II SA/Wr 585/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia WSA Anna Siedlecka (spr.) Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 listopada 2015 r. sprawy ze skargi K. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę w całości. Wnioskiem z dnia 16 lutego 2015 r. K. K. wystąpił, w trybie art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy - Prawo budowlane, do Wójta Gminy D. o wydanie zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego w części budynku mieszkalnego (dot. dobudówki i części garażowej) na działce nr [...]obręb D. dla zamierzenia polegającego na prowadzeniu "warsztatu rzemieślniczego" o profilu wyrób rzemieślniczego piwa. Działalność ma polegać na wytwarzaniu na małą skalę (do 50 t rocznie) ekologicznego piwa przy użyciu technologii skraplania oparów, co pozwala całkowite wyeliminowanie zapachów wydobywających się z warzelni podczas przygotowywania brzeczki piwnej. Odpad z warzelni(młóto) będzie przekazywany miejscowym hodowcom trzody chlewnej jako pasza dla zwierząt. Planowana inwestycja nie jest wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 25 czerwca 2013 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] Wójt Gminy D. odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści. Organ wskazał, że działka nr [...] leży na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla obszaru wsi D., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy D. z dnia [...]r. Działka nr [...], na której znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny oraz budowa zagrodowa, leży na obszarze oznaczonym symbolem MN, dla którego to obszaru obowiązują następujące ustalenia szczegółowe: 1) Funkcja wiodąca terenu: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zabudowa zagrodowa; 2) Za zgodne z funkcją wiodącą terenu uznaje się: a) lokalizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej, b) lokalizację zabudowy zagrodowej z wykluczeniem lokalizacji nowych obiektów hodowlanych o obsadzie powyżej 4 DJP (duże jednostki przeliczeniowe), c) zachowanie istniejącej zabudowy zagrodowej wraz z istniejącymi obiektami hodowlanymi; 3) Za zgodne z planem uznaje się ponadto: a) lokalizację zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, do dwóch mieszkań w jednym budynku, b) lokalizację niezbędnych obiektów pomocniczych oraz urządzeń i sieci infrastruktury technicznej, c) lokalizację usług nieuciążliwych wbudowanych i wolnostojących, d) lokalizację komunikacji wewnętrznej; 4) Zasady i standardy urządzania terenu: (...), 5) Zasady i warunki podziału na działki budowlane: (...). Wskazane zapisy planu miejscowego, w ocenie organu I instancji, nie przewidują możliwości lokalizowania na wymienionej działce działalności rzemieślniczej - warsztat rzemieślniczy o profilu wyrób rzemieślniczy piwa (w dobudówce i części garażowej budynku mieszkalnego). W zażaleniu na postanowienie, nie zgadzając się ze stanowiskiem Wójta, na potwierdzenie swojego żądania, przywołano definicję rzemiosła zawartą w Wikipedii oraz pozostałe informacje o planowanym przedsięwzięciu tak jak we wniosku. Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., utrzymało w mocy postanowienie organu podstawowego. Zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy - Prawo budowlane, zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Do zgłoszenia należy dołączyć zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dla działki objętej inwestycją obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - powołana już uchwała Rady Gminy D. z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu wsi D.. Działka nr [...] położona jest na terenie oznaczonym symbolem MN, dla którego cześć tekstowa planu (§ 4 ust. 1) przewiduje - jako funkcję wiodącą - zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zabudowę zagrodową. Za zgodne z planem uznaje się ponadto: a) lokalizację zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, do dwóch mieszkań w jednym budynku, b) lokalizację niezbędnych obiektów pomocniczych oraz urządzeń i sieci infrastruktury technicznej, c) lokalizację usług nieuciążliwych wbudowanych i wolno stojących, d) lokalizację komunikacji wewnętrznej. W kontekście takich ustaleń planu istotne staje się rozstrzygniecie, czy produkcja piwa mieści się w pojęciu usług nieuciążliwych. Inwestor twierdził, że inwestycja będzie polegała na rzemieślniczym wyrobie piwa, co mieści się - zdaniem Inwestora - w pojęciu usług. W ocenie Kolegium stanowisko to jest błędne. Po pierwsze, należy odróżniać pojęcie usług i produkcji. Co prawda, plan miejscowy wsi D. nie definiuje żadnego z pojęć, to jednak trudno produkcję utożsamiać z usługami. Kolegium podnosi, że według rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 października 2008 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Wyrobów i Usług (Dz.U. Nr 207, poz. 1293, z późn. zm.), pod pojęciem usług rozumie się: 1) wszelkie czynności świadczone na rzecz jednostek gospodarczych prowadzących działalność o charakterze produkcyjnym, tzn. usługi dla celów produkcji nietworzące bezpośrednio nowych dóbr materialnych, 2) wszelkie czynności świadczone na rzecz jednostek gospodarki narodowej oraz na rzecz ludności, przeznaczone dla celów konsumpcji indywidualnej, zbiorowej i ogólnospołecznej. Pojęcie usług nie obejmuje czynności związanych z wytwarzaniem wyrobów (zał. nr 1). Wytwarzanie jakichkolwiek wyrobów co do zasady jest produkcją, a nie usługą. Takie normatywne ujęcie usług wpisuje się w językową wykładnię pojęć usług i produkcji. Pojęcie usługi należy bowiem rozumieć jako zaspokajanie niematerialnych potrzeb ludności. Co do zasady więc, działalność usługowa jest działalnością niemającą charakteru materialnego. W pojęciu usług nie mieści się bezpośrednia produkcja dóbr materialnych. Produkcja bowiem zmierza do wytwarzania dóbr materialnych. Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 672, z późn. zm.) działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły. Jak widać sam ustawodawca w ramach działalności gospodarczej odróżnia pojęcie działalności wytwórczej i działalności usługowej. Wytwarzanie piwa nie jest usługą, ale produkcją. Pojęcia: usługi i produkcji należy rozpatrywać w kontekście przepisów planowania i zagospodarowania przestrzennego, a nie tylko w płaszczyźnie ekonomicznej. W rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587) w załączniku nr 1 - "Podstawowe barwne oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów, które należy stosować na projekcie rysunku planu miejscowego (wzór)" wyraźnie odróżniono tereny usług i produkcji. Te pierwsze oznaczane są symbolem U - tereny zabudowy usługowej, te drugie zaś symbolem P - tereny obiektów produkcyjnych składów i magazynów. Analogicznie rozwiązania zostały przyjęte w sprawach zagospodarowania przestrzennego - wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jak wynika z § 2 pkt 1 lit. b) i d) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 164, poz. 1589), ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy zapisuje się, stosując w szczególności następujące nazewnictwo: b) zabudowa usługowa i d) zabudowa produkcyjna. Bezspornie zatem prawodawca rozróżnia pojęcie produkcji i usług. Stosując dyrektywy wykładni systemowej bezwzględnie należy przyjąć, że dwóm różnym zwrotom nie należy nadawać tego samego znaczenia (zakaz wykładni synonimicznej). W konsekwencji w pojęciu usług nie mieści się produkcja. Te uwarunkowania prawne zostały bardzo czytelnie przeniesione do planu miejscowego wsi D. Lokalny prawodawca wyodrębnił w planie miejscowym tereny, oznaczone symbolem U/P oraz P/U. Dla terenów oznaczonych symbolem U/P za funkcję podstawową uznano aktywność gospodarcza z wykluczeniem inwestycji uciążliwych. Za zgodne z funkcją wiodącą terenu uznano również lokalizację obiektów działalności gospodarczej o charakterze usługowym. Dodatkowo dopuszczono a) lokalizację obiektów produkcyjnych z wykluczeniem inwestycji uciążliwych, b) lokalizację towarzyszących obiektów pomocniczych oraz urządzeń i sieci infrastruktury technicznej, c) lokalizację komunikacji wewnętrznej (§ 4 ust. 6 pkt 1 - 3). Z kolei dla terenów oznaczonych symbolem P/U przewidziano aktywność gospodarczą z dopuszczeniem inwestycji uciążliwych. Za zgodne z funkcją wiodącą terenu uznano: a) lokalizację obiektów działalności gospodarczej o charakterze przemysłowym, b) lokalizację obiektów działalności gospodarczej o charakterze usługowym. Lokalny prawodawca dość konsekwentnie operuje tymi dwoma pojęciami: produkcji i usług nadając im zupełnie inne znaczenie i charakter. W kontekście powyższego nie można też uznać w ocenie Kolegium, że działalność rzemieślnicza jest zawsze działalnością usługową. Pojęcie działalności rzemieślniczej jest bowiem wiązane przede wszystkim z jej rozmiarem a nie rodzajem. Zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 22 marca 1989 r. o rzemiośle (Dz. U. z 2002 r. Nr 112, poz. 979, z późn. zm.), rzemiosłem jest zawodowe wykonywanie działalności gospodarczej przez osobę fizyczną, z udziałem kwalifikowanej pracy własnej, w imieniu własnym tej osoby i na jej rachunek, przy zatrudnieniu do 50 pracowników - zwaną dalej rzemieślnikiem. Jak wyżej wskazywano, działalność gospodarcza może polegać - stosownie do art. