II SA/Wr 587/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) Sędzia WSA Marta Pawłowska po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 maja 2026 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą we W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 16 czerwca 2025 r. nr SKO 4213.26.2025 w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia oddala skargę w całości. Wójt Gminy W. postanowieniem z dnia 14 maja 2025 r. na podstawie art. 31 § 2 k.p.a., w odpowiedzi na wniosek z dnia 14 kwietnia 2025 r. odmówił dopuszczenia na prawach strony organizacji społecznej - Stowarzyszenie [...] z siedzibą we W.(1), ul. [...] - do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie wszczętej na wniosek Spółki z o.o. W. z siedzibą w K., dotyczącej wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia "Magazyn energii elektrycznej 530 MW W.", planowanego do realizacji na działkach nr [...],[...], [...], obręb B., gm. W. Organ I instancji wyjaśnił, że planowane przedsięwzięcie należy do kategorii przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko może być stwierdzone, a obecnie postępowanie ma na celu ustalenie, czy dla przedmiotowego przedsięwzięcia konieczne jest przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko, i tym samym przeprowadzenie postępowania z udziałem społeczeństwa. W ocenie Wójta wnioskodawca nie przedstawił jakichkolwiek powodów istotnych ze społecznego punktu widzenia, które uzasadniałyby jego uczestnictwo w postępowaniu, a nawet nie wykazał posiadania rozeznania w tej sprawie. Stowarzyszenie wniosło zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu podnosząc bezzasadność odmowy, rażące naruszenie prawa, wskazując swój charakter jako organizacji ekologicznej dbającej o ochronę środowiska. Podkreślono fakt dopuszczenia przemysłu uciążliwego w miejscowym planie, co wpływa na lokalną społeczność, i przemawia za istnieniem interesu społecznego. Stowarzyszenie zadeklarowało przedstawienie dokumentacji odzwierciedlającej społeczne zainteresowanie zagospodarowaniem terenu w B. W ocenie Stowarzyszenia ewidentnie istniejący interes społeczny, zakwestionowany przez organ, stanowi pominiecie obiektywnie pojmowanego interesu społeczności lokalnej, który reprezentuje Stowarzyszenie. Doszło więc do naruszenia art. 31 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu postanowieniem z dnia 16 czerwca 2025 r. utrzymało w mocy postanowienie Wójta. Po wyjaśnieniu istotnych w sprawie regulacji prawnych SKO zaznaczyło, że art. 31 k.p.a. nie kreuje bezwzględnego prawa organizacji społecznych do udziału w każdym postępowaniu środowiskowym, a szerokie partycypacyjne prawa organizacji ekologicznych zapewnia art. 44 ustawy o ocenach oddziaływania na środowisko. Uczestniczenie organizacji społecznej w postępowaniu w ramach art. 31 § 1 k.p.a. stanowi sytuację wyjątkową, i nie należy interpretować tego przepisu rozszerzająco. Przepis ten nie tworzy bezwzględnego prawa udziału organizacji społecznej w każdym postępowaniu środowiskowym. Organ odwoławczy podkreślił, że wskazywana przez Stowarzyszenie kwestia zagospodarowania terenu i dyskusje społeczne na tym tle, nie może być analizowana w postępowaniu środowiskowym, ponieważ organ bada jedynie zgodność planowanego przedsięwzięcia z planem; ponadto postępowanie środowiskowe nie ma na celu udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji. Analogicznie postępowanie środowiskowe nie jest miejscem właściwym do kwestionowania czy ustalania sposobów zagospodarowania przestrzennego gminy, Odpowiadając na zarzuty zażalenia SKO wyjaśniło, że dane o dokumentach zawierających informacje o środowisku zamieszczone są w stosownych wykazach, udział organizacji społecznej w charakterze podmiotu ogólnego postępowania administracyjnego zależy od oceny organu administracji, wreszcie w postępowaniu środowiskowym uczestniczą odpowiednie organy współdziałające, baczące na uwarunkowania środowiskowe. Zdaniem Kolegium