II SA/Wr 592/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Palus, Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz /sprawozdawca/, Sędzia NSA Halina Kremis, Protokolant Magda Mikus, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 stycznia 2008r. sprawy ze skargi J W na decyzję Dyrektora Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności na zalesianie i zamknięcie programu zalesieniowego I. uchyla zaskarżoną decyzję II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu Skarżąca w dniu 14.07. 2005r. złożyła wniosek o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych, zgłaszając zamiar zalesienia w 2006r. części F, o powierzchni 0, 31 ha z działki nr 172 mającej obszar 1,57 ha, zgodnie z planem zalesienia z dnia 13.07.2005r. W raporcie z dnia 14.10.2005r. dotyczącym kontroli zgłoszonego wniosku w rubryce 24 udzielono pozytywnej odpowiedzi na pytanie "Czy w przypadku, gdy działka rolna nie spełnia minimalnej powierzchni 0,3 ha, działka ta sąsiaduje z inną działką rolną zgłoszoną we wniosku i przeznaczoną do zalesienia i łącznie działki te spełniają minimalną powierzchnię 0,3 ha". Postanowieniem z dnia [...] i tego dnia doręczonym skarżącej, Kierownik Biura Powiatowego Agencji orzekł na podstawie §7 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004r.w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 187, poz. 1929 ze zm.), że skarżąca spełnia warunki niezbędne do przyznania płatności na zalesianie gruntów rolnych, o których mowa w § 7 ust. 4 tego rozporządzenia. Postanowienie zawierało pouczenie o wykonaniu zalesienia, w tym o obowiązku powiadomienia Kierownika w terminie do dnia 31 maja o wykonaniu zalesienia i dołączeniu zaświadczenia nadleśniczego, oraz pouczenie, że na postanowienie nie służy zażalenie. W dniu 31.05.2006r. skarżąca złożyła Kierownikowi oświadczenie o wykonaniu zalecenia, wraz z zaświadczeniem nadleśniczego o wykonaniu przez skarżącą zalesienia na części działki nr 172 o powierzchni 0,31 ha. Decyzją z dnia 7.07.2006r. Kierownik odmówił przyznania płatności na podstawie §10 ust.1 powyższego rozporządzenia, gdyż w składanych oświadczeniach skarżąca podała rozbieżne daty sporządzenia planu zalesienia, zaś nadleśniczy w zaświadczeniu nie podał tej daty. Decyzją z dnia [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji utrzymał powyższą decyzję w mocy. Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2006r. sygn. akt II SA/Wr 646/06 tut. Sąd uchylił tę decyzję, gdyż stwierdził nieprawidłowe doręczenie skarżącej wezwania do uzupełnienia oświadczenia, zaś organ odwoławczy powinien samodzielnie ustalić datę sporządzenia planu zalesienia w oparciu o posiadane bądź uzupełniające dowody. Decyzją z dnia [...] Dyrektor uchylił decyzję z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, zalecając organowi I instancji ustalenie daty sporządzenia planu zalesienia. Decyzją z dnia [...] Kierownik na podstawie §3 ust. 2 pkt 3 i §7 ust. 3 rozporządzenia z dnia 11 sierpnia 2004r. ponownie odmówił przyznania skarżącej płatności na zalesianie. Według uzasadnienia, w toku postępowania organ uzupełnił dane dotyczące daty sporządzenia planu zalesienia. W wyniku dalszej kontroli przeprowadzono proces wizualizacji danych graficznych wnioskowanej działki nr 172 i stwierdzono w jej części F oczka wodne, stanowiące obiekty wykluczone z płatności. Po uzyskaniu tej informacji organ zarządził kontrolę na miejscu. Według protokołu kontroli z dnia 22.05.2007r. zmierzona na miejscu powierzchnia zalesienia wynosi 0,24 ha. Tymczasem płatność udzielana jest do działek rolnych o powierzchni co najmniej 0,3 ha. W odwołaniu skarżąca zarzuciła dokonanie nieprawidłowego, bowiem sprzecznego z ustaleniami nadleśniczego, pomiaru powierzchni zalesienia. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ opisał przebieg dotychczasowego postępowania oraz omówił treść rozporządzenia z dnia 11 sierpnia 2004r. Jako kluczowe dla sposobu rozstrzygnięcia organ wskazał zagadnienie oceny wyników kontroli na miejscu, która wykazała powierzchnię zalesienia w rozmiarze 0,24 ha. Potwierdzeniem prawidłowości tego pomiaru jest szkic z pomiaru działek sporządzony na kopii mapy ewidencyjnej dla działki nr 172 oraz wykonane w trakcie kontroli zdjęcia przedstawiające teren wykluczony z pomiaru, w postaci dwóch stawów . Jak wynika z przepisów, nadleśniczy przed wydaniem zaświadczenia nie mierzy powierzchni zalesionej oraz nie poświadcza jej rozmiaru. Wobec niepodważalnych wyników kontroli na miejscu w pełni uzasadnione było zastosowanie §7 ust. 3 rozporządzenia. W skardze do sądu administracyjnego skarżąca ogólnikowo zarzuciła, że powyższa decyzja zawiera wiele twierdzeń niezgodnych ze stanem faktycznym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Organy stosujące prawo powinny w sposób możliwie najpełniejszy dostosować podejmowane czynności i oceny do ustanowionej procedury rozstrzygania. Niekiedy ustawodawca wprowadza pewne ograniczenia w realizacji przez organ zasady prawdy obiektywnej. Wymagało w nin. sprawie przede wszystkim rozważenia, czy przy rozpatrywaniu wniosków o przyznanie płatności na zalesianie, należało w taki właśnie sposób rozumieć procedurę ustanowioną stosowanym rozporządzeniem. Jak wiadomo przepis §3 rozporządzenia wprowadza szereg warunków lub wymagań, których spełnienie uzasadnia przyznanie płatności, m.in. wymóg posiadania przez działkę rolną powierzchni co najmniej 0,3 ha, chyba że działki rolne sąsiadują ze sobą i łącznie spełniają ustanowione wymagania. Zgodnie z §7 kierownik biura powiatowego Agencji w terminie 60 dni powinien zweryfikować wniosek o przyznanie płatności. W tym terminie ma obowiązek ustalić powierzchnię działek oraz spełnienie warunków określonych w §3. W zależności od wyników tej fazy postępowania, kierownik albo w formie decyzji odmawia przyznania płatności na zalesienie, albo wydaje postanowienie o spełnianiu warunków i wymagań. Dopiero po otrzymaniu tego postanowienia rolnik może przystąpić do zalesienia. Na tle §7 rozporządzenia rodzą się natychmiast pytania o znaczenie wyniku postępowania weryfikacyjnego w postaci wydanego postanowienia, dla możności prawnej ponownego sprawdzenia warunków i wymagań w dalszej fazie postępowania, a następnie możności wydania decyzji odmownej po upływie 60 dni od dnia złożenia wniosku, gdy w terminie tym zostało wydane postanowienie. Czy zatem wydanie postanowienia wyklucza możność wydania następnie decyzji odmownej z powodu niespełnienia warunków i wymagań ustanowionych w §3. Czy istnieje jakiś mechanizm prawny umożliwiający podważenie mocy prawnej postanowienia i wydanie decyzji odmownej z tego powodu po upływie 60 dni od dnia złożenia wniosku. Jaki jest charakter prawny wydanego postanowienia i jaka możliwość podjęcia próby dostosowania wniosku do warunków i wymagań wynikających z § 3 rozporządzenia (o ile taka zmiana faktyczna byłaby dopuszczalna i wykonalna) po stwierdzeniu niezgodności postanowienia ze stanem faktycznym. Kształt ustanowionej procedury nasuwa przypuszczenie, że organ może badać spełnienie warunków i wymagań jedynie do upływu terminu 60 dni bądź do dnia wydania postanowienia. Czy po wydaniu postanowienia w ogóle wolno organowi, a ewentualnie w jakich sytuacjach mu wolno powrócić do fazy weryfikacyjnej wniosku, o tym ustawodawca milczy. Nie oznacza to wcale, że organ może bez rozważenia wskazanych tutaj zagadnień, pomijając