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej - na wytwarzaniu lub/i usługach. Przy takiej legalnej definicji rzemiosła nie sposób twierdzić, że każda działalność rzemieślnicza mieści się w pojęciu usług. Oceny tej nie zmienia załącznik do ustawy - Prawo budowlane "Kategorie obiektów budowlanych". Do kategorii XVII obiektów budowlanych zaliczono - budynki handlu, gastronomii i usług, jak: sklepy, centra handlowe, domy towarowe, hale targowe, restauracje, bary, kasyna, dyskoteki, warsztaty rzemieślnicze, stacje obsługi pojazdów, myjnie samochodowe, garaże powyżej dwóch stanowisk, budynki dworców. Warsztaty rzemieślnicze są w kategorii XVIII budynków o ile wykonują działalność usługową, co nie oznacza, że każda działalność rzemieślnicza jest działalnością usługową. Niezależnie od powyższego nawet gdyby hipotetycznie przyjąć, że wytwarzanie piwa do 50 t rocznie mieści się w pojęciu usług, to w żaden sposób nie można ich kwalifikować jako nieuciążliwych. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie definiuje usług nieuciążliwych. W § 2 pkt 6 zdefiniowano jedynie pojęcie "inwestycji uciążliwych" - przez które należy rozumieć inwestycje zaliczone do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r. poz. 1232, z późn. zm.). Terminem "inwestycje uciążliwe" plan miejscowy posługuje się w dalszej części - w § 3 pkt 5 i 6 oraz § 4 ust. 5, 6 i 7. Z kolei usług nieuciążliwych używany jest w planie miejscowym tylko raz - w § 4 ust. 1 pkt 3 lit. c). Przy takiej konstrukcji norm planu nie można pojęcia "usług nieuciążliwych" ujmować w kategoriach pojęcia "inwestycji uciążliwych", przyjmując że są to wszystkie inwestycje nie wymienione w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397, z późn. zm.). Pojęcie usług nieuciążliwych należy więc pojmować w kategoriach języka potocznego. Przy takiej klasyfikacji nie sposób przyjąć, ze produkcja rocznie do 100 tys. butelek piwa będzie nieuciążliwa. Taka produkcja wiąże się z potrzebą dość dużego zaplecza magazynowego, ze wzmożoną logistyką związaną z dostawą surowców i odbioru produktu finalnego. W ocenie Kolegium, choć inwestycja nie należy do inwestycji mogących znacząco potencjalnie oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 99 rozporządzenia), to jednak wiąże się z dużą uciążliwością dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. K. K. zarzucił naruszenie: 1) przepisów postępowania administracyjnego - art. 7 w związku z art. 10 i art. 77 k.p.a. - przez nie przeprowadzenie postępowania dowodowego w sprawie, a w szczególności w zakresie ustalenia zasad działalności rzemieślniczej - warsztat rzemieślniczy o profilu wyrób rzemieślniczy piwa na małą skalę (do 50 t rocznie) w tym w szczególności jej uciążliwości lub nieuciążliwości na środowisko; 2) przepisów postępowania administracyjnego - art. 80 k.p.a. - przez bezpodstawne przyjęcie, że na działce nr [...] we wsi D., gmina D. miały by się znajdować budynki magazynowe jako obiekty przemysłowe; 3) przepisów ustawy z 7.07.1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409), w szczególności błędnej interpretacji kategorii XVII obiektów budowlanych w załączniku do tej ustawy, przez bezpodstawne przyjęcie, że użyte pojęcie dla obiektu budowlanego "warsztat rzemieślniczy" oznacza tylko i wyłącznie obiekt, w którym mogą świadczone być usługi rzemieślnicze bez prawa wykonywania w nim rzemieślniczej działalności wytwórczej; 4) przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 9.11.2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. nr 213 poz. 1397 ze zmianami) w tym błędnej interpretacji § 3 ust. 1 pkt 99) polegającej na tym, że browary lub słodownie, o zdolności produkcyjnej mniejszej niż 50 t na rok mogą potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko; 5) prawa skarżącego, poprzez ograniczenie mu możliwości prowadzenia działalności gospodarczej skarżącemu wbrew zapisom art. 20 i art. 22 Konstytucji RP oraz art. art. 6 ust. 1, art. 8 i art. 103 ustawy z 02.07.2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 672), jak też prawa do swobodnego korzystania z nieruchomości przez jej właściciela wbrew art. 140 k.c.; Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł: 1) zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez orzeczenie o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania części gospodarczej budynku (dobudówka) oraz części garażowej w budynku mieszkalnym na działalność rzemieślniczą - warsztat rzemieślniczy o profilu wyrób piwa z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, położonym na działce nr [...] we wsi D., gmina D.; 2) zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania przed organami administracyjnymi oraz Sądem; ewentualnie 3) uchylenie postanowień obu organów administracji w zaskarżonym zakresie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Przy