II SA/Wr 587/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Sędzia WSA Andrzej Cisek, Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca), Protokolant Izabela Krajewska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 stycznia 2008r. sprawy ze skargi Spółki A w S. na decyzję Wojewody D. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I etapu Zespołu Rekreacyjno-Oświatowego oddala skargę Decyzją z dnia 10 sierpnia 2007r. nr II -276/07 Wojewoda D. na podstawie art. 138 §2 Kpa w związku z art. 82 ust 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( tj. Dz.U. z 2006r.Nr 156,poz. 1118 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołań S. i A. M. oraz Spółka A. od decyzji Starosty Powiatu W. z dnia [...]r. Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budową I etapu Zespołu Rekreacyjno-Oświatowego, obejmującego: - budynek A (centrum języków obcych i 6 mieszkań funkcyjnych), - budynek B (2 lokale przeznaczone na centrum języków obcych i 6 mieszkań funkcyjnych), - budynek C (2 lokale przeznaczone na centrum języków obcych i 4 mieszkania funkcyjne), - budynek D (przedszkole i 6 mieszkań funkcyjnych), - budynek E (2 lokale przeznaczone na centrum języków obcych i 4 mieszkania funkcyjne), budynek F (2 lokale przeznaczone na centrum języków obcych i 4 mieszkania funkcyjne), w S. na działkach nr [...], gmina K.-uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, przedstawiając stan faktyczny sprawy, że w toku postępowania administracyjnego decyzją Starosty Powiatu W. z dnia [...]. Nr [...] zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę I etapu wskazanej wyżej inwestycji. Odwołania od powyższych decyzji złożyli S. i A. M. oraz Spółki A. Państwo M. wskazali w odwołaniu, iż wybudowanie bloków mieszkalnych naprzeciwko ich domu w S. przy ul. [...]w odległości 7-10 metrów od ich domu spowoduje spadek wartości i atrakcyjności nieruchomości sąsiedniej przy ul. [...]poprzez samochody parkujące na ich posesji lub drodze, nadmierny ruch oraz zaciemnienie budynku. Elewacja zachodnia budynku sąsiadów zostanie bowiem ich zdaniem całkowicie odcięta od światła słonecznego. Odwołujący ponadto podnieśli kwestię niezgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wskazali również, że nie wyrażają zgody jako współwłaściciele ul.[...], na wykorzystanie ulicy jako drogi dojazdowej do planowanego zespołu zabudowy. Z kolei odwołująca Spółka A zarzuciła planowanej inwestycji niezgodność z planem w zakresie stworzenia "fikcji' zaprojektowania budynków oświatowych uzupełnionych mieszkaniami funkcyjnymi, gdy w rzeczywistości przewidziano w projekcie niezależność funkcyjnych lokali mieszkalnych od projektowanych placówek o charakterze oświatowym. Nadto skarżąca Spółka zarzuciła niekompletność dokumentacji projektowej z uwagi na brak w projekcie budowlanym warunków przyłączenia do sieci kanalizacyjnej, wydanych przez Zarząd Gospodarki Komunalnej w Kątach W. W motywach decyzji odwoławczej wskazano ponadto, że w przedmiotowej sprawie inwestor wystąpił o pozwolenie na budowę zespołu rekreacyjno-oświatowego I etap: zespół budynków oświatowych z mieszkaniami funkcyjnymi. Ponadto, jak wynika z części opisowej i graficznej projektu inwestor w pierwszym etapie zamierzał wybudować budynki oświatowe z mieszkaniami funkcyjnymi w dwóch ciągach: ciąg 4 X- składający się z budynków A+B+C+D i ciąg 2x składający się z budynków E+F, obejmujące w parterach: przedszkole i 9 odrębnych lokali usługowych oświatowych, przeznaczonych na centra języków obcych (prowadzone przez odrębne podmioty gospodarcze), a także 30 mieszkań funkcyjnych, zlokalizowanych nad kondygnacją usługową (na działce nr [...] i większej części działki nr[..]). W drugim etapie zamierzenie obejmuje wybudowanie dwóch stykających się dwukondygnacyjnych budynków G i H, o funkcji rekreacyjno-sportowej (basen kryty, centrum fitness z salami do ćwiczeń, siłownia, niezbędnym zapleczem socjalnym oraz małą gastronomią) wraz z kompleksowym zagospodarowaniem terenu obejmującym zieleń wypoczynkową, boisko wielofunkcyjne, ścieżki i place spacerowe, ścieżkę rowerową, tarasy drewniane wypoczynkowe, placyki z urządzeniami zabaw dla dzieci, oczko wodne wraz ze sztucznym ciekiem wodnym, dojazdy i dojścia do budynków wraz z