II SA/Wr 595/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Białek po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 1 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi H. P. i A. P. na zarządzenie Wójta Gminy Podgórzyn z dnia 10 marca 2023 r., nr 25/2023 w przedmiocie przeznaczenia nieruchomości do sprzedaży w trybie ustnego przetargu nieograniczonego, ustalenie ceny sprzedaży i ogłoszenie wykazu nieruchomości postanawia: I. odrzucić skargę; II. umorzyć postępowanie z wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego zarządzenia; III. zwrócić uiszczony wpis w kwocie 300 (słownie: trzysta) złotych. H. P. i A. P. (dalej: skarżący) działając przez profesjonalnego pełnomocnika wnieśli w dniu 26 września 2023 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na zarządzenie Wójta Gminy Podgórzyn z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie przeznaczenia nieruchomości do sprzedaży w trybie ustnego przetargu nieograniczonego, ustalenia ceny sprzedaży i ogłoszenia wykazu nieruchomości. Tożsamą skargą zakwestionowano także zarządzenie Wójta Gminy Podgórzyn z dnia [...] r. nr [...] w sprawie ustalenia ceny sprzedaży gminnej w przetargu. Sprawa z tej skargi zarejestrowana została pod sygn. akt II SA/Wr 596/23. Pełnomocnik zarzucił Wójtowi naruszenie prawa materialnego tj. art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U z 2023 r. poz. 40 ze zm. – dalej jako u.s.g.), art. 35 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U z 2023 r., poz. 344 ze zm – dalej jako u.g.n.) w związku z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U z 2022r. poz. 503 ze zm – dalej jako u.p.z.p.) oraz art. 4 pkt 2 i art. 16 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U z 2023 r. poz. 645 – dalej u.d.p) przez nieprawidłowe i wprowadzające w błąd sporządzenie wykazu o którym mowa w art. 35 u.g.n. stanowiącego załącznik nr 1 do zarządzenia. Zarzucając powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego zarządzenia w całości, wstrzymania jego wykonalności oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżących. W uzasadnieniu podniesiono, że organ w sposób nieprawidłowy określił w wykazie, że działki objęte sprzedażą posiadają dostęp do drogi publicznej tj. drogi wojewódzkiej nr [...], poprzez działkę nr [...] określonej mianem "drogi komunalnej" która w istocie stanowi użytek rolny oraz leśny niezabudowany infrastrukturą drogową. Pojęcie "drogi komunalnej" nie występuje natomiast w obowiązującym stanie prawnym. Pełnomocnik wywodził, że gdy sprzedawane działki nie przylegają do drogi publicznej lub wewnętrznej, niezbędne jest ustanowienie służebności drogowej przejazdu i przechodu przez inną działkę. W dokumentacji przetargowej powinna być więc zawarta informacja, że zbywana nieruchomość przylega do działki rolnej i leśnej na której powinna być ustanowiona służebność w celu zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Ze względu na brak takich zapisów, potencjalny nabywca sprzedawanej nieruchomości zostaje wprowadzony w błąd, co może wywołać negatywne skutki dla Gminy jak i nabywcy nieruchomości. W związku z powyższym aby prawidłowo skomunikować nieruchomości dla potencjalnego inwestora jak i dla gminy, w zarządzeniu powinna być zawarta informacja o tym, że obecnie do nieruchomości nie ma fizycznego dojazdu i dostępu i musi on być wykonany kosztem i staraniem inwestora. Zwrócono także uwagę, że w wykazie powinna być zawarta informacja, że w bezpośrednim sąsiedztwie Gmina będzie prowadzić inwestycję drogową (celem skomunikowania działek) co ma wpływ na wartość nieruchomości oraz sposób ich zagospodarowania. W odniesieniu do interesu prawnego w zaskarżeniu ww. zarządzenia, pełnomocnik skarżących wyjaśnił, że są oni właścicielami nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] w ob. Marczyce, gm. Podgórzyn, graniczącej bezpośrednio z nieruchomością przeznaczoną do sprzedaży w trybie przetargu na podstawie rzeczonego zarządzenia. W związku z powyższym pełnomocnik wywiódł, że w treści zarządzenia oraz załączonych do niego wykazów zawarte zostały nieprawidłowe informacje mające wpływ na stan prawny nieruchomości, co będzie bezpośrednio wpływać na sytuację skarżących, w tym wartość ich nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Pełnomocnik