II SA/Wr 590/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz – Kremis Asesor WSA Dominik Dymitruk (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 października 2024 r. sprawy ze skargi G.B. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 czerwca 2024 r. nr 711/2024 w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu (dalej: organ odwoławczy, DWINB), zaskarżonym postanowieniem z dnia 26 czerwca 2024 r. (nr 711/2024), stwierdził uchybienie terminu do wniesienia przez G. B. (dalej: skarżący, strona) odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia (dalej: PINB) z dnia 18 kwietnia 2024 r. (nr 799/2024) w przedmiocie nakazania rozbiórki obiektu magazynowego – kontenera chłodniczego, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na nieruchomości przy ul. [...] we W. (dz. Nr [...], AR-[...], obr. B.). W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wyjaśnił, że zaskarżona w toku instancji administracyjnej decyzja PINB została nadana do strony za pomocą platformy ePUAP, służącej do doręczania pism drogą elektroniczną, na adres do doręczeń elektronicznych skarżącego w dniu 18 kwietnia 2024 r. Jak wynika z urzędowego poświadczenia doręczenia, decyzja ta została odebrana przez stronę w dniu 19 kwietnia 2024 r. Zważywszy na treść art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej: k.p.a.), czternastodniowy termin do wniesienia odwołania od przedmiotowej decyzji upłynął w dniu 6 maja 2024 r., zaś wniesione przez skarżącego odwołanie zostało nadane w dniu 20 maja 2024 r., a więc po upływie ustawowego terminu do wniesienia odwołania. W konsekwencji powyższego, organ odwoławczy zobligowany został do wydania postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W skardze do tutejszego Sądu, wnosząc o uchylenie postanowienia DWINB, skarżący argumentował, że w toku prowadzonego postępowania nie upoważniał organów administracji do przesyłania korespondencji urzędowej za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Potwierdzeniem tego jest fakt, że wszelka korespondencja pomiędzy organem pierwszej instancji z stroną odbywała się za pośrednictwem poczty polskiej. Choć – jak wskazał dalej – dysponuje profilem zaufanym ePUAP, jednakże nie wyrażał zgody na przesyłanie urzędowej korespondencji środkami komunikacji elektronicznej. Wyjaśnił także, że jedynie przypadkowo kliknął w link, pod którym zamieszczona została decyzja z dnia 18 kwietnia 2024 r., nie mając świadomości, iż może to skutkować uznaniem przez organ administracji skuteczności doręczenia. Końcowo wskazał, że taki sposób postępowania świadczy o zastawianiu "pułapki na obywatela", co może skutkować pozbawieniem skarżącego prawa do merytorycznego rozpatrzenia odwołania, a w konsekwencji na późniejszym etapie prawa do sądu. W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakresem kognicji sądów administracyjnych, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., objęte są m.in. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Mając na uwadze powyższe kryteria, Sąd, kontrolując legalność zaskarżonego postanowienia DWINB z dnia 26 czerwca 2024 r., stwierdził, że jako naruszające prawo, podlegało ono wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 134 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Co istotne, postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania ma charakter wyłącznie procesowy i nie rozstrzyga merytorycznie sprawy. Tym samym zakres kontroli sądowej mającej za przedmiot takie postanowienie ogranicza się do analizy prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy art. 134 k.p.a. W pierwszej jednak kolejności Sąd wskazuje, że określony w art. 129 § 2 k.p.a. czternastodniowy termin do wniesienia odwołania biegnie od dnia doręczenia decyzji stronie. Stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania, powinno być zatem poprzedzone dokładnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy w zakresie przekroczenia terminu wskazanego w art. 129 § 2 k.p.a. W niniejszej sprawie ustalenia wymagało więc, czy sporna decyzja została prawidłowo doręczona. W tym względzie należy podkreślić, że doręczenia dokonywane przez organy