miejscami parkingowymi. Natomiast przyłącza, jak wynika z opisu technicznego będą tematem odrębnego opracowania. Jak wskazano zgodnie z przepisem art. 33 ust. l ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, ze zm.), pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia budowlanego. Przepis ten wskazuje, że dopuszczalne jest rozłożenie zamierzenia budowlanego na etapy realizowane na podstawie odrębnych decyzji o pozwoleniu na budowę lub zgłoszeń ale pod warunkiem opracowania w ramach projektu budowlanego inwestycji stanowiącej pierwszy z etapów takiego przedsięwzięcia, projektu zagospodarowania działki lub terenu przedstawiającego całość zamierzenia. W konsekwencji analizy przedmiotowej sprawy pod kątem spełnienia wymagań art. 33 Prawa budowlanego organ odwoławczy stwierdził, iż projekt zagospodarowania terenu nie zawiera zaznaczonego usytuowania planowanych do drugiego etapu realizacji budynków I i H, lecz jedynie rezerwę terenu dla tych budynków - " pod II etap", co tym samym nie spełnia wymagań omawianego przepisu, skoro w przedmiotowym postępowaniu zatwierdza się projekt budowlany, w tym projekt całości zagospodarowania terenu, a tym samym również zatwierdzałoby się usytuowanie budynków I i H. Podkreślono również, że art. 35 ust. l ustawy - Prawo budowlane określa czynności - katalog sprawdzeń -organu przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego. Punkt l tego przepisu określa, iż właściwy organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska. Jak wynika z akt sprawy, omawiane nieruchomości gruntowe położone są na następujących terenach, oznaczonych w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wsi S., uchwalonym Uchwałą Rady Miejskiej w K. z dnia 28 marca 2002 r. Nr [...] (Dz. Urz. Woj. Doln. Nr 123, poz. 1727, ze zm.): - działka nr [...]i większa część działki nr [...](na których zaplanowano budynki A, B, C, D, E, F), położona jest na terenie UO - tereny usług oświaty, - działki nr [...] w S. oraz pozostała część działki nr[...], położone są na terenie oznaczonym ZP - teren zieleni parkowej wypoczynkowo-rekreacyjnej. Przy czym obowiązujące ustalenia szczegółowe dla terenu UO określają między innymi (§ 18 ust. l, 2, 3, 4, 5 i 7 tekstu planu): - funkcję podstawową: usługa podstawowa z zakresu oświaty, - funkcję uzupełniającą: mieszkania funkcyjne, - użytkowanie terenu: dostosowane do funkcji zlokalizowanych obiektów, - linie zabudowy: określone na rysunku planu, - zabudowa: wolno stojąca, gabaryt do dwóch kondygnacji z dopuszczeniem trzeciej w poddaszu, dachy strome o symetrycznym nachyleniu połaci, krycie dachówką lub materiałem dachówkopodobnym, stolarka okienna o podziałach symetrycznych lub bezpodziałowa, dla dachów zalecane połacie mansardowe, naczółki i wystawki dachowe, dla elewacji detal architektoniczny, dopuszczalne okna połaciowe, - zieleń: wymagane przeznaczenie na zieleń co najmniej 25% powierzchni terenu, zieleń ozdobna, wielopiętrowa, z dużym udziałem zieleni zimozielonej. Pod pojęciem natomiast mieszkania funkcyjnego należy rozumieć mieszkanie dla osób prowadzących lub związanych z działalnością prowadzoną na terenie przeznaczonym na cele inne niż mieszkaniowe (§ 2 ust. l pkt 9 tekstu planu). Obowiązujące ustalenia szczegółowe dla terenu ZP określają między innymi (§ 20 ust. l, 2, 3,4 tekstu planu): - funkcję podstawową: zieleń wypoczynkowa, - funkcję uzupełniającą: rekreacja i sport w zakresie gier małych, - użytkowanie terenu: ogólnodostępne, - zalecane formy zagospodarowania: zieleń wielopiętrowa komponowana, alejki i ścieżki spacerowe z ławkami parkowymi, klomby, rabaty kwiatowe, pergole, trejaże, rzeźby plenerowe, tafle wodne, z zaleceniem urządzenia w zimie ślizgawek, placyki z urządzeniami zabaw dla dzieci, ścieżki zdrowia, ścieżki rowerowe, boiska do gier małych, szachownice plenerowe. Na terenie tym dopuszczona jest zabudowa związana z funkcjami wypoczynku, rekreacji i sportu oraz małej gastronomii, gabaryt jednej kondygnacji z dopuszczeniem użytkowego poddasza (...). Jak podkreślono, analizując zatem przedmiotową inwestycję pod kątem zgodności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego należy rozważyć zgodność całości zamierzenia budowlanego (zarówno etapu I i II inwestycji) odpowiednio