organu administracji publicznej wskazał, że skarżący nie wykazali naruszenia interesu prawnego, gdyż nie powołali się na konkretne przepisy prawa, które zostaną naruszone w przypadku pozostawienia w obrocie prawnym zaskarżonych zarządzeń i nie wskazali na związek przyczynowy pomiędzy powołanym prawem a tym naruszeniem. Nie zostały również, zdaniem pełnomocnika, przytoczone argumenty które by wykazały ograniczenie ich prawa własności jako najbliższego sąsiada sprzedawanych nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. Po myśli art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ww. ustawy nie zostały naruszone, stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Z przywołanego przepisu jasno wynika, że przed przystąpieniem do merytorycznego rozpatrzenia skargi wniesionej przez skarżących Sąd zobowiązany był w pierwszym rzędzie dokonać oceny jej dopuszczalności, w szczególności przez zbadanie, czy podmiot wnoszący skargę posiadał legitymację skargową. W przypadku aktów stanowiących zarządzenia jednostek samorządu terytorialnego kwestia posiadania legitymacji skargowej wynika z odpowiednich ustaw samorządowych. W odniesieniu do uchwał podejmowanych przez radę gminy zastosowanie znajduje przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.). Jest to jednocześnie przepis szczególny, o którym mowa w art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Wynika z niego, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Dla skutecznego wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy konieczne jest zatem wykazanie przez podmiot skarżący, że: po pierwsze, legitymuje się on zindywidualizowanym interesem prawnym, po drugie, istnieje związek pomiędzy prawnie określoną sytuacją skarżącego a zaskarżonym aktem, wyrażający się w naruszeniu jego indywidualnego interesu prawnego. Inaczej zatem niż w przypadku postępowania administracyjnego, gdzie dla uzyskania legitymacji procesowej strony wystarczy jedynie wykazanie się interesem prawnym w tym przypadku, ustawodawca wprowadził dodatkowy warunek w postaci konieczności wykazania się przez podmiot wnoszący skargę że posiadany interes prawny został kwestionowanym aktem lub jego konkretnymi postanowieniami naruszony. Samo pojęcie interesu prawnego na gruncie ustawy o samorządzie gminnym nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane. Wynika ono natomiast z wieloletniej praktyki orzeczniczej, gdzie podkreśla się, że aby dany interes kwalifikowany był jako interes prawny, swoje umocowanie musi on mieć w normie prawa materialnego. Źródłem interesu prawnego jest więc konkretna norma prawna – przepis prawa który określa sytuację prawną (prawa i obowiązki) danego podmiotu. Interes prawny musi być aktualny - zaistniały w dniu wnoszenia skargi, a nie ewentualny, potencjalny – na przyszłość. Dalej musi on być własny, osobisty, indywidulany – nie można go wywodzić z sytuacji prawnej innego podmiotu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości, że art. 101 ust. 1 u.s.g. uprawnia do złożenia skargi z uwagi na własny interes prawny skarżącego, a więc tym samym nie uprawniania do złożenia skargi w interesie publicznym i nie dopuszcza do zaskarżenia uchwały rady gminy przez każdego, kto jest z niej niezadowolony. Interes prawny zostaje naruszony, gdy zaskarżony akt powoduje następstwo w postaci pozbawienia, czy też ograniczenia uprawnień wynikających z przepisu prawa materialnego przysługujących skarżącemu albo następstwo w postaci zwiększenia lub zmiany zakresu obowiązków dotychczas ciążących na skarżącym. Istotnym warunkiem umożliwiającym zaskarżenie zarządzenia samorządowego jest zatem nie tylko jego obiektywna niezgodność z prawem materialnym kształtującym sytuację prawną podmiotu skarżącego, ale także konieczność wykazania, że zarządzenie w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza interes prawny takiej osoby, przez co należy rozumieć ograniczenie, zniesienie lub uniemożliwienie realizacji tego interesu (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2010 r. sygn. I OSK 1016/09). W niniejszej sprawie skarżący wywodzą swoją legitymację do zaskarżenia zarządzenia Wójta Gminy Podgórzyn z dnia [...] r. w sprawie przeznaczenia nieruchomości do sprzedaży w trybie ustanego przetargu nieograniczonego, ustalenia ceny i ogłoszenia wykazu, z faktu posiadania tytułu prawnego do nieruchomości sąsiadującej z nieruchomościami komunalnymi przewidzianymi do zbycia. Zdaniem pełnomocnika skarżących, ich interes prawny został naruszony przez wpływ jaki będą miały nieprawidłowe informacje w zakresie zapewnienia zbywanym działkom dostępu do drogi publicznej przez inną działkę komunalną, które umieszczone zostały w wykazie stanowiącym załącznik do zarządzenia. W efekcie te nieprawidłowe informacje wpływać mają na nieruchomość skarżących, w tym jej wartość. Przywołana została również okoliczność nieujawnienia w wykazie informacji dot. przylegania do nieruchomości rolnej i leśnej, wobec której powinna zostać ustanowiona służebność celem dostępu do drogi publicznej. Mając powyższe na uwadze należy podkreślić, że sam fakt, że skarżący posiadają prawo własności nieruchomość graniczącej z działkami objętymi przedmiotowym zarządzeniem i przeznaczonymi przez Gminę do sprzedaży, nie świadczy o naruszeniu ich interesu prawnego zaskarżonym aktem. Przypomnieć należy, że przedmiotem zaskarżonego zarządzenia jest przede wszystkim sporządzenie i podanie do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości przeznaczonych do zbycia w drodze przetargu ustnego nieograniczonego (art. 35 ust. 1 u.g.n.) i ustalenie jej ceny. Tego rodzaju zarządzenie co do zasady nie rodzi jednak skutków prawnomaterialnych wobec osób trzecich, a tym bardziej wobec podmiotu, który nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości objętej wykazem. Skarżący nie wykazali bowiem aby przysługiwał im jakikolwiek tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości objętych wykazem czy nawet tytuł zobowiązaniowy umożliwiający korzystanie z nich. O interesie prawnym lub uprawnieniu względem nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży w trybie przetargowym nie decyduje także tytuł prawny (prawo własności) do nieruchomości sąsiednich. Kwestionowane zarządzenie nie wpływa bowiem na sferę prawną właściciela nieruchomości sąsiedniej, o ile nie jest ona chroniona przepisem prawa materialnego. W tym konkretnym przypadku takiego przepisu pełnomocnik skarżących nie wskazał. W treści skargi nie zostało wyjaśnione w jaki sposób, zawarte w zaskarżonym zarządzeniu, informacje dotyczące dostępu do drogi publicznej przez inną "działkę komunalną" mogą ograniczyć lub pozbawić skarżących możliwości wykonywania uprawnień właścicielskich wobec należącej do nich nieruchomości. Skarżący nie wykazali także aby legitymowali się jakimkolwiek tytułem prawnym do "działki komunalnej" przez którą odbywać miałby się dostęp do drogi publicznej. Podniesiona kwestia ewentualnej konieczności ustanowienia służebności może mieć wpływ na stan prawny nieruchomości objętych zarządzeniem, pełnomocnik jednak nie wyjaśnił w jaki sposób ewentualne ustanowienie służebności (co ma również charakter przyszły i niepewny) czy też zawarcie w przedmiotowym zarządzeniu informacji o konieczności ustanowienia takiej służebności, miałoby negatywny skutek na ich sferę praw i obowiązków, poprzez ograniczenie przysługującego im prawa wiążącego się z własnością nieruchomości do której dysponują tytułem prawnym, bądź przyczyniłoby się do powstania nowych obowiązków po ich stronie. Co więcej, sam pełnomocnik w treści skargi stwierdził, że opisane przez niego okoliczności związane ze służebnością i brakiem umieszczenia w zarządzeniu informacji w tym przedmiocie mogą powodować negatywne skutki ale dla Gminy i nabywcy nieruchomości – a nie dla skarżących. Tymczasem interes prawny w zaskarżeniu zarządzenia musi być własny i realny. Zarządzenie musi naruszać prawem chroniony interes prawny lub uprawnienie strony skarżącej, który to interes musi być przed sądem administracyjnym wykazany (por. postanowienie NSA z 30 kwietnia 2020 r., I OSK 608/20). Za taki interes nie można natomiast uznać samego przekonania podmiotu skarżącego, że postanowienia zaskarżonej uchwały świadczą o naruszeniu przez gminę zadań publicznych wykonywanych na rzecz członków wspólnoty samorządowej. Z treści skargi nie wynika także aby skarżący zainteresowani byli nabyciem nieruchomości objętych zarządzeniem. Nawet jednak gdyby tak było, to sam fakt ubiegania się o nabycie nieruchomości objętych zarządzeniem wójta w sprawie przeznaczenia do