interes społeczny zajdzie nie tylko w sytuacji, gdy organizacja dysponuje wiedzą merytoryczną w zakresie swoich celów statutowych, ale niezbędne jest też rozeznanie w sprawie, w której ma uczestniczyć. SKO podkreśliło, że udział organizacji społecznej jako podmiotu na prawach strony w postępowaniu administracyjnym nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnych w sprawach indywidualnych. Samo oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko nie przemawia jeszcze za przesłanką w postaci interesu społecznego. Udział Stowarzyszenia w innych postępowaniach nie przekonuje SKO, że posiada ono kwalifikacje merytoryczne związane z przedmiotowym postępowaniem, które mogłyby być pomocne dla organów. Stowarzyszenie wniosło skargę na postanowienie SKO zarzucając naruszenie: 1) art. 31 § 1 k.p.a. przez błędną wykładnię i nieuprawnioną odmowę dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, 2) art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. przez niepełne i tendencyjne wyjaśnienie stanu faktycznego, 3) art. 61 Konstytucji RP w zakresie naruszenia jawności i partycypacji społecznej. W rozwinięciu skargi przedstawiono poglądy doktrynalne i orzecznicze w zakresie roli organizacji społecznych i ich udziału w sprawach środowiskowych. Skarżące Stowarzyszenie powołało się na swoje doświadczenie w sprawach środowiskowych, reprezentację części społeczności lokalnej, zarzuciło zwężające traktowanie pojęcia "interes społeczny" uznając, że ma prawo uczestnictwa w postępowaniu, ponieważ przesłanki ustawowe zostały spełnione. Skarżąca zwróciła się o uchylenie postanowienia SKO, orzeczenie o dopuszczeniu, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez SKO. W odpowiedzi na skargę SKO pozostało przy uprzednim stanowisku, wnosząc o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakresem kognicji sądów administracyjnych, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., objęte są m.in. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Podstawę prawną dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, w sprawie dotyczącej innej osoby, stanowi art. 31 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), dalej: k.p.a., w brzmieniu: organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Zgodnie z art. 31 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie. Fundament żądania wyznacza równoległe zaistnienie celów statutowych oraz interesu społecznego, niemniej rozstrzygnięcie o zasadności dopuszczenia ustawodawca pozostawia uznaniu organu. Przedmiotowe postępowanie administracyjne dotyczy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji "Magazyn energii elektrycznej 530 MW W."; planowana inwestycja należy do kategorii przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wskazanych w § 3 ust. 1 pkt 54 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Istotę sporu wyznacza zaistnienie przesłanki interesu społecznego, który, w ocenie Stowarzyszenia, przemawia za dopuszczeniem do udziału w postępowaniu. Interes społeczny, często utożsamiany z interesem publicznym czy dobrem wspólnym, to określenie (klauzula generalna) odnoszące się do dobra (wartości) ważnych dla danej społeczności, pewnych obiektywnych potrzeb ogółu (np. ochrona środowiska, zdrowie publiczne, bezpieczeństwo powszechne). Z utrwalonego orzecznictwa wynika, że obowiązkiem organu administracji publicznej jest wyważenie w konkretnym wypadku wymagań interesu społecznego i wymagań realizacji konkretnych celów statutowych organizacji społecznej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2025 r. sygn. akt III OSK 106/25, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach). Kontrola sądowa nie obejmuje treści związanych z odesłaniem do klauzuli interesu społecznego, ale jedynie sposób uzasadnienia ustalenia tych treści, powiązanie treści kryterium z określonymi faktami ustalonymi w sprawie oraz ustalenie odpowiedniej relacji między kryteriami (wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2025 