do określonych w planie miejscowym ustaleń szczegółowych dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami funkcji terenu UO i ZP. W odniesieniu do terenu oznaczonego na planie symbolem UO - tereny usług oświaty organ odwoławczy stwierdził niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, polegającą na zaprojektowaniu na terenie objętym inwestycją, nie dopuszczonej funkcji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami. Zgodnie bowiem z przyjętymi w planie ustaleniami pod pojęciem zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej należy rozumieć budynki mieszczące więcej niż 4 mieszkania dostępne z jednej klatki schodowej - § 2 ust. l pkt 11 tekstu planu. Poza tym plan stanowi, iż symbol MW (oznaczony na rysunku planu), określa planowany rodzaj funkcji terenu jako teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, z dopuszczeniem usług nieuciążliwych - § 2 ust. 2 tekstu planu. W niniejszej sprawie w budynku A zaprojektowano centrum języków obcych i 6 mieszkań funkcyjnych, w budynku B - 2 lokale przeznaczone na centrum języków obcych i 6 mieszkań funkcyjnych, a w budynku D - przedszkole i 6 mieszkań funkcyjnych, przy czym wszystkie z sześciu mieszkań w każdym z wymienionych budynków są dostępne z jednej klatki schodowej. A zatem zaprojektowane budynki A, B i D, stanowią w rozumieniu przedmiotowego planu zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, nie dopuszczoną na terenie oznaczonym symbolem UO (w związku z § 3 pkt 2 tekstu planu). Ponadto wątpliwości organu II instancji co do zgodności z planem wzbudził projektowany układ przestrzenny w postaci dwóch ciągów zabudowy 4X i 2X. Ciągi te składają się z budynków odrębnych pod względem konstrukcyjnym i funkcjonalnym, a stykających się ścianami szczytowymi: ciąg 4X - zabudowa składająca się z budynków A+B+C+D oraz ciąg 2X -zabudowa składająca się z budynków E+F. Plan w swoich zapisach szczegółowych w odniesieniu do terenu UO, określa wymóg lokalizacji zabudowy wolno stojącej, a zatem opracowany projekt nie spełnia powyższego warunku. Opracowany projekt budowlany nie zawiera również w opinii Wojewody Dolnośląskiego danych, dotyczących spełnienia wymogu planu dla terenu oznaczonego symbolem UO w zakresie przeznaczenia na zieleń co najmniej 25% powierzchni tego terenu. Przy czym jak zauważył organ, że nie chodzi tu o określenie terenu przeznaczonego pod zieleń dla całości terenu objętego inwestycją, ale w odniesieniu do części terenu, który w planie opisany jest symbolem UO. W odniesieniu do terenu oznaczonego na planie symbolem ZP - teren zieleni parkowej wypoczynkowo-rekreacyjnej, organ odwoławczy stwierdził niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, polegającą na zaprojektowaniu na terenie objętym inwestycją 37 miejsc parkingowych, w sytuacji wymogu planu przeznaczenia tego terenu w funkcji podstawowej na zieleń wypoczynkową, a w funkcji uzupełniającej na rekreację i sport w zakresie gier małych. Ponadto brak jest w projekcie budowlanym bilansu terenu oznaczonego w planie ZP - ile powierzchni terenu zajmie planowa zabudowa budynkami I i H, jaką powierzchnię zajmą parkingi, drogi wewnętrzne, zieleń wypoczynkowa (rozumiana zgodnie z zapisami planu), a ile rekreacja i sport. Brak ten uniemożliwia całościową ocenę zgodności planowanej inwestycji z zapisami planu dla terenu oznaczonego symbolem ZP. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania, a dotyczących niezgodności planowanej inwestycji z planem poprzez stworzenie cyt. "fikcji" zaprojektowania budynków oświatowych uzupełnionych mieszkaniami funkcyjnymi, gdy w istocie przewidziano w projekcie niezależność funkcyjnych lokali mieszkalnych od projektowanych placówek oświatowych, organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, a zatem organ administracji architektoniczno-budowlanej badając, na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, może jedynie dokonywać oceny w zakresie zapisów w nim zawartych. Uznano natomiast zasadność zarzutu odwołania dotyczącego braku kompletności dokumentacji projektowej w zakresie warunków przyłączenia planowanej inwestycji do sieci kanalizacyjnej. Zgodnie z przepisem art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. a Prawa budowlanego, projekt