rozstrzyganiu wniosku skarżącego ani Wójt Gminy D. ani SKO nie współdziałały dla potrzeb właściwego rozpoznania sprawy ani z wnioskodawcą (skarżącym) ani z niezależnym ekspertem, np. D. Izbą Rzemieślniczą, aby potwierdzić zasadność swojej interpretacji, w zakresie ustalenia zasad funkcjonowania mikrobrowaru oraz związanej z nim logistyką surowców i towarów gotowych, opierając się na obiegowych stwierdzeniach, że produkcja 100 tys. butelek piwa rocznie będzie uciążliwa. Dla browaru gdzie wielkość produkcji nie przekroczy 50 ton rocznie (a więc mniej niż 100 tys. butelek półlitrowych), ruch logistyczny to trzy transporty surowców samochodem osobowym w miesiącu oraz trzy transporty wyrobów gotowych autem dostawczym do 3,5 tony w miesiącu przy założeniu maksymalnej wydajności browaru. SKO bezpodstawnie I dowolnie, bez jakichkolwiek ustaleń przyjęło, iż magazyny surowców oraz towarów gotowych znajdować by się miały na terenie działki nr [...]. Wszak Prawo budowlane jednoznacznie wskazuje, że magazyny i chłodnie to obiekty przemysłowe, zatem nie mogą być zlokalizowane na działce mieszkaniowej z możliwością prowadzenia usług nieuciążliwych. SKO nie zadało sobie trudu by skonsultować swój tok rozumowania z samym przedsiębiorcą, aby potwierdzić zasadność swojej interpretacji. Załącznik do Ustawy Prawo budowlane wymienia "warsztaty rzemieślnicze" jedynie w kategorii XVII (obok takich obiektów budowlanych jak: budynki handlu, gastronomii i usług, w tym m.in.: sklepy, centra handlowe, domy towarowe, hale targowe, restauracje, bary, kasyna, dyskoteki, stacje obsługi pojazdów, myjnie samochodowe, garaże powyżej dwóch stanowisk, budynki dworcowe). Jednak brak jest w Prawie budowlanym definicji "warsztatu rzemieślniczego". Nie definiuje go też ustawa z 22.03.1989 r. o rzemiośle (t.j. Dz.U. z 2002 r. nr 112, poz. 979), jak i żaden inny powszechnie obowiązujący akt normatywny. Słownik Języka Polskiego pod red. W. Doroszewskiego definiuje warsztat jako - "pomieszczenie wyposażone w odpowiednie urządzenia i przyrządy, w których wykonywane są różnego rodzaju prace rzemieślnicze np. elektrotechniczne, stolarskie". Analogiczna definicja warsztatu zawarta jest w Słowniku Języka Polskiego pod redakcją M. Szymczaka (PWN, 1981) - "pomieszczenie wyposażone w urządzenia, maszyny, narzędzia do wykonywania określonych prac, najczęściej rzemieślniczych; zakład wykonujący takie prace: Warsztat rzemieślniczy. Warsztat ślusarski, kamieniarski [...]". Z kolei zarówno Słownik Języka Polskiego pod red. W. Doroszewskiego jak i Słownik Języka Polskiego pod redakcją M. Szymczaka identycznie definiują rzemiosło jako - "drobną wytwórczość o charakterze przemysłowym, obejmującą wykonywanie i naprawianie przedmiotów codziennego użytku, prostymi narzędziami i maszynami, będąca źródłem zarobku dla właściciela warsztatu". Nieco obszerniejszą definicję rzemiosła podaje Wolna Encyklopedia Wikipedia. Legalna definicji rzemiosła zawarta jest w art. 2 ustawy o rzemiośle. SKO w uzasadnieniu swojego orzeczenia (koniec akapitu 3 na stronie 3) stwierdza, że warsztaty rzemieślnicze są ujęte w kategorii XVII budynków załącznika do ustawy Prawo budowlane, ale tylko w kontekście wykonywania działalności usługowej, co jest wbrew zapisom ustawy o rzemiośle i ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Tym samym przy przyjęciu tak błędnej interpretacji warsztatu rzemieślniczego jako pomieszczenia służącego tylko do wykonywania usług, to nigdy niemożliwe było by otwarcie w jakimkolwiek pomieszczeniu czy budynku warsztatu rzemieślniczego takiego jak na przykład: - szewskiego - zajmującego się li tylko i wyłącznie wytwarzaniem butów w jednostkowych wzorach lub w bardzo małych seriach wzorów; - stolarskiego - zajmującego się praktycznie ręcznym wytwarzaniem stylowych mebli; - lutniczego - zajmującego się produkcją ręczną instrumentów smyczkowych, - ludwisarskiego - zajmującego się odlewem z brązu, miedzi, mosiądzu lub spiżu dzwonów, luf do dział, posągów, świeczników i innych przedmiotów codziennego użytku, a przecież przy żadnym z w/w warsztatów rzemieślniczych, nie można powiedzieć, że pomieszczenia/budynki zajmowane przez nie, to pomieszczenia/budynki przemysłowo- produkcyjne wymienione w kategorii XVIII budynków w załączniku do ustawy Prawo budowlane. SKO w uzasadnieniu swojego orzeczenia, bez dokonania jakichkolwiek analiz, jednoznacznie stwierdza, że planowana przez skarżącego działalność rzemieślnicza polegająca na wytwarzaniu do 50 t piwa rocznie, jest działalnością którą trzeba kwalifikować jako uciążliwą, wbrew postanowieniom rozporządzenia Rady Ministrów z 9.11.2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. SKO zamiast dokonać szczegółowej analizy prawnej, wybrało "język potoczny" dla interpretacji pojęcia "usług nieuciążliwych", a tok rozumowania i uzasadnienie postanowienia wskazują na brak elementarnej wiedzy na ten temat. Działka o nr ew. [...] położona we wsi D., na której planowane jest prowadzenie działalności rzemieślniczej we wskazanym powyżej zakresie, znajduje się na terenach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zagrodową z dopuszczeniem na tym terenie usługi nie uciążliwych wbudowanych i wolnostojących. Zgodnie zaś z § 11 ust. 1 uchwały Rady Gminy D. z dnia [...]r. Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu wsi D., w zakresie ochrony środowiska na obszarze wsi dopuszczono możliwość prowadzenia działalności usługowej i przemysłowej w budynkach mieszkalnych pod warunkiem, że nie będą przekraczać dopuszczalnych norm zabudowy mieszkaniowej i granic działek. Jednak nie ustalono żadnego zakazu realizowania przedsięwzięć mogących w jakikolwiek sposób choćby potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W § 11 ust. 13 w/w uchwały Rady Gminy wskazano tylko, że wydanie decyzji w sprawie planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko wymaga stosownie do obowiązujących przepisów prawnych, przeprowadzenia postępowania w sprawie oddziaływania na środowisko. Strona skarżąca wskazuje, że zgodnie z art. 59 ustawy z 3.10.2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227, z późn. zm.) oraz przepisami wykonawczymi do tej ustawy - to jest rozporządzeniem Rady Ministrów z 09.11.2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - § 3 ust. 1 pkt 99), do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się tylko taki rodzaj przedsięwzięcia jak browary lub słodownie, o zdolności produkcyjnej nie mniejszej niż 501 na rok. Powyższe sformułowanie jednoznacznie wskazuje, że ustawodawca wskazał iż tylko browary i słodownie o zdolności produkcyjnej wskazanej w w/w przepisie mogą potencjalnie wpływać na środowisko. Co oznacza, przy zastosowaniu powszechnie znanych reguł tzw. argumentacji prawniczej a w szczególności reguły "argumentum a contrario" (wnioskowanie oparte na zasadzie, że jeśli norma prawna wiąże konsekwencje tylko z faktami w niej wymienionymi, to konsekwencje te nie wiążą się z innymi faktami), browary i słodownie o zdolności produkcyjnej mniejszej niż 50 t rocznie nie mają znaczącego wpływu na środowisko nawet potencjalnie. Wszelka inna argumentacja w tej sprawie jest legislacyjnie nieuprawniona i contra legem, a tak właśnie postąpił organ li instancji wybierając "język potoczny" dla interpretacji pojęcia "usług nieuciążliwych", zamiast dokonać rzetelnej analizy przepisów prawa. Skoro ustawodawca uznał, że mikrobrowary nie mają znaczącego wpływu na środowisko to oznacza to, iż planowane przedsięwzięcie nie będzie oddziaływać w sposób niekorzystny na zdrowie ludzi ani na inne elementy środowiska naturalnego i kwestia takiej oceny była podnoszona przez zainteresowanego w odwołaniu od decyzji organu I instancji (w ocenie Sądu jest to oczywista omyłka; winno być "zażaleniu na postanowienie"). Organ powołując się na znaczące oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko, powinien w pierwszej kolejności ustalić, czy planowane przedsięwzięcie należy do przedsięwzięć wymienionych w w/w rozporządzeniu RM w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Tylko bowiem stwierdzenie, że konkretne planowane przedsięwzięcie odpowiada przedsięwzięciu mogącemu znacząco oddziaływać na środowisko umożliwia organowi stwierdzenie czy jest ono zgodne z planem zagospodarowania przestrzennego. Należy też zwrócić uwagę i na to, że zmiana powyższego rozporządzeniu RM w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w czerwcu 2015 r. (rozporządzenie Rady Ministrów z 25.06.2013 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko) wydaje się być furtką stworzoną dla szerszego zaistnienia mikrobrowarów. W pierwotnym brzmieniu (z 9.11.2010 r.) przedmiotowego rozporządzenia mowa była o "browarach i słodowniach" jako przedsięwzięciach mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, bez określenia wielkości ich produkcji. SKO ignoruje i pomija w postanowieniu fakt, że browary i słodownie, w poprzednim i obecnym brzmieniu rozporządzenia są wymienione w kategorii przedsięwzięć mogących jedynie potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, co oznacza, że nawet w poprzednim brzmieniu rozporządzenia każda działalność tego typu powinna wiązać się z indywidualnym podejściem organów administracyjnych oraz mieć jakiekolwiek podstawy wynikające z analizy tego wpływu na środowisko (np. Karta Informacyjna przedsięwzięcia lub Raport o oddziaływaniu na środowisko). Jednak w obecnym brzmieniu rozporządzenie mówi jedynie w kontekście możliwości potencjalnego znacznego wpływu na środowisko tylko "browarach i słodowniach, o zdolności produkcyjnej nie mniejszej niż 50 t na rok", co jest celową zmianą legislacyjną dla stworzenia korzystnych warunków dla funkcjonowania mikrobrowarów rzemieślniczych na rynku ze względu na skalę ich działalności. Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego dla wsi D. opiera się na w/w rozporządzeniu odnośnie interpretacji uciążliwości usług na działkach mieszkaniowych z możliwością prowadzenia usług nieuciążliwych. Jednak i w tym wypadku SKO interpretuje rozporządzenie na niekorzyść przedsiębiorcy zasłaniając się brakiem definicji usług nieuciążliwych w MPZP oraz niemożnością skorzystania z definicji "inwestycji uciążliwych" z w/w rozporządzenia dla zinterpretowania co wchodzi w skład "inwestycji nieuciążliwych". W związku z tym pozwolenie na prowadzenie wytwórczej działalności rzemieślniczej nie powinno być rozpatrywane pod kątem uciążliwości dla środowiska, bo brak jest do tego podstaw prawnych ani też sztywnych przepisów rozgraniczających produkcję i usługi, gdyż oczywistym jest spełnienie obu warunków braku uciążliwości dla browaru rzemieślniczego z uwagi na małą skalę działalności. Przyjmując przeprowadzoną przez siebie dowolną, a co za tym idzie niekorzystną interpretację przepisów prawa dla skarżącego, organy administracji naruszyły zagwarantowane mu prawa przez Konstytucję RP i ustawę o swobodzie działalności gospodarczej. Narusza to konstytucyjne zasady równego traktowania obywateli przez władze publiczne i swobodnego dysponowania własnością, a także art. 8 i art. 103 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. Nr 173, poz. 1807 ze zm.) wprowadzające zasadę wspierania rozwoju małych i średnich przedsiębiorstw, między innymi poprzez tworzenie korzystnych warunków do podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej. W artykule 87 ust. 1 i ust., 2 Konstytucji RP określona została hierarchia źródeł prawa. Są nimi: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia (ust. 1), a także akty prawa miejscowego (ust. 2). Żadne inne dokumenty nie mogą ograniczać praw i wolności obywatele, a zwłaszcza dowolna interpretacja przepisów prawa dokonana przez organy administracji. Muszą istnieć granice dowolności organu przy ustaleniu ograniczeń w sposobie użytkowania terenu. Przyjmując interpretację contra legem, że działalnością mikrobrowaru jest działalność mogącą mieć potencjalnie znaczący wpływ na środowisko oraz przyjmując że warsztat rzemieślniczy to tylko warsztat mogący świadczyć usługi, organy administracji dokonały nieuprawnionego ograniczenia prawa do swobody prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącego, jak i prawa do swobodnego dysponowania nieruchomością, której jest właścicielem. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło ojej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie przed Sądem pełnomocnik skarżącego poparł skargę i wnioski w niej zawarte. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, z 2014 r. poz. 1647). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność, z zastrzeżeniem art. 145 a tej ustawy. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. W niniejszej sprawie skarżący wystąpił z wnioskiem do Wójta Gminy D., w trybie art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U.2013.1409 j.t. ) o wydanie zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości ustalenie organu, że planowana inwestycja polegająca na produkcji piwa do 50 t. rocznie nie stanowi działalności usługowej lecz działalność produkcyjną. Zgodnie z przepisem art. 87 ust. 2 Konstytucji, plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego na obszarze gminy. Stanowi, więc dopełnienie źródeł powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej, którymi są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia (art. 87 ust. 1 Konstytucji). W myśl art. 4 ust. 1 z dnia 27 marca 2003 r. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U.2015, poz. 199) ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W planie miejscowym, zgodnie z § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.2003.164.1587) ustala się wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego, w tym ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów, które powinny zawierać określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, a także symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów. Z kolei w § 9 ust.1 zapisano, że podstawowe barwne oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów, które należy stosować na projekcie rysunku planu miejscowego, określa załącznik nr 1 do powołanego rozporządzenia. W wymienionym załączniku tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczono symbolem MN, zabudowy usługowej symbolem U, zaś zabudowy techniczno-produkcyjnej symbolem P. W § 3 i dalszych zapisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu wsi D. (uchwała Nr [...] RG D. z [...] r.) zastosowano powyższe standardy, wyznaczając tereny o różnym przeznaczeniu i przypisując im właściwe oznaczenia literowe i barwne oznaczenia graficzne. Działka nr [...] objęta wnioskiem skarżącego jest zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym i położona jest na terenie jednostki strukturalnej MN (§ 4 pkt 1 m.p.z.p.), dla której plan przewiduje jako funkcję wiodącą - zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz zabudowę zagrodową, a w ramach funkcji dopuszczalnej możliwość lokalizowania m.in. usług nieuciążliwych wbudowanych i wolnostojących. Na terenie MN normodawca gminny nie przewidział możliwości lokalizowania zabudowy produkcyjnej. Taka zabudowa możliwa jest w ramach funkcji U/P (aktywność gospodarcza z wykluczeniem inwestycji uciążliwych - § 4 pkt 5 i 6) i P/U (aktywność gospodarcza z dopuszczeniem inwestycji uciążliwych - § 4 pkt 7). Skarżący i jego pełnomocnik usiłują skierować całość rozważań co do możliwości lokalizacji działalności gospodarczej polegającej niewątpliwie na produkcji piwa, wskazując w szczególności przepisy ustawy o rzemiośle i określając planowaną działalność takimi terminami jak: "działalność rzemieślnicza", "warsztat rzemieślniczy", "wyrób rzemieślniczego piwa", "browar rzemieślniczy". Podnieść jednakże należy, że to jak inwestor (wnioskodawca) nazwie sobie przyszłą działalność gospodarczą nie jest istotne dla prowadzenia rozważań jaki faktycznie charakter będzie miała planowana działalność w kontekście zapisów planu miejscowego. Planowana bowiem działalność polega na produkcji piwa, a więc do uzyskania końcowego produktu (efekt materialny) niezbędne jest zastosowanie określonej technologii produkcji, która to produkcja odbywać się będzie w koniecznych do tego celu urządzeniach i instalacjach, które w tym celu usytuowano by w istniejących obiektach (dobudówce budynku mieszkalnego i garażu). Główne cykle produkcyjne to warzenie i leżakowanie piwa oraz co się wiąże z tymże przedsięwzięciem, to składowanie choćby kilkunastodniowe (taki wniosek można wysnuć z analizy zapisów skargi o częstotliwości transportu) produktów wejściowych do produkcji i składowanie wyrobu gotowego do dalszej dystrybucji oraz transport materiałów i produktów. Jak wynika z treści skargi "ruch logistyczny to trzy transporty surowców samochodem osobowym w miesiącu oraz trzy transporty wyrobów gotowych autem dostawczym do 3,5 tony w miesiącu przy założeniu maksymalnej wydajności browaru". Powyższe jednoznacznie wskazuje, że planowana działalność nie jest działalnością usługową, dlatego nie ma potrzeby, w ocenie sądu, prowadzenia szerokich rozważań w zakresie uciążliwości lub braku uciążliwości planowanej działalności. Otóż w niniejszej sprawie, jak słusznie uznało Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. i co ma podstawowe znaczenie dla sprawy, usługa jest działalnością nie mającą charakteru materialnego. W literaturze przedmiotu pod pojęciem "usługi" najczęściej rozumiane są wszystkie przejawy ekonomicznej aktywności człowieka, mające charakter niematerialny, które charakteryzuje interaktywność pomiędzy usługobiorcą a usługodawcą (np. usługi fryzjerskie, medyczne, prawnicze, kurierskie, opiekuńcze). Do podstawowych cech usług należy zaliczyć: a) niematerialność - nie da się ich spróbować, poczuć, usłyszeć przed dokonaniem zakupu, b) nietrwałość - nie można ich magazynować ani inwentaryzować, c) różnorodność - standaryzacja i kontrola usług są utrudnione, d) nierozdzielność - nie jest możliwe fizyczne rozłączenie usługi z osobą wykonawcy, gdyż to on jest istotą usługi. Powyższe rozumowanie jest zgodne także, z przywołanym trafnie przez Kolegium, rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 29 października 2008 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Wyrobów i Usług (Dz.U. Nr 207, poz. 1293 ze zm.). Należy przytoczyć odpowiednie fragmenty powołanego rozporządzenia, które określają, jak należy rozumieć "usługi". A zatem według załącznika nr 1 - zasady metodyczne PKWiU pkt 4 - pod pojęciem usług rozumie się: 1) wszelkie czynności świadczone na rzecz jednostek gospodarczych prowadzących działalność o charakterze produkcyjnym, tzn. usługi dla celów produkcji nietworzące bezpośrednio nowych dóbr materialnych, 2) wszelkie czynności świadczone na rzecz jednostek gospodarki narodowej oraz na rzecz