II SA/Wr 590/02

4 II SA/Wr 590/02 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 16 lutego 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA - Tadeusz Kuczyński Sędziowie: NSA - Jolanta Sikorska (spr.) WSA - Lidia Serwiniowska Protokolant apl. prok. Justyna Radomska po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę 4 II SA/Wr 590/02 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...]roku na podstawie art. 4, art. 3l a i art. 35a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.) Kierownik Działu Świadczeń Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w W. odmówiła J. Ł. przyznania zasiłku celowego na wymienione przez niego takie potrzeby jak : zakup opału, odzieży, obuwia, artykułów szkolnych, opłacenie rachunku za energię elektryczną, leczenie zębów oraz zakupienie przejazdów do szkoły. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że zgodnie z cytowaną wyżej ustawą granicę dochodu osoby/rodziny, uprawniającą do korzystania z pomocy społecznej ustala się indywidualnie dla każdej rodziny w zależności od jej struktury według następujących zasad: na osobę samotnie gospodarującą- 447 zł, na pierwszą osobę w rodzinie - 406 zł, na drugą i dalsze osoby w rodzinie powyżej 15 lat - 285 zł, na każdą osobę w rodzinie poniżej 15 lat - 204 zł. Podano, że wyliczona wg powyższych zasad granica dochodu dla J. Ł. wynosi [...] zł, natomiast faktyczny dochód rodziny wynosi [...]zł i przekracza ustaloną granicę dochodu. Organ I instancji jednocześnie poinformował, że po przeanalizowaniu omawianej sprawy znaleziono podstawy do uznania przypadku J. Ł. za szczególny, ponieważ zachodzą szczególne okoliczności, takie jak choroba i związane z nią wydatki na leki. Jednak w ostatnim okresie rośnie liczba osób domagających się przyznania świadczeń ze środków społecznych, środki te pozostają jednak ciągle niewystarczające. Taka sytuacja zmusza Ośrodek do rygorystycznego stosowania przepisów i przyznawania świadczeń najbardziej potrzebującym wielokrotnie w symbolicznym wymiarze. W związku z powyższym nie przyznano bezzwrotnego specjalnego zasiłku celowego. Od decyzji tej odwołał się J. Ł., podając, że znajduje się w trudnej sytuacji materialnej, a w szczególności nie posiada pieniędzy na zakupienie opału, obuwia, odzieży, opłacenie rachunku za energię elektryczną, na leczenie zębów oraz zakupienie przejazdów do szkoły dla córki. Jest rencistą, zamieszkuje z U. S.- matką P. Ł. 2 4 II SA/Wr 590/02 Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 4 ust. 1 oraz art. 31a cytowanej ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że J. Ł. (lat [...] łat) jest osobą niepełnosprawną z powodu choroby kręgosłupa, zamieszkuje wspólnie z konkubiną U. S. i ich córką P. (ur. [...] r.) uczęszczającą do Policealnego Studium Ekonomicznego. Na dochód rodziny składają się: renta inwalidzka odwołującego się w wys. [...]zł, zarobki konkubiny miesięczne w kwocie [...]zł oraz zasiłek rodzinny na córkę w wys. [...]zł. Łączny dochód w rodzinie wynosi [...]zł. Natomiast kryterium dochodowe dla rodziny J. Ł. wyliczone zgodnie z zasadami określonymi w art. 4 ust. 1 cytowanej ustawy o pomocy społecznej wynosi [...] zł. Oznacza to, że faktyczny dochód rodziny przekracza kryterium dochodowe określone w art. 4 ust. 1 ustawy. Organ odwoławczy wskazał dalej, że odmawiając przyznania zasiłku celowego organ I instancji rozważył, czy wnioskodawcy może być przyznany bezzwrotny specjalny zasiłek celowy. Przyznanie tego zasiłku jest fakultatywne tzn. może być przyznane stronie, przy czym przyznanie tego zasiłku zależy od uznania organu pomocy społecznej. Organ ten, przy rozpatrywaniu bierze pod uwagę zasady udzielania pomocy społecznej. Określająje art. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Według tych przepisów celem pomocy społecznej jest zaspokajanie niezbędnych potrzeb życiowych osób i rodzin oraz umożliwianie im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka. Potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Kolegium podało, że w uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, iż w ostatnim okresie rośnie liczba osób domagających się przyznania świadczeń ze środków społecznych, a środki te pozostają ciągle niewystarczające. Jest to fakt 3 4 II SA/Wr 590/02 ogólnie znany. Skoro więc przyznanie stronie pomocy społecznej w postaci bezzwrotnego zasiłku celowego uzależnione jest m.in. od możliwości Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w W., które są ograniczone, pomimo uznania przypadku J. Ł. za szczególny, organ ten nie miał możliwości przyznania zasiłku celowego specjalnego