budowlany powinien bowiem zawierać stosownie do potrzeb oświadczenie właściwych jednostek organizacyjnych o zapewnieniu dostaw energii, wody, ciepła i gazu, odbioru ścieków oraz warunkach przyłączenia obiektu do sieci wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych, gazowych, elektroenergetycznych, telekomunikacyjnych oraz dróg lądowych. Analiza dołączonych przez inwestora na etapie postępowania odwoławczego dokumentów, nie potwierdziła zarzutów skarżących w zakresie zacieniania ich nieruchomości oraz nieuprawnionego wykorzystywania nieruchomości drogowej ul. Śliwkowej w Smolcu dla potrzeb inwestycji (inwestor jest współwłaścicielem tej nieruchomości). Wojewoda D. ponadto wskazał, iż w ponownie przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, organ pierwszej instancji, poza wymienionymi kwestami, powinien rozważyć również spełnienie przez planowaną inwestycję wymagań odnośnie urządzenia miejsc postojowych dla samochodów osobowych, zgodnie z przepisami Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, póz. 690, ze zm.). Skargę na powyższe rozstrzygnięcie organu II instancji wniósł inwestor zarzucając decyzji odwoławczej naruszenie przepisów prawa, w tym przepisów postępowania, tj. art. 6 k.p.a. poprzez działanie organu administracji publicznej w sprzeczności z przepisami prawa - zarówno materialnego jak i procesowego, art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ administracji publicznej wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy oraz przedkładanie interesu Skarbu Państwa nad słuszny interes społeczny i interes strony, art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej w sposób nie budzący zaufania obywateli do organów administracji publicznej, art. 12 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej w sprzeczności z zasadami wnikliwości, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niedokonanie prawidłowego zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w postępowaniu przed organem administracji publicznej, w szczególności dotyczącego spełnienia przez skarżącego wszystkich przesłanek wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zaskarżonej decyzji zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 Prawa budowlanego poprzez pozbawienie skarżącego prawa zabudowania należącej do niego nieruchomości, zgodnie z prawidłowo sporządzonym przez nią projektem budowlanym, art. 33 oraz art. 34 PrBud - poprzez uznanie przez Wojewodę Dolnośląskiego, iż projekt skarżącego nie spełnia wymogów w nich wskazanych w sytuacji, gdy w rzeczywistości odpowiada on całkowicie wytycznym wskazanym w tych przepisach, art. 35 ust. l Prawa budowlanego - poprzez uznanie niezgodności projektu z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę przez organ administracji publicznej w sytuacji, gdy spełnione zostały wszystkie niezbędne wymogi dla uzyskania takiego pozwolenia. Ponadto wywiedziono zarzut naruszenia § 2 ust. l pkt 9), § 18 oraz § 20 Uchwały Rady Miejskiej w Kątach Wrocławskich nr XL VII/343/02 z dnia 28 marca 2002r. w sprawie zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wsi Smolec, poprzez błędną ich interpretację. Skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Według skarżącego, już w odpowiedzi na odwołanie, złożone przez Spółkę B.w dniu 11 czerwca 2007r. wskazano, iż odwołanie zostało złożone przez osobę nieuprawnioną do wykonania powyższych czynności. Zgodnie z danymi strony odwołującej, ujawnionymi w rejestrze przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego, do składania oświadczeń i podpisywania w imieniu Spółki B uprawnieni są dwaj członkowie Zarządu łącznie lub członek Zarządu łącznie z prokurentem, podczas gdy wskazane powyżej odwołanie zostało sporządzone, podpisane i wniesione wyłącznie przez jednego członka Zarządu - Prezesa Zarządu Stanisława Fuławkę - i nie zawiera podpisu innego członka Zarządu bądź prokurenta, wymaganego w ramach współdziałania przy czynnościach związanych z reprezentacją łączną SpółkiB. Jak wywodzi dalej strona skarżąca powołując się na poglądy judykatury, odwołanie wniesione w dniu 11 czerwca 2007r. przez Spółkę Bnależy uznać za niespełniające wymogów formalnych pisma stanowiącego oświadczenie Spółki, w związku z czym winno ono