administracji w trakcie postępowania administracyjnego winny znajdować swe umocowanie w przepisach k.p.a., a w szczególności w art. 42-44 k.p.a. Skuteczne doręczenie nastąpi wówczas, gdy dokonane zostanie z zachowaniem wszystkich warunków określonych normami prawa dla danego, wykorzystanego w praktyce przez organ, sposobu doręczenia. Ocena skuteczności doręczenia pisma zależy zatem od wypełnienia ściśle określonych przepisami k.p.a. warunków formalnych, co musi znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1288/17 - wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Trafnie przyjmuje się także w orzecznictwie sądów administracyjnych, że doręczenie aktu administracyjnego nie jest okolicznością faktyczną, tylko instytucją prawa procesowego. Wobec powyższego, okoliczność uzewnętrznienia treści aktu administracyjnego z istotnym naruszeniem norm statuujących instytucję doręczenia powoduje, że mimo, iż strona miała sposobność zapoznać się z jego brzmieniem, to nie mamy do czynienia z doręczonym aktem administracyjnym, tj. aktem, który wiąże organ i kształtuje sytuację prawną strony postępowania (por. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 grudnia 2023 r., sygn. akt I SA/Wr 520/22). Postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania może zostać zatem wydane dopiero w przypadku, gdy organ odwoławczy stwierdzi prawidłowość doręczenia decyzji przez organ pierwszej instancji oraz ustali, że strona uchybiła terminowi do jego wniesienia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 7 maja 2024 r., sygn. akt I SA/Bd 123/24). Analizując sporną w niniejszej sprawie dopuszczalność dokonywania przez organy doręczeń elektronicznych za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz. U. z 2020 r. poz. 344), należy mieć na względzie, że z dniem 5 września 2021 r., na mocy art. 61 ustawy z dnia z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (obecnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 1045; dalej: u.d.e.), dokonano zmian w regulacji doręczeń dokonywanych na gruncie k.p.a. w zakresie m.in. art. 39, art. 391, art. 40 § 4 oraz art. 46 § 4–9 k.p.a. Uwzględniając szeroki zakres zmian nie tylko w aspekcie proceduralnym, lecz przede wszystkim technicznym, przewidziany został w art. 158 ust. 1 u.d.e. okres przejściowy, w trakcie którego, na mocy przepisów intertemporalnych, do doręczania dokonywanego w systemie teleinformatycznym organu administracji publicznej stosuje się art. 39, 391, 40 § 4 oraz art. 46 § 4-9 k.p.a., w brzmieniu dotychczasowym, tj. w brzmieniu sprzed 5 października 2021 r. (tak m.in. M. Wilbrandt-Gotowicz (w:) Doręczenia elektroniczne. Komentarz, red. M. Wilbrandt-Gotowicz, Warszawa 2023, s. 742; J. Wegner (w:) Z. Kmieciak, J. Wegner, M. Wojtuń, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2023, s. 311). W praktyce oznacza to, że przepisy już nieobowiązujące, tj. art. 39, 391, 40 § 4 oraz art. 46 § 4–9 k.p.a., w brzmieniu sprzed 5 października 2021 r., a zatem trzon tzw. starej procedury doręczeń elektronicznych, mają zastosowanie aż do dnia aktualizacji obowiązku stosowania nowej procedury doręczeniowej w rozumieniu art. 155 u.d.e. (tj. obowiązku stosowania przepisów u.d.e. w zakresie doręczania korespondencji z wykorzystaniem publicznej usługi rejestrowanego doręczenia elektronicznego lub publicznej usługi hybrydowej) (A. Cebera, A. Golęba [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2023, art. 39, s. 378). Istotnego znaczenia w sprawie nabiera również art. 147 ust. 3 u.d.e. Stanowi on, że doręczenie korespondencji nadanej przez podmiot publiczny posiadający elektroniczną skrzynkę podawczą w ePUAP do osoby fizycznej lub podmiotu niebędącego podmiotem publicznym, o których mowa w ust. 2, stanowiącej odpowiedź na podanie albo wniosek złożone w ramach usługi udostępnionej w ePUAP, jest równoważne w skutkach prawnych z doręczeniem przy wykorzystaniu publicznej usługi rejestrowanego doręczenia elektronicznego. Tym samym, na podstawie wskazanego przepisu, zachowano podstawę do tymczasowego posługiwania się skrzynkami podawczymi ePUAP. Konsekwencją powyższych rozwiązań legislacyjnych jest zatem