istnienie postanowienia, powrócić w dalszej fazie postępowania do stosowania §7 ust.3 rozporządzenia. Przepis ten stanowi wyraźnie, że odmowa przyznania płatności na zalesienie jest dopuszczalna "w wyniku weryfikacji wniosku o przyznanie płatności", czyli w terminie 60 dni od dnia złożenia wniosku. W wyniku tej weryfikacji organ przecież nie wydał decyzji odmownej, lecz postanowienie stwierdzające spełnienie warunków i wymagań. Jak wynika z art. 126 k.p.a., do postanowień niezaskarżalnych stosuje się art. 110 k.p.a., ustanawiający stan związania organu wydanym postanowieniem, ale już nie stosuje się przepisów o wznowieniu postępowania lub stwierdzeniu nieważności. Kodeks nie ustanawia znanej innym procedurom możności uchylenia lub zmiany postanowienia niezaskarżalnego w przypadku zmiany okoliczności, ale nawet gdyby ją ustanawiał to byłoby wątpliwe, czy nowa ocena wniosku może oznaczać taką zmianę. Należy przy dokonywaniu wykładni §7 rozporządzenia zakładać, że ustawodawca znał stan prawny, w którym nie wydaje się prawnie dopuszczalne podważenie mocy prawnej tego postanowienia. Nie nasuwa się obawa naruszenia porządku prawnego (Konstytucji, ustawy, prawa wspólnotowego) przez takie ukształtowanie procedury rozporządzeniem wykonawczym. Obowiązujące procedury znają szereg mechanizmów zmierzających do ukształtowania stanu faktycznego sprawy, przyjmowanego przez organ orzekający dla potrzeby wydania rozstrzygnięcia w rozsądnym czasie, bez pewności że jest on zgodny z rzeczywistym stanem rzeczy (domniemania, fikcje prawne, rozmaite zakazy dowodowe itp.).Ustawodawca ofiarował organowi okres dwukrotnie dłuższy od przewidzianego ustawowo terminu załatwiania spraw na dokonanie sprawdzenia, czy producent rolny jest wpisany do ewidencji i złożył nieskomplikowane oświadczenie (art. §3 ust. 1 rozporządzenia), jakie jest przeznaczenie działki w planie miejscowym i stan jej własności (§3 ust. 2 pkt 1 i 2), oraz właśnie, czy posiada wymagany obszar i ukształtowanie (§3 ust.2 pkt 3 i ust. 3). Ustawodawca nie przewidział, ze w wyznaczonym terminie lub w terminie do dnia wydania postanowienia, organ nie zdoła w sposób pewny ustalić tych okoliczności. Można dodać, że im bardziej powierzchnia wnioskowanej działki w deklaracji producenta zbliża się do wrażliwej prawnie granicy 0,3 ha, to z tym większą pilnością organ powinien zweryfikować wniosek. Jak wiadomo, rozporządzenie przewiduje w dalszej fazie postępowania, możność wydania decyzji odmownej. Jednak z innych przyczyn niż uchybienie warunkom i wymaganiom z § 3. Przyznanie płatności następuje decyzją związaną, a jedyną przesłanką jej wydania jest złożenie przez producenta oświadczenia o wykonaniu zalesienia wraz z dołączonym zaświadczeniem nadleśniczego potwierdzającym ten fakt ( §9 i 10 ust. 2 rozporządzenia). Organ w ogóle nie rozważał warunków dopuszczalności podważenia treści wydanego zaświadczenia (art. 76 k.p.a.), w szczególności możności zwrócenia się do nadleśniczego o wydanie odmiennego zaświadczenia po wydaniu postanowienia z § 7 ust. 4. Przepis §13 rozporządzenia zezwala na dokonanie kontroli, jednak w zakresie innych okoliczności niż przewidziane w §3, zaś jej wynik nie uzasadnia wówczas odmowy przyznania płatności (zmniejszenie, wstrzymanie, zwrot). Decyzja pozbawiona rozważań prawnych w istotnym zakresie, bowiem dotyczących prawnej możności stosowania przepisu stanowiącego jej podstawę prawną, w sposób istotny naruszała art. 107§3 k.p.a. Dlatego i zgodnie z art.145§1c i art. 152 p.ps.a., orzeczono jak na wstępie. O kosztach postępowania nie orzeczono zgodnie z art. 210§1 p.p.s.a., bowiem skarżąca pomimo pouczenia nie żądała zwrotu poniesionych kosztów. J.T. 11.02.08.