II SA/Wr 594/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Halina Kremis (spr.) Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w wydziale II na rozprawie w dniu 5 maja 2009 r. sprawy ze skargi Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. J. K. [...] w J.G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 14 sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki ogrodzenia I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 500 (pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. U Z A S A D N I N I E Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego J. G. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wybudowania ogrodzenia przy ul. M. -K. na nieruchomości przy ul. K. nr [...] w J. G.. Podczas oględzin w dniu 7 lutego 2007 r. stwierdzono istnienie ogrodzenia położonego na działce nr [...] wybudowanego od strony drogi publicznej -ulicy J. K. (pomiędzy budynkami nr [...] i [...] oraz przy budynku nr [...] i nr [...]) oraz ul. W. M. (od strony działki drogowej nr [...]). Ogrodzenie wybudowano w latach 2006-2007, zostało wykonane z metalowych elementów i sztachet ostro zakończonych z kątownika L 25x25 i poprzeczki o profilu zamkniętym L 30. Wysokość ogrodzenia 1,95 m-2,15 m. Ogrodzony teren posiada bramę nasuwową sterowaną pilotem z elektrycznym mechanizmem otwierającym o szerokości 4,19 m od ulicy K. oraz zdejmowany panel mocowany na 4 śruby o szerokości 3,94 m. Od strony drogi wewnętrznej na działkach [...] i [...] zamontowane są 3 furtki wejściowe o wysokości 1,34 m, 1,10 m, 1,05 m. Ogrodzenie nie posiada podmurówki. Przejście pod segmentem nr [...] zostało wygrodzone o wysokości ogrodzenia 2,10 m i zabudowane ościeżnicą o wysokości 2,05 m. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w J. G. postanowieniem na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, nałożył na Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości przy ul. J. K. nr [...] - [...] w J. G. obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia: 1 projektu podwykonawczego ogrodzenia wraz z jego lokalizacją; oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; oświadczenia o wykonaniu ogrodzenia zgodnie z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Zobowiązany do wykonania postanowienia PINB powiatu grodzkiego w J. G. Nr [...] z dnia 25 maja 2007 r. nie przedstawił wymaganych dokumentów. W świetle dokonanych ustaleń Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego J. G. decyzją Nr [...] z dnia 31 grudnia 2007 r. nakazał Zarządowi Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości przy ul. J. K. [...] - [...] w J. G. rozbiórkę wybudowanego ogrodzenia na dz. nr [...] przy ul. J. K. [...] -[...] w J. G. od strony działki nr [...] -ul. W. M. i dz. nr [...], nr [...] i nr [...] - ul. J. K. w J.G.. Od tej decyzji odwołał się Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. J. K. [...] - [...] w J. G. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. decyzją nr [...] z dnia 14 sierpnia 2008 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej z siedzibą przy ul. J. K. [...] - [...] w J. G., od opisanej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego J. G. utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. Na uzasadnienie organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m wymaga zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Ponieważ ogrodzenie znajduje się od strony ul. J. K. nr [...] - [...] w J. G., od strony działki nr [...] - ulic W. M. i działek nr [...],[...] i [...] - ulicy J. K. w J. G. jego budowa podlegała regulacjom tego przepisu, a w konsekwencji wymagała zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej Zgodnie z wyrokiem WSA z dnia 28 czerwca 2004 r., IV SA 10/03 LEX nr 1489 w Warszawie użyte w art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane określenia: droga i ulica należy rozumieć zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W przypadku stwierdzenia, że ogrodzenie zostało wybudowane nie od strony drogi czy też ulicy publicznej, nie ma podstaw do ingerencji organu nadzoru budowlanego, a sprawa będzie podlegać rozstrzygnięciu w postępowaniu przed sądem powszechnym. Ogrodzenie jest wyodrębnionym i samodzielnym obiektem budowlanym, nie będącym urządzeniem związanym z jakimkolwiek innym obiektem budowlanym (wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 1999 r., IV SA 1851/96, wyrok NSA z dnia 13 lutego 2002 r., SA/Bk 1416/01, Z. Niewiadomski (red.), Prawo budowlane, Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 64). Jako że ogrodzenie mieści się w definicji obiektu budowlanego, jego budowa objęta jest zakresem normy określonej w art. 49 b ust. 1 Prawo budowlane i w myśl tego przepisu powinno zostać przeprowadzone postępowanie legalizacyjne. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest art. 49 b ust. 1 Prawa budowlanego zgodnie z którym "właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia, bądź pomimo wniesienia sprzeciwu. W przypadku niespełnienia obowiązku o którym mowa w ust. 2, stosuje się przepis ust. 1, a zatem organ orzeka nakaz rozbiórki. Nakaz rozbiórki nie będzie miał zastosowania jedynie w przypadku, gdy zostanie udowodnione, że samowolna budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zwłaszcza z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 49 b ust. 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. jeżeli budowa jest zgodna: z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno - budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ winien wdrożyć procedurę zmierzającą do legalizacji inwestycji, określoną w art. 49 b ustawy Prawo budowlane. Należy wskazać, iż inwestorzy nie wykonali obowiązku przedłożenia wymaganych przepisem art. 49 b ust. 2 ustawy Prawo budowlane dokumentów, z tego też względu organ pierwszej instancji wydał decyzję nakazującą rozbiórkę ogrodzenia. Należy wskazać, iż dyspozycja art. 49 b ust. 3 Prawa budowlanego wskazuje bezwzględnie, iż w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków o których mowa w ust. 2 art. 49 Prawo budowlane, stosuje się przepis ust. 1. Inwestor nie przedłożył żadnych dokumentów co skutkuje rozbiórką obiektu. Zdaniem organu odwoławczego ustalenia poczynione w toku postępowania uprawniały organ pierwszej instancji do podjęcia decyzji w trybie art. 49b ust. 1 i 3 Prawa budowlanego, w związku z czym zaskarżone rozstrzygnięcie nosi wszelkie cechy zgodności z prawem. Na ostateczna decyzję w sprawie skargę do sądu administracyjnego złożył Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej ul. J. K. [...] - [...] w J. G.. W skardze strona skarżąca podniosła, że skarżona decyzja została podjęta w innym zakresie, niż wydane wcześniej postanowienie organu pierwszej instancji. Skarżący podnosi, że sporne ogrodzenie nie jest posadowione od strony drogi, a jedynie jest z tej drogi widoczne, zatem w całości nie wymagało zgłoszenia organom budowlanym. We wnioskach skarga zmierza do uchylenia decyzji organów obu instancji. W doręczonej Sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył : Według art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwana dalej upsa – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w tym także na decyzje wydane na podstawie norm prawa budowlanego. Z taką kontrolą mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Lektura skarżonej decyzji nie pozwala jednoznacznie stwierdzić w jakim zakresie (zdaniem organu nadzoru budowlanego) kontrolowana inwestycja podlegała zgłoszeniu organom architektoniczno-budowlanym. W decyzji organ pierwszej instancji pisze, że nakazuje rozbiórkę "wybudowanego ogrodzenia na nieruchomości (działka nr [...]) przy ul. K. nr [...] - [...] w J. G. od strony działki nr [...] ulicy W. M. i działek nr [...], [...] i [...] ulicy K. w J. G.". Zdaniem Sądu takie określenie przedmiotu rozbiórki nie pozwala odpowiedzieć jednoznacznie na pytanie czy objęty tym nakazem obiekt budowlany jest istotnie "ogrodzeniem od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych o których mówi przepis art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy". Mamy bowiem w sprawie do czynienia z decyzją, której wykonanie może być przekazane do egzekucji administracyjnej. Zatem treść decyzji musi być tak jasna i oczywista, aby nie pozwalała na interpretację orzeczenia przez organ egzekucyjny na etapie przymusowej realizacji obowiązku. W tym miejscu godzi się wskazać na istotny dla sprawy pogląd, wyrażony w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 2004 r. w sprawie IV SA 1195/03, LEX nr 160789, a który to pogląd sąd rozpoznający niniejszą sprawę w