sprzedaży w drodze przetargu ustnego nieograniczonego, nie stanowi jakiegokolwiek uprawnienia prawnorzeczowego chronionego prawem materialnym na które to uprawnienie mogłoby w jakikolwiek sposób oddziaływać takie zarządzenie (por. NSA w wyroku z dnia 22 marca 2011 r., I OSK 2110/10, CBOSA). Należy ponadto podkreślić, że zarządzenie w żaden sposób nie zmienia przeznaczenia nieruchomości znajdujących się w wykazie, a jedynie stanowi etap procedury jej zbycia. Celem umieszczenia nieruchomości w wykazie jest zachowanie jawności dysponowania nieruchomościami przez Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego, a także umożliwienie wszystkim zainteresowanym ubiegania się o nabycie praw do nieruchomości umieszczonych w wykazie. Wykaz ma też na celu umożliwienie składania (na podstawie przepisów u.g.n. lub innych) roszczeń dotyczących nieruchomości umieszczonych w wykazie zanim zostaną one zbyte, a także umożliwienie osobom uprawnionym skorzystania z prawa pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości. Objęcie danej nieruchomości wykazem wprowadza ją zatem do obrotu, ale w żaden sposób nie przesądza tego, kto ma być nabywcą wykazywanej nieruchomości. Gmina, jako właściciel mienia komunalnego ma prawa wynikające m.in. z art. 18 ust. 2 pkt 9a u.s.g. do określenia zasad zbycia nieruchomości, bowiem przeznaczenie nieruchomości do obrotu należy wyłącznie do jej właściciela. W tym uprawnieniu mieści się także przeznaczenie konkretnej nieruchomości do zbycia w trybie przetargu, a podstawą takiego działania gminy jest art. 37 ust. 1 u.g.n., który wprowadza generalną zasadę, że nieruchomości publiczne są sprzedawane i oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu. Wobec powyższych wywodów Sąd stwierdził, że skarżący nie wykazali, że zaskarżone zarządzenie wpłynęło na ich własną, indywidualną sytuację prawną, doprowadziło do ograniczenia lub pozbawienia ich konkretnych uprawnień albo spowodowało nałożenie na nich określonych obowiązków. Argumentacja podnoszona przez pełnomocnika skarżących wskazuje jednoznacznie na naruszenie ich interesu faktycznego w postaci ewentualnego obniżenia wartości należącej do nich nieruchomości (co również stanowi ponadto okoliczność o charakterze wyłącznie hipotetycznym) i to nie tyle poprzez samo podanie do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości przeznaczonej do zbycia w drodze ustnego przetargu nieograniczonego lecz wskutek podania w wykazie informacji, które zdaniem skarżących, są niezgodne ze stanem prawnym. Interes faktyczny nie jest jednak równoznaczny z interesem prawnym, gdyż ten ostatni musi wynikać z konkretnego przepisu prawa, który dawałby skarżącej uprawnienie lub obowiązek, naruszony wskutek wydania zaskarżonego zarządzenia. Reasumując, okoliczność dysponowania własnością nieruchomości sąsiedniej, w ocenie Sądu, nie daje skarżącym legitymacji do skutecznego zaskarżenia zarządzenia z dnia [...] r. Z faktu tego nie wynikają bowiem żadne roszczenia dotyczące nabycia praw do działki sąsiedniej, przeznaczonej do sprzedaży. Konkretny sposób zainwestowania działek objętych zarządzeniem nastąpi w przyszłości i jeśli wówczas prawa skarżących będą naruszone, np. w procesie budowlanym bądź w stosunkach sąsiedzkich, to będą mogli praw tych dochodzić. O kwestiach tych nie może zaś w jakikolwiek sposób rozstrzygać kwestionowane zarządzenie. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a postanowił w pkt I sentencji postanowienia o odrzuceniu skargi. Wobec wydania postanowienia o odrzuceniu skargi, w pkt II Sąd stwierdził, że rozpoznanie i rozstrzygnięcie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu stało się bezprzedmiotowe. Skuteczność procesowa wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest bowiem warunkowana skutecznością samej skargi i skutecznym wszczęciem samego postępowania sądowego. W związku z tym postępowanie incydentalne wszczęte na skutek wniosku pełnomocnika skarżących o wstrzymanie wykonania zaskarżonego zarządzenia stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 61 § 3 p.p.s.a (por. postanowienie NSA z dnia 28 października 2020 r., sygn. akt II OSK 2533/20). Natomiast w pkt III sentencji postanowienia, na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzeczono o zwrocie uiszczonego wpisu.