podlegać odrzuceniu. Tymczasem, Organ dopuścił do rozpoznania odwołanie wniesione przez wadliwie reprezentowaną Spółkę, nie zawiadamiając o tym innych stron postępowania, ponadto w znacznej mierze oparł argumentację skarżonej decyzji na treści odwołania wniesionego przez Spółkę B.i działając z rażącym naruszeniem prawa wydał zaskarżoną decyzję. Rozpatrując odwołanie Spółki B. i wydając niniejszą decyzję, organ dopuścił się naruszenia przepisów prawnych dotyczących reprezentacji osoby prawnej, co pozostaje w sprzeczności z dyspozycją przepisu art. 6 k.p.a. Strona skarżąca zarzuciła ponadto, iż organ odwoławczy nie zapoznał się wnikliwie z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, w szczególności w sposób niedokładny dokonał analizy przedłożonego przez skarżącego projektu budowlanego planowanej inwestycji, czym naruszył normę art. 12 k.p.a. Zdaniem skarżącej przedstawiony przez nią projekt budowlany w całości odpowiadał wymogom ustawowym, o jakich mowa w art. 33 oraz 34 Prawa budowlanego, bowiem dotyczył całego zamierzenia budowlanego, zarówno w części opisowej jak i rysunkowej. Strona skarżąca wskazała, iż całość zagospodarowania terenu przeznaczonego pod budowę Zespołu Rekreacyjno-Oświatowego (w tym budynki G i H przewidziane do realizacji w II etapie) została wyczerpująco opisana w punktach 3,4 oraz 5 opisu technicznego, wraz z ujęciem tzw. bilansu terenu wynikającego między innymi z powierzchni zabudowy budynków II etapu. W części rysunkowej został przedstawiony dokładny obrys budynków zamierzonych w II etapie inwestycji, wraz z dokonaniem ich "wymiarowania" w stosunku do granic terenu, a także innych obiektów budowlanych, oznaczeniem wejść, miejsc obsługi komunikacyjnej oraz ilości kondygnacji, zatem z uwzględnieniem wszystkich elementów, jakie dla projektu zagospodarowania terenu przewidują przepisy prawa budowlanego. Dodatkowo wewnątrz obrysów budynków G i H na części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu zamieszczono następujący opis: "rezerwa terenu pod II etap", przy czym w żaden sposób wskazane sformułowanie nie powinno wpływać na ocenę kompletności projektu przedłożonego przez skarżącego, a jedynie winno zostać uznane za dodatkową informację wskazującą na fakt, które budynki przewidziano w projekcie do realizacji w II etapie (wyjaśnienie powyższego uwzględniono między innymi w części opisowej projektu). Uznanie przez organ, iż przedłożony przez skarżącego projekt budowlany planowanej inwestycji nie spełniał wymogów wskazanych w art. 33 oraz 34 Prawa budowlanego w sytuacji, gdy w zupełności wyczerpywał on przesłanki uznania go za prawidłowy, wskazuje na brak skrupulatności organu w dokonanej analizie zgodności projektu z wymogami ustawowymi, a ponadto na błędną interpretację wymienionych przepisów, skutkującą nieuprawnionym stwierdzeniem, iż projekt nie jest zgodny z wszystkimi wymogami ustalonymi w przepisach prawa budowlanego. Zatem organ w rzeczywistości działał w sprzeczności z wymogami, jakie szczegółowo ustala dla działań podejmowanych przez organy administracji publicznej przepis art. 77 § l k.p.a. oraz naruszył przepis art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy oraz nieuwzględnienie słusznego interesu społecznego i interesu strony. Nie uwzględnił stanu faktycznego niniejszej sprawy, nie zapoznał się wnikliwie z całością przedstawionego do akceptacji projektu budowlanego, czym naruszył obowiązek prowadzenia postępowania z uwzględnieniem interesu strony, a wydając zaskarżaną decyzję - organ odwoławczy doprowadził do przedłużenia postępowania w czasie i narażenia strony skarżącej na straty majątkowe. Zarzucono, iż zgodnie z brzmieniem przepisu art. 4 Prawa Budowlanego prawo zabudowy będące fundamentalną zasadą prawa budowlanego, jest prawem podmiotowym każdego, kto posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Zachowanie warunków zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami, o którym mowa w art. 4 Prawa budowlanego oznacza przede wszystkim obowiązek projektowania i budowania obiektu w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej (art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego) zapewniając m.in. poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Z uwagi na fakt, iż strona skarżąca dysponowała zarówno prawem własności do nieruchomości, na której ma zostać wykonana inwestycja budowlana, jak i zatwierdzonym projektem budowlanym, sporządzonym zgodnie z ustawowymi wymogami, uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej w dniu 18 maja 2007r. przez Starostę Powiatu W. w sytuacji, gdy spełnione zostały wszystkie niezbędne wymogi dla uzyskania takiego pozwolenia, stanowi zdaniem skarżącej Spółki naruszenie przepisu art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego. Podkreślono również, iż przepis art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego jednoznacznie nie dopuszcza jakiejkolwiek uznaniowości w sprawie wydania pozwolenia na budowę, jak też możliwości wprowadzenia dalszych warunków, od których zależałoby wydanie tego pozwolenia. Organ niesłusznie uznał, iż przedłożony przez nią projekt budowlany pozostaje w sprzeczności z wymogami określonymi dla terenu przeznaczonego pod planowaną inwestycję w Uchwale Rady Miejskiej w K. nr XL VII/343/02 z dnia 28 marca 2002r. w sprawie zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wsi S. Zgodnie bowiem z brzmieniem § 18 wskazanego aktu, teren oznaczony symbolem UO (teren usług oświaty), obejmujący należące do skarżącego nieruchomości, jest przeznaczony przede wszystkim do świadczenia usług podstawowych z zakresu oświaty oraz - uzupełniająco - mogą być w jego obrębie zlokalizowane mieszkania funkcyjne. Zgodnie z definicją wyrażoną w § 2 ust. l pkt 9) wskazanej uchwały mieszkaniem funkcyjnym jest mieszkanie dla osób prowadzących lub związanych z działalnością prowadzoną na terenie przeznaczonym na cele inne niż mieszkaniowe. W przepisie tym nie zawarto jakichkolwiek innych wymogów, jakim powinny odpowiadać mieszkania funkcyjne, zatem w zależności od swobodnego uznania inwestora w tym zakresie, budynki, w których znajdują się mieszkania funkcyjne mogą zarówno odpowiadać definicji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej jak i wielorodzinnej, przy czym przede wszystkim winny one spełniać funkcję przewidzianą dla nich zarówno w przepisie § 2 ust. 1 pkt 9) jak i § 18 uchwały. W tym zakresie ocena organu odwoławczego, winna opierać się zatem na zgodności projektu budowlanego z przepisami § 2 ust. l pkt 9) oraz § 18uchwały przewidzianymi dla terenu oznaczonego jak UO, nie zaś przepisami dotyczącymi terenu oznaczonego jako MW. Organ dokonał zatem w opinii Spółki błędnej interpretacji zapisów § 2 ust. l pkt 9) i 11) oraz § 18 uchwały, poprzez ich nieuwzględnienie w ocenie rodzaju lokali mieszkalnych, jakich wybudowanie przewidziano w projekcie budowlanym przedłożonym przez skarżącego w odniesieniu do terenu oznaczonego jako UO. Zdaniem strony skarżącej organ błędnie zinterpretował zarówno zapisy § 18 uchwały jak i samego projektu budowlanego także w odniesieniu do rodzaju planowanej zabudowy pod względem jej rozdzielności. Strona skarżąca w pełni zgadza się ze stanowiskiem organu przedstawionym w skarżonej decyzji, iż zgodnie z brzmieniem § 18 ust. 5 na terenie określonym jako UO przewiduje się zabudowę wolno stojącą, co nie znaczy że przedłożony przez nią projekt nie odpowiadał wymogom uchwały w tym zakresie. Jak wskazuje bowiem, w rozumieniu przepisów prawa budowlanego odrębnymi budynkami są zespoły oznaczone w projekcie symbolem 4X (składający się z klatek A, B, C, D) oraz 2X (składający się z klatek E, F), nie zaś - jak błędnie przyjął Organ - poszczególne klatki A, B, C, D, E, F. Wbrew twierdzeniom Organu, przedstawionym w zaskarżonej decyzji, zespołów 2X i 4X nie stanowią odrębne pod względem konstrukcyjnym i funkcjonalnym budynki, zatem pojmowane jako całość mogą być wyłącznie zespół 2X (pierwszy budynek wolnostojący dwuklatkowy) oraz 4X (drugi budynek wolnostojący czteroklatkowy). Funkcjonowanie odrębnie każdej ze wskazanych klatek w ramach każdego z zespołów jest pod względem technicznym niemożliwe, gdyż posiadają one wspólne, nie dylatowane fundamenty (rysunek l/K i 5/K), wspólne pomieszczenia techniczne (np. śmietnik wbudowany). Nadto jak podkreślono, żaden z zapisów obowiązującej uchwały w części dotyczącej terenu oznaczonego jako UO nie wskazuje, iż budynki wolnostojące powinny składać się z nie więcej, niż jednej klatki. Za nieprawidłowe