całości podziela, że "nie można nakazać rozbiórki całego obiektu w przypadku ustalenia, że tylko pewna jego część została wybudowana bez wymaganego pozwolenia na budowę. Rozbiórkę można nakazać tylko w takim zakresie, w jakim obiekt wybudowano z naruszeniem prawa". W tym zakresie decyzja organu pierwszej instancji nie wyczerpuje normy art. 107 § 1 i 3 kpa. Nie wyeliminowała nieścisłości decyzji także decyzja organu odwoławczego. W konsekwencji sąd był zmuszony uznać, że w sprawie naruszono przepisy postępowania w stopniu, który mógł mieć znaczący wpływ na wynik sprawy. Organ drugiej instancji w uzasadnieniu decyzji wskazuje, że użyte art. 30 Prawa budowlanego pojęcia "droga i ulica" należy rozumieć zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Natomiast żaden z organów nie odniósł w uzasadnieniu orzeczenia owej konstatacji do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy administracyjnej. Inaczej mówiąc nie dokonano ustaleń w zakresie udzielenia odpowiedzi na pytanie w jakim zakresie sporne ogrodzenie odpowiada dyspozycji art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy w ujęciu ustawy o drogach publicznych. Także ten brak dokładnego opisu przedmiotu rozbiórki skutkuje tym, że skarżona decyzja nie nadaje się do egzekucji. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 listopada 2006 r. (II OSK 1289/05, LEX nr 317391) "nakazując rozbiórkę części obiektu budowlanego nie można tego czynić w sposób ogólnikowy, ponieważ powodować to może trudności w wykonaniu takiej decyzji. Rozbiórkę można nakazać tylko w takim zakresie, w jakim wybudowano obiekt z naruszeniem prawa, tzn. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Powyższa zasada jest szczególnie istotna właśnie w tych sytuacjach, kiedy tylko część obiektu została wzniesiona w warunkach samowoli budowlanej. Jeżeli już dochodzi do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę części obiektu budowlanego, to nie może być żadnych wątpliwości, co do zakresu tej rozbiórki, a tym samym, co do podstaw merytorycznych takiej decyzji". Zdaniem sądu decyzja organu pierwszej instancji nie dokonuje prawidłowego, szczegółowego i precyzyjnego opisu ewentualnego przedmiotu rozbiórki, co musi skutkować wyeliminowaniem jej z obrotu prawnego. Jest to tym bardziej istotne, że strona skarżąca podnosi wskazane okoliczności w skardze. Na marginesie można jeszcze dodać, że jak wynika z dołączonych do odpowiedzi na skargę akt administracyjnych, orzekając w sprawie kompetentny organ nadzoru budowlanego uznał, że istnieją podstawy do nakazu rozbiórki spornego ogrodzenia, bowiem Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej nie wywiązał się z nałożonych postanowieniem z dnia 25 maja 2007 r. obowiązków. Wskazać dodatkowo wypada na treść osnowy tego postanowienia. Z jej treści wynika, że "nakłada się na Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej szereg obowiązków, szczegółowo opisanych w tym postanowieniu. Przepis art. 49b ust. 2 wyraźnie stanowi, że nałożenie obowiązków celem legalizacji inwestycji organ winien skierować do inwestora. W myśl zaś poglądu wyrażonego przez Macieja Gutowiskiego w artykule zamieszczonym w Państwie i Prawie z. 2 2009 poz. 28, zatytułowanym "Problematyka zdolności prawnej wspólnoty mieszkaniowej (na tle orzecznictwa SN)". "Wspólnota mieszkaniowa pozostaje w obowiązującym porządku prawnym organizacją wspólników, związanych wspólnością w zakresie administracji nieruchomością wspólną i współwłasnością w odniesieniu do tej nieruchomości. Działanie powołanego zarządu lub zarządcy wspólnoty należy prawnie ujmować w konstrukcji przedstawicielstwa do działania w imieniu i na rzecz członków wspólnoty". Rozważenia zatem w sprawie wymaga także jaki podmiot był inwestorem, a w konsekwencji jaki podmiot winien być adresatem decyzji nakazującej rozbiórkę i w jaki sposób ten podmiot winien być w toku postępowania reprezentowany. Reasumując, wobec naruszenia przez organy przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy i przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, na zasadzie art. 145 § 1 p 1 a i c orzeczono jak w punkcie I wyroku. Orzeczenie zawarte w p. II znajduje swoje uzasadnienie w art. 152 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaś o kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy.