II SA/Wr 586/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Siedlecka, Sędzia WSA - Andrzej Cisek, Sędzia WSA - Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca), Protokolant - Iwona Borecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2006 r. sprawy ze skargi A S. A. w Warszawie – Regionalny Oddział Przesyłu we W. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 16 sierpnia 2005 r. Nr [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu w sprawie w zakończenia budowy (remontu) sieci gazowej w/c DN 300 w M. w rejonie rzeki Ł. (8+285) I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżącego kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia 16.12.2003 r. udzielono skarżącemu pozwolenia na budowę w zakresie przekroczenia rzeki Ł. gazociągiem DN 300 w rejonie miejscowości M. w km rzeki 8+285, kategoria obiektu XXVI sieć gazowa. W decyzji tej zobowiązano inwestora do uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego oraz do zawiadomienia właściwego organu nadzoru budowlanego o zakończeniu robót budowlanych co najmniej 21 dni przed zamierzonym terminem przystąpienia do użytkowania. W dniu 27.01.2004 r. stwierdzono prawomocność tej decyzji. W dniu 7.06.2005 r. wpłynęło do organu nadzoru budowlanego zawiadomienie o zakończeniu robót budowlanych przez skarżącego, w którym powołano przepisy art. 55 i art. 57 prawa budowlanego. Do zawiadomienia skarżący dołączył dziennik budowy, protokół odbioru robót, protokoły badań, geodezyjną inwentaryzację powykonawczą i oświadczenie kierownika budowy. Jak wynika z raportu oddziaływania na środowisko przekroczenia rzeki Ł. gazociągiem DN 300 Pr 1,6 MPa, istniejące przekroczenie było górne, rura stalowa opierała się na fundamentach betonowych po obu stronach rzeki. Wezbrane wody rzeki w lutym i wrześniu 2002 r. podmyły te fundamenty. Obecnie nastąpi przekroczenie dolne, tj. pod dnem rzeki, które zastąpi istniejący łuk samonośny, po jego rozbiórce, co umożliwi kontynuowanie dostaw gazu ziemnego poprzez gazociąg relacji Ś. – J. G. Według dziennika budowy roboty przebiegały w ten właśnie sposób, tj. po rozbiórce dotychczasowego przekroczenia, wykonano ułożenie nowego gazociągu na dnie rzeki i wpięcie nowego odcinka do gazociągu istniejącego. Przeprowadzono próby wytrzymałości i szczelności gazociągu wykonanego w ramach remontu, odbiór techniczny gazociągu nastąpił 14.10.2004 r., zaś końcowy 30.03.2005 r. Decyzją z dnia 13.06.2005 r. organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 54 ust. 1 prawa budowlanego (Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016) zgłosił sprzeciw "w sprawie zakończenia budowy (remontu) sieci gazowej", gdyż inwestor nie dołączył do zawiadomienia protokołu z odbioru remontowanego gazociągu przez Urząd Dozoru Technicznego, pomimo obowiązku wynikającego z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 2002 r. w sprawie rodzajów urządzeń podlegających dozorowi technicznemu (Dz. U. nr 120, poz. 1021). W odwołaniu od tej decyzji skarżący zarzucił wydanie jej bez podstawy prawnej. Organ wydający pozwolenie na budowę nie żądał od skarżącego inwestora dołączenia opinii lub zezwolenia UDT i nie nałożył w decyzji na niego obowiązku uzyskania odbioru gazociągu przez UDT. Prawo budowlane nie wymienia UDT wśród uczestników procesu budowlanego, zaś art. 56 tego prawa nie wymaga zawiadomienia UDT o zakończeniu budowy, jak też ustawa o dozorze technicznym nie odwołuje się do prawa budowlanego. Wniosek inwestora spełniał wszelkie wymagania art. 57 prawa budowlanego. Gazociąg został wykonany w szczególności zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. Nr 97, poz. 1055) i pod nadzorem inspektora nadzoru budowlanego posiadającego uprawnienia budowlane w specjalności sieci gazowej zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19.11.2001 r. (Dz. U. Nr 138, poz. 1554). Powołane rozporządzenie z 30.07.2010 r. określa pojęcie sieci gazowej, zaś rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 lipca 2004 r. w sprawie rodzajów urządzeń podlegających dozorowi technicznemu (Dz. U. Nr 120, poz. 1021) poddaje temu dozorowi rurociągi przesyłowe jedynie w części stanowiącej urządzenia techniczne. W rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 31 grudnia 1999 r. w sprawie Klasyfikacji Śródków Trwałych (Dz. U. Nr 112, poz. 1317) rurociągi przesyłowe zaliczane są do grupy 2 (obiekty inżynierii lądowej i wodnej) a nie grupy 6 (urządzenia techniczne). Gazociągi oraz elementy sieci gazowej podlegają w zakresie ich projektowania i budowy wyłącznie prawu budowlanemu, a w zakresie użytkowania prawu energetycznemu (§ 4 pkt 1 i pkt 3 powołanego rozporządzenia z dnia 30.07.2001 r.). Zapis o nadzorowaniu gazociągu przez UDT jest sprzeczny z przepisami unijnymi (dyrektywa nr 97/23/WE Parlamentu Europejskiego i Rady Unii Europejskiej w sprawie zbliżenia przepisów prawnych Państw Członkowskich dotyczących urządzeń ciśnieniowych). Zadania organów nadzoru budowlanego określone w art. 84 i art. 84a prawa budowlanego ograniczają się do kontroli zgodności robót z prawem budowlanym. Do odwołania skarżący dołączył odpis decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w podobnej sprawie, uchylającej zaskarżoną decyzję i umarzającej postępowanie organu pierwszej instancji po wyrażeniu poglądu prawnego, że skoro w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę nie dokonano uzgodnienia z jednostką dozoru technicznego, to zatwierdzony projekt budowlany nie obejmował urządzenia technicznego i organ bezzasadnie żądał od inwestora decyzji zezwalającej na eksploatację urządzenia technicznego na etapie przyjęcia zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu wyraził pogląd prawny, że przyjęcie bez uwag zawiadomienia inwestora o zakończeniu robót uzależnione jest od spełnienia wymagań przewidzianych w prawie budowlanym oraz wynikających z przepisów odrębnych. W nin. sprawie inwestor nie dołączył do zawiadomienia protokołu odbioru remontowanego gazociągu przez Urząd Dozoru Technicznego. Dozorowi technicznemu podlegają rurociągi przesyłowe i technologiczne, wyprodukowane lub przebudowywane. Obowiązek inwestora wynikał z art. 57 ust. 1 pkt 4 prawa budowlanego, przewidującego dołączenie protokołów badań i sprawdzeń. Zgodnie z art. 2 ustawy, jej przepisy nie naruszają przepisów odrębnych i dlatego inwestor powinien przedłożyć uzgodnienie z właściwym organem UDT. Stanowisko takie podzielił również właściwy organ UDT w piśmie z dnia 9 sierpnia 2005 r. skierowanym do organu odwoławczego. W skardze do sądu administracyjnego inwestor podtrzymał zarzuty naruszenia art. 57 i art. 84a prawa budowlanego oraz ich uzasadnienie. Podkreślił, że UDT nie sporządza protokołów badań lub sprawdzeń, lecz godnie z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 21.12.2000 r. i dozorze technicznym (Dz. U. Nr 122, poz. 1321) wydaje decyzję administracyjną zezwalającą na eksploatację urządzeń technicznych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Organ odwoławczy zwrócił się do Urzędu Dozoru Technicznego o wyjaśnienie, czy sieci gazowe podwyższonego ciśnienia podlegają odbiorowi przez UDT i jaka w tym względzie obowiązuje procedura. W odpowiedzi Urząd poinformował, że rurociągi gazu o ciśnieniu powyżej 0,5 bara i średnicy nominalnej powyżej 25 mm podlegają dozorowi technicznemu (§ 1 pkt 1j rozporządzenia z dnia 16 lipca 2002 r.) i podmiot je eksploatujący obowiązany jest uzyskać decyzję na to zezwalającą (art. 14 ustawy z dnia 21.12.2000 r. o dozorze technicznym). Dozór obejmuje część ciśnieniową rurociągu z armaturą i osprzętem. Decyzje UDT stanowią podstawę do uzyskania ogólnej decyzji dopuszczającej obiekt do eksploatacji. O treści obu tych pism skarżący nie został poinformował przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Gdyby dla organu odwoławczego konieczne było uzyskanie stanowiska UDT w nin. sprawie, to mógłby zapytać, czy eksploatacja sieci gazowej na odcinku przejścia przez rzekę Łomnicę po remoncie przeprowadzonym w 2004 r. wymagała zezwolenia UDT. Materiał wyjaśniający nie dotyczący rozpatrywanej sprawy i zebrany bez udziału strony nie mógł być wykorzystany dla jej rozstrzygnięcia (art. 10, art. 75 § 1, art. 81 k.p.a.). Pomijając w dalszych rozważaniach treść pisma UDT dotyczącego ogólnej charakterystyki jego zadań i jego przypuszczeń na temat sposobu lub podstaw działania organu nadzoru budowlanego, należy wskazać, że kontrolowane w nin. sprawie decyzje zapadły z rażącym naruszeniem prawa budowlanego. Formuła art. 2 ust. 2 prawa budowlanego, że jego przepisy nie naruszają przepisów odrębnych ma takie jedynie znaczenie, że do obiektów budowlanych (art. 1 prawa budowlanego) znajdują zastosowanie wszelkie odnoszące się do nich przepisy prawne, osobno i na równi w poszczególnych dziedzinach. Formuła ta nie oznacza natomiast, że organ nadzoru budowlanego ma stosować te przepisy odrębne lub uzależniać własne rozstrzygnięcia od zastosowania w sprawie z udziałem inwestora tych przepisów przez inny właściwy organ (por. przykładowo art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne Dz. U. Nr 115, poz. 1229 ze zm. wg stanu nin. sprawy, obecnie Dz. U. z 2005 r,. Nr 239, poz. 2018 i art. 122 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, zakładające łączne, ale niezależne stosowanie obu ustaw przez właściwe organy w ramach przysługującej im kompetencji, bez podstawy materialnoprawnej do współdziałania organów). W ustawie z dnia 21 grudnia 2000 r. o dozorze technicznym (Dz. U. Nr 122 poz. 1321) nie ma żadnego nawiązania do prawa budowlanego, co łącznie z treścią delegacji ustawowej zawartej w art. 7 prawa budowlanego i sposobem jej wykonania (cytowane już rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r.) przekonuje o całkowitej niezależności zadań i kompetencji przewidzianych dla obu dziedzin stosowania prawa (por. art. 51 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997r. Prawo energetyczne Dz. U. z 2003r. Nr 153, poz. 1504). Trafnie podkreślał skarżący na tle art. 84 i art. 84a prawa budowlanego, że zadania organów nadzoru budowlanego obejmują zagadnienia z zakresu prawa budowlanego, co oznacza również, że poza zakresem ich kompetencji pozostaje podejmowanie działań zmierzających do zapewnienia bezpiecznego funkcjonowania urządzeń technicznych lub uzależnianie sposobu rozstrzygnięć z zakresu prawa budowlanego od podjęcia takich działań przez właściwe organy i rezultatów tych działań (art. 2, art. 8, art. 14 ustawy o dozorze technicznym). Jak wiadomo, w nin. sprawie inwestor złożył wniosek o pozwolenie na użytkowanie, w nawiązaniu do treści decyzji o pozwoleniu na budowę i z powołaniem art. 55 prawa budowlanego. Po nowelizacji prawa budowlanego (ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. Dz. U. nr 93, poz. 888 art. 2 ust. 1), w dacie wydania zaskarżonej decyzji przepis art. 55 nie wymagał uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, zatem wniosek inwestora nie mógł wszcząć postępowania administracyjnego, zaś wszczęte postępowanie powinno być umorzone na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Naruszenie zasady skargowości stanowi rażące naruszenie prawa procesowego, obwarowane sankcją nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tak B. Adamiak w KPA Komentarz 6 wyd. Beck s. 340). Można dodać na marginesie, że pozwolenie na użytkowanie byłoby wymagane w razie "wzniesienia obiektu budowlanego", czyli nie w przypadku przebudowy lub remontu, zaś z pewnością nie zachodziły podstawy do wydania decyzji ustanowione w art. 55 pkt 2 i 3. Przyjmując nawet, że organ mógł bez uzgodnienia z inwestorem przekwalifikować jego wniosek na zawiadomienie o zakończeniu budowy (art. 54 prawa budowlanego), powinien najpierw ustalić, czy inwestor prowadził budowę. Budową (art. 3 pkt 6 ustawy) jest wykonywanie obiektu budowlanego lub jego odbudowa, rozbudowa czy nadbudowa. Nie jest natomiast budową przebudowa, montaż, remont lub rozbiórka obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7). Organy określały wymianę odcinka gazociągu i położenie go w odmienny niż poprzednio sposób jako remont (art. 3 pkt 8), chociaż można było mieć co najmniej wątpliwości, czy nastąpiło w ten sposób odtworzenie stanu pierwotnego. Była to raczej przebudowa, czyli roboty budowlane nie będące budową. Inwestor nie mógł zatem zgłosić zakończenia budowy, skoro jej nie przeprowadził, zaś organ nie mógł również z tej przyczyny stosować art. 54 odnoszącego się do zakończenia budowy. Ponadto, o ile organ wymagał od inwestora uzupełnienia zawiadomienia, to był obowiązany stosować art. 64 § 2 k.p.a., nie miał zaś podstawy do zgłoszenia sprzeciwu. Odmienną sankcję bezskutecznego wezwania inwestora do uzupełnienia dokumentów (art. 57 ust. 4 prawa budowlanego) ustanawia art. 59 ust. 5 ustawy, ale wyłącznie w odniesieniu do postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie, które niewątpliwie nie toczyło się. Już tylko dodatkowo należy stwierdzić, że oczywiście organ dozoru technicznego nie sporządzał dla potrzeb postępowania organu nadzoru budowlanego jakiegokolwiek protokołu, lecz mógł wydać we własnym zakresie odrębną decyzję, o czym była już mowa, ale której inwestor nie musiał dołączać do zawiadomienia lub wniosku (art. 57 ust. 1 i 3). Organ naruszył zatem w sposób rażący przepis art. 54 prawa budowlanego, zgłaszając sprzeciw w sytuacji braku zawiadomienia inwestora, braku budowy, braku podstawy do zgłoszenia sprzeciwu (jedyną przesłanką sprzeciwu jest niezakończenie budowy, art. 55 pkt 3 prawa budowlanego) oraz utrzymując w mocy decyzję wydaną z rażącym naruszeniem prawa (por. J. Borkowski cyt. Komentarz s. 725-730). Mając powyższe na uwadze i zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2, art. 135, art. 152 i art. 200 p.s.a., orzeczono jak na wstępie.