także to, że wciąż obowiązuje zasada domniemania doręczania tradycyjnego, natomiast – jak trafnie zwrócił na to uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 22 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Op 130/23 – kodeksowy i ustawowy system doręczeń elektronicznych (np. decyzji administracyjnych) jest systemem tymczasowym, przejściowym. W tej sytuacji, określone w art. 391 § 1 k.p.a. w brzmieniu sprzed 5 października 2021 r., jak również wynikające z art. 147 ust. 3 u.d.e. warunki dokonywania doręczeń drogą elektroniczną wprowadzają zasadę ciągłości formy doręczeń. Podmiot publiczny posiadający elektroniczną skrzynkę podawczą w ePUAP może więc dokonywać doręczeń za pomocą wskazanego systemu teleinformatycznego co do zasady jedynie więc wówczas, gdy podanie inicjujące postępowanie również zostało złożone za pośrednictwem tego kanału komunikacji. Biorąc natomiast pod uwagę, że w mocy pozostaje regulacja zawarta w powołanym już art. 391 § 1 k.p.a., możliwość taka zaistnieje także wówczas, gdy strona wystąpi do organu administracji publicznej o takie doręczenie i wskaże organowi administracji publicznej adres elektroniczny (pkt 2), jak również w sytuacji, gdy wyrazi zgodę na doręczanie pism w postępowaniu za pomocą tych środków i wskaże organowi administracji publicznej adres elektroniczny (pkt 3). W przedmiotowej sprawie brak jest dowodów wskazujących na wystąpienie podstaw do dokonywania przez PINB doręczeń drogą elektroniczną. Podstawy takiej z całą pewnością nie mogło wykreować pismo skarżącego z dnia 17 marca 2024 r., skądinąd doręczone temu organowi w formie elektronicznej za pośrednictwem platformy ePUAP. Stanowiło ono wniosek dowodowy w toczącym się postępowaniu wszczętym z urzędu, nie zaś pismo je inicjujące. Ponadto, z jego treści nie wynikało, aby skarżący domagał się, bądź też wyrażał zgodę na dokonywanie dalszych doręczeń w sposób elektroniczny. Zatem przy braku innych oświadczeń strony w tym względzie, PINB nie był uprawniony do doręczenia decyzji kończącej to postępowanie droga elektroniczną. Prowadzi to do wniosku, że decyzja z dnia 18 kwietnia 2024 r., choć została wprowadzona do obrotu prawnego za sprawą jej prawidłowego doręczenia pozostałym stronom postępowania dokonanego w sposób tradycyjny za pośrednictwem operatora pocztowego, to jednak nie została prawidłowo doręczona skarżącemu, otwierają mu drogę do jej zaskarżenia w toku instancji administracyjnej. W tej sytuacji, wywiedzione przez skarżącego odwołanie uznać należało za niedopuszczalne wobec naruszenia gwarancyjnych przepisów o doręczeniach, przy jednoczesnym braku podstaw do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od przedmiotowej decyzji. Tym samym za uzasadnione należało uznać zarzuty skargi, co doprowadziło do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Przy wydaniu zaskarżonego postanowienia doszło bowiem do naruszenia art. 134 k.p.a. mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd podkreśla także, że przyjęty w realiach rozpoznawanej sprawy sposób dokonywania doręczeń budzi poważne zastrzeżenia wynikające z konieczności zachowania jednolitego standardu postępowania, gwarantującego stronom, iż zgodnie z art. 6 k.p.a. organ administracji będzie działał na podstawie przepisów prawa, a jednocześnie – kierując się zasadą wyrażoną w art. 8 ust. 1 k.p.a. – będzie prowadził postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Przyjęcie jak w przedmiotowej sprawie, że jedynie wybrane pisma (w tym wypadku akt kończący postępowanie) będą doręczane w sposób elektroniczny, przy jednoczesnym zachowaniu sposobu doręczania całej pozostałej korespondencji za pośrednictwem operatora pocztowego, a także wobec braku spełnienia na jakimkolwiek etapie postępowania warunków dokonywania doręczeń drogą elektroniczną, stanowi niedopuszczalną modyfikację obowiązującego modelu doręczeń w postępowaniu administracyjnym. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie (pkt I sentencji). O kosztach postępowania (pkt II sentencji), na które składa się kwota 100 zł tytułem wpisu od skargi, Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 1 oraz art. 210 § 2 p.p.s.a.