należy również uznać twierdzenia organu wskazujące, że projekt budowlany dla terenu oznaczonego symbolem UO nie zawierał informacji dotyczących powierzchni przeznaczonej na zieleń, powyższe wskazuje na niedostateczne zapoznanie się przez organ z treścią samego projektu, tym samym wymóg odnośnie przeznaczenia na zieleń minimum 25 % powierzchni terenu oznaczonego jako UO został w projekcie spełniony. Ze sporządzonego dla całej inwestycji bilansu terenu (projekt zagospodarowania terenu obejmuje zarówno tereny UO jak i ZP) wynika, iż na zieleń przeznaczono ponad 50% całego terenu. Jednocześnie - wbrew twierdzeniom zawartym w decyzji odwoławczej - w projekcie zamieszczono oddzielne bilanse dla każdej z działek wchodzących w skład terenu objętego opracowaniem (pkt 5 opisu technicznego), z których wynika, że dla żadnej z nich powierzchnia terenów przeznaczonych na zieleń nie spada poniżej 25 %. Wskazano ponadto iż z literalnego brzmienia wszystkich przepisów zawartych w § 20 uchwały nie wynika dla inwestora obowiązek sporządzania jakiegokolwiek bilansu terenu oznaczonego jako ZP. W części tej uchwały dotyczącej zieleni wypoczynkowej zawarto jedynie zalecenia co do rodzaju zagospodarowania tego terenu oraz wymogi, jakim powinny odpowiadać umiejscowione na tym obszarze zabudowania. W skarżonej decyzji Wojewoda dokonał zatem nieuprawnionej i zbyt daleko idącej interpretacji zapisów § 20 uchwały, domagając się od skarżącego sporządzenia bilansu wskazanego terenu, chociaż w istocie bilans sporządzony w odrębnie dla każdej z działek wchodzących w obręb terenu oznaczonego jako UO oraz ZP, o jakim mowa, winien w pełni odpowiadać żądaniu organu w tym zakresie. Również za błędną należy uznać w opinii skarżącej spółki, interpretację zapisów uchwały dotyczących terenów oznaczonych jako ZP w kwestii dopuszczenia budowy na tym terenie miejsc parkingowych. Bez wątpienia, dla potrzeb realizacji na wskazanym obszarze funkcji sportowej czy rekreacyjnej, a także zieleni wypoczynkowej - konieczne jest wydzielenie odpowiedniego miejsca przeznaczonego jako parking, aby umożliwić sprawne i wygodne korzystanie z tego terenu. Funkcja parkowania jest ściśle związana z funkcją, jaką pełnią budynki na oznaczonym ZP terenie - jeżeli zatem uchwała o zmianie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dopuszcza daną funkcję dla budynków (rekreacyjną, sportową) jednocześnie nie zabraniając realizacji obsługi komunikacyjnej, wówczas miejsca postojowe dla obsługi danej funkcji budynków lokalizuje się w obrębie określonej inwestycji. Zapisy uchwały nie przewidują w sąsiedztwie terenu ZP żadnych odrębnych terenów przeznaczonych pod parkingi -wobec czego należy domniemywać konieczność spełnienia potrzeb parkingowych w obrębie konkretnej inwestycji. Negatywna ocena organu dotycząca inicjatywy skarżącego w przedmiocie wydzielenia parkingu na terenie ZP pozostaje także w całkowitej sprzeczności ze stanowiskiem Wojewody, jakoby skarżący nie zapewnił dostatecznej liczby miejsc parkingowych dla całości planowanej inwestycji - zarówno zatem dla terenu oznaczonego jako UO, jak i ZP. Takie wykluczające się poglądy są mylące zdaniem strony skarżącej i w żaden sposób nie wzbudzają zaufania dla czynności podejmowanych przez organ w przedmiotowej sprawie naruszając przepis art. 8 k.p.a. Wskazują że organ odwoławczy nie zapoznał się należycie i wyczerpująco z całokształtem dokumentacji zgromadzonej w sprawie, ani tym bardziej nie prowadził postępowania mając na celu słuszny interes strony. Za błędne należy uznać również stanowisko zawarte w decyzji organu II instancji, jakoby skarżący nie zapewnił dostatecznej liczby miejsc parkingowych w obrębie planowanej inwestycji, bowiem zaprojektowano na terenie całej inwestycji 56 miejsc postojowych, o parametrach i lokalizacji zgodnej z podnoszonymi przez organ przepisami Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002r. Nr 75, póz. 690 ze zm.). Końcowo skarżąca Spółka nie zgodziła się ze stwierdzeniem organu, jakoby przedstawiona przez nią dokumentacja projektowa nie była kompletna z uwagi na brak warunków przyłączenia planowanej inwestycji do sieci kanalizacyjnej, bowiem do projektu budowlanego zostały załączone pisma Zarządu Gospodarki Komunalnej w sprawie odbioru ścieków sanitarnych dla przedmiotowej inwestycji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy powziął poważne wątpliwości, następnie bliżej omówione, odnośnie spełnienia przez inwestora powinności przedstawienia, przy wniosku o pozwolenia na budowę wybranych obiektów, prawidłowego projektu zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego (art. 33 ust.1 prawa budowlanego), a kolejno odnośnie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami planu miejscowego (art. 35 ust. 1 pkt 1). Z tej przyczyny i mając zapewne (organ tego wyraźne nie napisał) na uwadze przepisy art. 35 ust. 3 prawa budowlanego i art. 138§2 k.p.a. w nawiązaniu do art. 136 k.p.a., skoro uzupełnienie materiału sprawy wymagało niewątpliwie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, orzekł o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Przy kontroli sądowej zgodności tej decyzji z art. 138§2 k.p.a. należało jeszcze zwrócić uwagę na zawarte w jej uzasadnieniu wskazania. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy powinien ograniczyć wskazania do podania okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak wiadomo, po wydaniu decyzji kasacyjnej, postępowanie w sprawie prowadzi organ pierwszej instancji, nie będąc przy tym związany ocenami prawnymi zawartymi w tej decyzji czy sugestiami o kierunku dalszego rozstrzygnięcia. Z tego punktu widzenia można ocenić sformułowania zaskarżonej decyzji jako brzmiące zbyt kategorycznie, narzucające jednak w pewien sposób treść ocen organu I instancji, które powinny być podejmowane samodzielnie. Wymagało to obecnie podkreślenia i zwrócenia uwagi temu organowi na ustawowy zakres związania decyzją kasacyjną, nie obejmujący wskazań prawnych (por. art. 153 i art. 190 p.p.s.a.). Uchybienie to, związane ze sposobem redagowania uzasadnienia zaskarżonej decyzji, nie zaś z próbą wyraźnego naruszenia art. 15 i art. 138 §2 k.p.a., nie stanowiło w ocenie Sądu dostatecznej podstawy do zastosowania art. 145 p.p.s.a. Wśród okoliczności, które nakazał sprawdzić i rozważyć organ odwoławczy, mogły znaleźć się pewne kwestie uboczne, być może sygnalizowane bezpodstawnie, jak wywodzi skarżący. Jednak wskazane na wstępie kwestie o znaczeniu zasadniczym (plan zagospodarowania i zgodność z planem miejscowym) rzeczywiście powinny ulec ponownemu rozpatrzeniu. Organ wskazał bowiem na istotne i uzasadnione wątpliwości dotyczące prawidłowości projektu budowlanego w tych kwestiach. Nie potrzeby ich ponownego tutaj przytaczania i rozważania przez Sąd ich zasadności, co ma uczynić organ I instancji w sposób nieskrępowany również ocenami prawnymi Sądu. Sąd bowiem koncentrował uwagę na prawidłowości zastosowania przez organ art. 138§2 k.p.a. i badaniu, czy zgłoszone w jego uzasadnieniu wątpliwości w tych kwestiach zasadniczych, znajdują potwierdzenie w zgromadzonym materiale. Tymczasem treść dołączonego przez inwestora planu zagospodarowania, powołanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zgodnie z tym dokumentem, uzasadniała wątpliwości odnośnie zgodności z art. 34 ust.3 pkt 1 prawa budowlanego. O ile zaś inwestor wystąpił o pozwolenie na budowę dla budynków A, B, C i D połączonych technicznie w zespół, na terenie przewidzianym pod budynki wolno stojące, oraz zaplanował w nich jako przeważającą funkcję mieszkalną, na terenie o podstawowej funkcji usługi oświaty, to uzasadnione było zalecenie organowi I instancji rozważenia zgodności projektu budowlanego z planem miejscowym, tym bardziej że w uzasadnieniu wydanego pozwolenia na budowę kwestię te, podobnie jak pozostałe zgłoszone przez strony, przeciwne budowie, nie zostały w ogóle omówione. Odnośnie szczegółowych wniosków i zarzutów skargi wymaga wskazania, że sąd administracyjny nie prowadzi dowodów osobowych (art. 106§3 p.p.s.a.), zaś akta administracyjne wykorzystuje w inny sposób (art. 133§1, art. 141§4 p.p.s.a.), ponadto spółka B była tylko jednym z odwołujących się, według dołączonych dokumentów jest reprezentowana jednoosobowo i zapis o wymogu reprezentacji łącznej mógł uaktualnić się dopiero w razie powołania z zarządu wieloosobowego, co nie miało miejsca (k. 38 akt sądowych). Dlatego i zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak na wstępie. J.T. 19.02.08r.