ze względu na brak środków finansowych. W tym stanie rzeczy Kolegium Odwoławcze, biorąc pod uwagę posiadanie niewystarczających środków finansowych w stosunku do ogromnych potrzeb osób wymagających opieki społecznej, które niejednokrotnie znajdują się w trudniejszej sytuacji materialnej niż rodzina J. Ł., nie znalazło podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji. Decyzja ta w ocenie organu II instancji została wydana zgodnie z przepisami prawa cytowanymi na wstępie, w związku z czym utrzymano ją w mocy. Kolegium jednocześnie poinformowało, że decyzja ta nie zamyka drogi odwołującemu się o ponowne ubieganie się o pomoc społeczną, gdyby jego warunki materialne uległy pogorszeniu. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. Ł. zakwestionował sposób rozumienia pojęcia "dochodu" i "rodziny", żądając jednocześnie wyjaśnienia słowa "konkubina". Podał, że sam prowadzi gospodarstwo domowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) do rozpoznania skargi wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu przed dniem 1 stycznia 2004 r. właściwy obecnie jest Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu. Według zaś art. 3 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed Sądami Administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 póz. 1270) sądy administracyjne powołane zostały do badania legalności decyzji, niektórych 4 4 II SA/Wr 590/02 postanowień i innych aktów organów administracyjnych. W związku z tym kontrolą w postępowaniu przed sądami administracyjnymi objęta jest zgodność zaskarżonych aktów administracyjnych z prawem materialnym, a także badanie zgodności tych aktów z przepisami procedury administracyjnej. W razie stwierdzenia, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, bądź z naruszeniem prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, uchyla zaskarżony akt w całości lub w części. Rozpatrując skargę, Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa o jakim mowa wyżej. Skarga zatem nie mogła być uwzględniona. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 414zezm.). Zgodnie z art. 4, ust. 1 prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobom i rodzinom, których dochód na osobę w rodzinie nie przekracza: 1) na osobę samotnie gospodarującą - 447 zł, 2) na pierwszą osobę w rodzinie - 406 zł, 3) na drugą i dalsze osoby w rodzinie powyżej 15 lat - 285 zł, 4) na każdą osobę w rodzinie poniżej 15 lat - 204 zł. W szczególnie uzasadnionych przypadkach, zgodnie z art. 3 la ustawy osobie lub rodzinie nie spełniającej kryterium dochodowego określonego w art. 4 ust. 1 może być przyznany bezzwrotny specjalny zasiłek okresowy lub celowy, przy czym: 1) miesięczna wysokość zasiłku okresowego nie może być wyższa niż kwota kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, określona w art. 4 ust. 1; 2) wysokość zasiłku celowego nie może być wyższa niż 100% kwoty kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, ustalonej zgodnie z art. 4 ust. 1. Organy rozpoznające niniejszą sprawę w niczym powyższym przepisom prawa nie uchybiły. Z akt sprawy wynika, że J. Ł. (lat [...] lat) jest osobą niepełnosprawną z powodu choroby kręgosłupa, zamieszkuje wspólnie z konkubiną U. S. 5 4 II SA/Wr 590/02 i ich córką P. (ur. [...] r.) uczęszczającą do Policealnego Studium Ekonomicznego. Na dochód rodziny składają się: renta inwalidzka skarżącego w wys. [...]zł, zarobki miesięczne konkubiny w kwocie [...]zł oraz zasiłek rodzinny na córkę w wys. [...]zł. Łączny dochód w rodzinie wynosi [...]zł. Natomiast kryterium dochodowe dla rodziny J. Ł. wyliczone zgodnie z zasadami określonymi w art. 4 ust. 1 cytowanej ustawy o pomocy społecznej wynosi [...] zł. Oznacza to, że faktyczny dochód rodziny przekracza kryterium dochodowe określone w art. 4 ust. 1 ustawy. W związku z powyższym, niespełnienie przez J. Ł. kryteriów udzielenia świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej - mimo jego trudnej sytuacji materialnej - uczyniło niemożliwym pozytywne rozpatrzenie wniosku o przyznanie zasiłku celowego. Należy zauważyć, że odmawiając zasiłku celowego organ I instancji rozważył, czy zgodnie z art. 3 la ustawy można było przyznać J. Ł. bezzwrotny specjalny zasiłek celowy. W świetle powyższego istotnego znaczenia nabiera stwierdzenie, że decyzja oparta na podstawie wymienionego przepisu jest decyzją uznaniową. Organ orzekający nie jest w takim przypadku związany normą prawa materialnego z tym, że argumentacja organu co do rozmiaru udzielonej pomocy musi odpowiadać regule art. 7 kpa. W myśl tego przepisu prawa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stanowisko