nie zachodzą okoliczności określone w przepisie art. 55 Prawa budowlanego. Sąd wskazał zatem, iż organ odwoławczy rozpoznając ponownie odwołanie J. R. od decyzji Starosty Powiatu G. z dnia [...]r., winien mieć na względzie przepis art. 140 Kpa, zgodnie z którym w postępowaniu odwoławczym mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organem I instancji. Organ odwoławczy winien zatem przeprowadzić wszechstronne postępowanie, opierając się nie tylko na materiale dowodowym zebranym przez organ I instancji, lecz także korzystając z uprawnień określonych w art. 136 Kpa, rozważając przeprowadzenie uzupełniającego postępowania odwoławczego, dla wyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności. Postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...] Wojewoda D. przekazał, na podstawie art. 65 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, akta niniejszej sprawy wraz z wyrokiem NSA z dnia 19 lutego 2004r. sygn. II SA/Wr 210/2001 do D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. jako organu właściwego do rozpoznania sprawy. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. uchylił decyzję Starosty Powiatu G. z dnia [...]r. Nr [...] udzielającej M. H. pozwolenia na użytkowanie sklepu papierniczego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy w motywach uzasadnienia zaakcentował, że organ I instancji powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości, w tym dowód z oględzin, z udziałem stron postępowania, aby ustalić czy sporny obiekt wykonany został rzeczywiście z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu na budowę z dnia [...]r. Nr [...]. Skargę na powyższą decyzję wniósł zarówno J. R. jak i M. H . Sygn. akt II SA/Wr 584/04 4 Skarżący J. R. zarzuca decyzji rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. : 1) art. 7, art. 10, art. 77 Kpa poprzez niedostateczne przeprowadzenie postępowania odwoławczego i w konsekwencji nierozpatrzenie zarzutów skarżącego, co oznacza nierozpoznanie istoty odwołania, 2) art. 138 § 2 Kpa polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji organu I instancji, mimo obowiązku wydania przez organ odwoławczy merytorycznego orzeczenia, 3) niezastosowanie się organów I i II instancji do wyroków wydanych w sprawie przez NSA we Wrocławiu oraz WSA we Wrocławiu. Skarżący twierdzi, że postępowanie wyjaśniające w niniejszej sprawie w toku wieloletniego postępowania, zostało już przeprowadzone i daje ono podstawy do wydania decyzji merytorycznej kończącej postępowanie w sprawie. Dlatego też wykazane w skardze rażące naruszenie prawa przez organ II instancji skutkować winno uchyleniem zaskarżonej decyzji w celu wyegzekwowaniu od organów decyzji odpowiadającej prawu. Skarżąca M. H. podniosła z kolei, że organowi odwoławczemu brak dogłębnego zapoznania się z całością dokumentacji, która zawiera wszelkie potrzebne wg Prawa budowlanego dokumenty niezbędne do definitywnego zakończenia postępowania. Skarżąca uważa, że "odesłanie" sprawy do ponownego rozpatrzenia miało na celu pozbycie się problemu i załatwienie sprawy przez obciążenie niepotrzebnymi dodatkowymi obowiązkami pracowników organu I instancji. To właśnie Starosta Powiatu G. w swojej decyzji z dnia [...]r. udzielając pozwolenia na użytkowanie sklepu stwierdził, na podstawie wykonanego pomiaru rozbudowanego o 4 m² sklepu, odstępstwo od projektu, które nie było spowodowane z winy inwestora i nie pogorszyło sposobu użytkowania sąsiedniego lokalu p. R . Starosta Powiatu zanim wydał pozwolenie zażądał od skarżącej wszelkich dodatkowych dokumentów, zgodnie z art. 57 ust. 1 oraz art. 59 ust. 1 w związku z art. 55 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Skarżąca wywiązała się z tego obowiązku. Nie rozumie więc co jeszcze w drodze ponownego rozpatrywania mógłby żądać od niej organ I instancji. W odpowiedzi na skargi D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o oddalenie skarg, wskazując iż wyczerpujące merytoryczne uzasadnienie zawarte zostało w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sygn. akty II SA/Wr 548/04 5 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje : Sądowa kontrola decyzji administracyjnych polega na badaniu ich zgodności z prawem, a więc zgodności z normami prawa materialnego, jak i normami praw procesowego. Tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa Sąd władny jest wzruszyć zaskarżoną decyzję. Skargi zasługują na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisu art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 138 § 2 Kpa organ drugiej instancji może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 Kpa, winny przy tym znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji ( art. 107 § 1 i § 3 kpa). Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja kasacyjna wydana w trybie art. 138 § 2 Kpa. Jako podstawę uchylenia decyzji organu pierwszej instancji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie sklepu, organ odwoławczy wskazał ocenę prawną i wskazania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zawarte w wyroku z dnia 19 lutego 2004r. sygn. II SA/Wr 210/2001. Zdaniem organu drugiej instancji bez ustalenia, czy sporny obiekt został rzeczywiście wykonany z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu na budowę z dnia [...]r. [...], nie jest możliwe wydanie rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. W ocenie Sądu argumenty wskazane w zaskarżonej decyzji nie uzasadniały uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko np. do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną tylko wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub gdy przeprowadził je w sposób wadliwy. A zatem D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji kasacyjnej, przekazującej sprawę w całości do ponownego rozpatrzenia, powinien wskazać przyczyny dla Sygn. akt II SA/Wr 548/04 6 których uznał, że zgromadzony dotychczas materiał dowodowy przez organ pierwszej instancji nie może stanowić podstawy do podjęcia decyzji merytorycznej przez organ odwoławczy, co oznaczałoby że zawiera takie wady istotne które czyniłyby go nieprzydatnym do podjęcia decyzji. W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie zarzucił organowi pierwszej instancji wadliwego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości czy nawet w części. Organ odwoławczy wskazał natomiast, aby w istocie raz jeszcze organ pierwszej instancji ustalił to co już raz definitywnie ustalił w swojej decyzji z dnia [...]r. Nr [...] udzielającej pozwolenia na użytkowanie sklepu papierniczego, a mianowicie "nie odbiegające w istotny sposób odstępstwo zrealizowanych robót od decyzji o pozwoleniu na budowę". Zalecenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu we wskazanym wyroku z dnia 19 lutego 2004r. skierowane były bowiem przede wszystkim do organu odwoławczego, co w sposób odmienny odczytane zostało przez ten organ. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów postępowania i w związku z tym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 200 tej ustawy.