r. sygn. akt I OSK 707/22). Z samego faktu bycia organizacją społeczną nie wynika automatycznie "bycie" wyrazicielem interesu społecznego w danej sprawie, i w związku z tym uwzględniania żądania organizacji tylko z tego powodu, że nosi ona formalne miano organizacji społecznej (wyrok NSA z dnia 23 maja 2024 r. sygn. akt II GSK 1622/23). Warunkiem uwzględnienia żądania organizacji społecznej jest przedstawienie szczególnej argumentacji w zakresie zaistnienia interesu społecznego ponieważ udział tego rodzaju powinien być traktowany w kategoriach wyjątku, skoro istnieje ustawa szczególna dotycząca partycypacji społecznej (wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2012 r., II OSK 122/11, wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 lipca 2016 r. VI SA/Wa 1768/18). Z dokumentacji sprawy, w szczególności żądania Stowarzyszenia, nie sposób wyciągnąć wniosku, że przedstawiło ono przekonujące, związane z przedmiotowym postępowaniem argumenty, jednoznacznie wskazujące na zaistnienie interesu społecznego. Niewątpliwie statutowe cele Stowarzyszenia wyrażają cele prospołeczne, prośrodowiskowe, czy edukacyjne. Jak wskazał wnioskodawca, Stowarzyszenie jest organizacją aktywną, zaangażowaną w inicjatywy lokalne. Niemniej żądanie Stowarzyszenia nie formułuje konkretnych powodów, argumentów ściśle związanych z toczącym się postępowaniem, wskazujących odpowiednie uzasadnienie dla wykazania w tej sprawie interesu społecznego. Sama okoliczność dysponowania mianem organizacji społecznej zaangażowanej w ochronę środowiska nie otwiera automatycznie drzwi do udziału we wszelkich postępowaniach administracyjnych obejmujących kwestie środowiskowe. Także udział w innych postępowaniach administracyjnych i sądowych, w tym zakończonych, nie kreuje u organizacji społecznej prawa do udziału w odrębnych postępowaniach, nie tworzy interesu społecznego niejako "na przyszłość". Odnosząc się do argumentacji zażalenia, to Stowarzyszenie podkreśla w nim swój prośrodowiskowy charakter, działania na rzecz udziału społecznego, uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego i zainteresowanie społeczne w tym względzie, także konieczność kontroli społecznej nad badaniem przesłanek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Z kolei skargę sądową Stowarzyszenie opiera na wskazaniu roli organizacji społecznych w państwie, konstytucyjnych podstawach partycypacji społecznej, obowiązkach państwa wynikających z umów międzynarodowych (konwencja z Aarhus), wartościach związanych z aktywnością Stowarzyszenia. Zdaniem Sądu powyższej argumentacji nie można powiązać z wykazaniem interesu społecznego w tej konkretnej sprawie, nie doznał on odpowiedniej indywidualizacji, i nie wpisuje się w konkluzje wskazane w powołanym orzeczeniach sądowych. Jest oczywiste, że argumentacja strony celująca w błędne (jej zdaniem) regulacje planistyczne nie może odnieść skutku w niniejszym postępowaniu, i nie stwarza przesłanki zaistnienia interesu społecznego. Z tej przyczyny Sąd podzielił argumentację organów w zakresie oceny żądania Stowarzyszenia uznając, że przesłanki z art. 31 § 1 k.p.a. nie zostały spełnione. Nie należy przy tym tracić z pola widzenia uznaniowego charakteru orzeczenia na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. W kontrolowanej sprawie granice uznania administracyjnego nie zostały naruszone, ponieważ argumentacja organów jest czytelna, oparta na prawie i trafnie ustalonym stanie faktycznym, należycie uzasadniona, co w konsekwencji sprowadza się do odpowiedniego wykorzystania przyznanej organowi samodzielności prawnej. Wskazane w skardze konstytucyjne zasady jawności i partycypacji społecznej nie oznaczają ich realizacji poza przepisami prawa, poza tym nie zostały one naruszone biorąc pod uwagę charakter postępowania, w którym chce uczestniczyć skarżące Stowarzyszenie. Z podanych powodów Sąd, na zasadzie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.