organu orzekającego w tym zakresie powinno znaleźć -stosownie do art. 107 kpa - wyraz w uzasadnieniu decyzji administracyjnej. Organy rozpoznające niniejszą sprawę w niczym powyższym przepisom prawa nie uchybiły. Organ I instancji powołał się na ograniczone możliwości finansowe Ośrodka, które pozostają niewystarczające z powodu wzrostu liczby osób domagających się przyznania świadczeń ze środków społecznych. Sytuacja taka zmusza Ośrodek do 6 4 II SA/Wr 590/02 rygorystycznego stosowania przepisów i przyznawania świadczeń najbardziej potrzebującym wielokrotnie w symbolicznym rozmiarze. Uznaniowy charakter decyzji wydawanych na podstawie omawianego przepisu prawa sprawia, że dokonywana przez sąd administracyjny kontrola owych decyzji jest znacznie ograniczona. Sprowadza się ona zasadniczo do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej. W szczególności sąd kontroluje, czy w toku postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Czy zatem zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia, bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz, czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, to jest, czy nie nosi cech dowolności ( por. wyrok NSA sygn. akt SA/Kr 1543/95, Biul. Skarb. 1997/2/29). Stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie organy decyzyjne nie uchybiły powyższym zasadom, a wydane przez nie decyzje w niczym nie naruszają zarówno prawa materialnego, będącego podstawą rozstrzygnięcia wniosku, jak również przepisów procedury administracyjnej. Organy w sposób prawidłowy wyjaśniły stan faktyczny sprawy i trafnie oceniły sytuację prawną skarżącego, a w wydanych w sprawie decyzjach wyczerpująco uzasadniły wybór rozstrzygnięcia sprawy. Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem przepisów prawa J. Ł. zakwestionował sposób rozumienia pojęcia "rodziny" i "dochodu" i zażądał jednocześnie wyjaśnienia słowa "konkubina". Art. 2a ustawy o pomocy społecznej zawiera słowniczek pojęć występujących w przepisach omawianej ustawy. W ust. 1 tego artykułu uregulowano pojęcie rodziny, którą stanowią osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. 7 4 II SA/Wr 590/02 Zgodnie z art. 2a ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy dochód rodziny oznacza sumę miesięcznych dochodów osób w rodzinie z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki z tytułu ubezpieczeń: zdrowotnego określonego w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym, emerytalnego, rentowych i chorobowego, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, oraz o kwotę wysokości alimentów, świadczonych przez osoby w rodzinie na rzecz innych osób, jednorazowe pieniężne świadczenia socjalne oraz świadczenia w naturze, a także kwotę zwiększenia zasiłku rodzinnego na trzecie i kolejne dziecko oraz dziecko samotnej matki, uprawnione do zasiłku pielęgnacyjnego; w odniesieniu do osób prowadzących działalność gospodarczą oraz osób z nimi współpracujących za dochód przyjmuje się wysokość podaną w oświadczeniu, potwierdzonym przez urząd skarbowy; nie stanowią dochodu składki na ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz ubezpieczenie zdrowotne płacone przez ośrodki pomocy społecznej. Pojęcie konkubinatu nie zostało kompleksowo uregulowane w przepisach prawa, choć podejmowane są ostatnio próby zmierzające w tym kierunku. Jest ono stosowane do określenia faktycznego tylko, trwałego pożycia kobiety i mężczyzny, charakteryzującego się występowaniem takich więzi, jakie cechują harmonijne pożycie małżonków, bez sformalizowania tego związku poprzez zawarcie małżeństwa. W przepisach na oznaczenie konkubinatu używa się z reguły sformułowania "osoby pozostające ze sobą w faktycznym pożyciu". Źródłem konkubinatu jest przede wszystkim świadomy wybór tej formy pożycia przez zainteresowanych. (Jerzy Strzebińczyk, Prawo rodzinne, Zakamycze 2002, s. 30). Z pojęcia rodziny określonego w ustawie o pomocy społecznej wyraźnie wynika, że tworzą ją osoby pozostające w faktycznym związku, wspólnie 8 4 II SA/Wr 590/02 zamieszkujące i gospodarujące, a zatem mogą ja tworzyć osoby pozostające w konkubinacie. Za nietrafny należy zatem uznać zarzut skarżącego, że błędem było liczenie wspólnego dochodu jego i konkubiny, tym bardziej że sam skarżący podaje w wywiadzie środowiskowym, że on sam wraz z konkubiną U. S. i córką P. Ł. prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organy administracyjne wydając zaskarżone decyzje, nie naruszyły prawa. W związku z tym, stosownie do art. 151 powołanej ustawy skarga podlegała oddaleniu, co orzeczono w wyroku. 9