ludności, przeznaczone dla celów konsumpcji indywidualnej, zbiorowej i ogólnospołecznej. Pojęcie usług nie obejmuje czynności związanych z wytwarzaniem wyrobów (włączając półfabrykaty, elementy, części, obróbkę elementów) z materiałów własnych przedsiębiorstwa na zlecenie innych jednostek gospodarki narodowej, przeznaczonych do celów produkcyjnych lub do dalszej odsprzedaży oraz z reguły nie obejmuje wytwarzania wyrobów na indywidualne zamówienie ludności z materiałów własnych wykonawcy. Organ odwoławczy prawidłowo przywołał także art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2013 r., poz. 672 ze zm.) wskazując, że sam ustawodawca różnicuje działalność wytwórczą od działalności usługowej. Skoro zatem planowana działalność ma polegać na produkcji (określonych operacjach technologicznych, choćby nawet mało skomplikowanych), a więc czynnościach prowadzących do wytworzenia wyrobu materialnego w postaci głównego produktu (piwa) a także produktów ubocznych (młóto) to oznacza, że w żaden sposób nie można zakwalifikować tej działalności ( nawet do 50 ton rocznie) do usług. A skoro tak, to nie jest istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kwestia ewentualnej uciążliwości, bądź jej braku, albowiem nie ulega wątpliwości, że nie ma ona charakteru usługowego, a tylko taki jest dopuszczalny na terenie MN w ramach przeznaczenia uzupełniającego. Sąd podziela w całości argumentację Kolegium w pozostałym zakresie a odnoszącą się do "działalności rzemieślniczej", jednakże ze względu na wystarczające ustalenia co do charakteru zamierzonego przedsięwzięcia, uznaje za zbędne powielać trafne wywody organu II instancji. Pełnomocnik skarżącego podkreśliła w skardze, że w związku z niekorzystną interpretacją przepisów prawa przez orzekające organy, podniesiony został w skardze zarzut naruszenia przez nie Konstytucji RP oraz ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, poprzez naruszenie zasady równego traktowania obywateli przez władze publiczne, swobodnego dysponowania własnością, a także wspierania rozwoju małych i średnich przedsiębiorstw, m.in. poprzez tworzenie korzystnych warunków rozwoju małych i średnich przedsiębiorstw. W ocenie sądu, zarzuty te są chybione, albowiem Wójt Gminy D. w postępowaniu uproszczonym jakim jest rozpoznanie wniosku o wydanie zaświadczenia o określonej treści w oparciu o ustalenia zawarte w m.p.z.p. nie rozstrzyga o przeznaczeniu konkretnej nieruchomości pod określoną działalność, lecz dokonuje interpretacji zapisów planu pod kątem planowanego przedsięwzięcia. Zarzuty powyższe, dotyczące naruszenia prawa własności, nierównego traktowania obywateli i nie wspierania rozwoju małych i średnich przedsiębiorstw, mogłyby odnieść zamierzony przez skarżącego skutek ale w innym postępowaniu prowadzonym w związku ze zmianą planu miejscowego. To na etapie planowania przestrzennego istnieje prawnie dopuszczalna aktywność właścicieli nieruchomości w związku z ich zamierzeniami co do sposobu zainwestowania swojej nieruchomości. Na tym etapie bowiem właściciele mogą zgłaszać stosowne wnioski i uwagi zarówno do projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jak i do projektu planu miejscowego. Nie są słuszne także zarzuty naruszenia art. 7 k.p.a. w związku z art. 10 i art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., ponieważ, jak już wyżej zauważył sąd, postępowanie o wydanie zaświadczenia jest postępowaniem uproszczonym ( Dział VII K.p.a. w zw. z art. 1 pkt 4 k.p.a.) nie zaś jurysdykcyjnym. Tylko bowiem w postępowaniu orzeczniczym, organ gromadzi materiał dowodowy, ma obowiązek zawiadomić stronę (w postępowaniu uproszczonym nie występuje pojęcie "strony") o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem i wypowiedzenia się w sprawie, a następnie w sposób władczy rozstrzyga sprawę poprzez przyznanie stronie prawa (uprawnienia) lub rozstrzyga o nałożeniu na nią obowiązku ( art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a. - sprawa administracyjna). Informacyjnie tylko należy wskazać, że w postępowaniu uproszczonym, zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (§ 2). W niniejszej sprawie takim przepisem, który wymagał urzędowego potwierdzenia określonego stanu prawnego jest przepis art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 219 k.p.a.). Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, nie stwierdził aby Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia naruszyło jakiekolwiek przepisy prawa, jak również postanowienie wydane przez organ pierwszej instancji nie zawiera takich uchybień, które kwalifikowałoby je do wyeliminowania z obrotu prawnego. Wobec powyższego, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.