II SA/Wr 596/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant Natalia Galewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi M. K., W. K. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 17 czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia uchyla zaskarżone postanowienie. Zaskarżonym postanowieniem D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu (dalej DWINB) stwierdził niedopuszczalność zażalenia W.K. i M. K. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. (dalej PINB) z dnia 17 września 2014r. nr [...] nakładające na M. K. grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 6000 zł, dla wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia 17 września 2014 r. zmierzającego do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w budynku zlokalizowanym na terenie działki nr [...] w G. (obiekt nr 1 według oznaczenia na mapie stanowiącej załącznik do protokołu oględzin z dnia 10 sierpnia 2012 r.) polegających na: uszkodzeniu konstrukcji więźby dachu, uszkodzeniu pokrycia dachu, braku orynnowania, uszkodzeniu i nieprawidłowym zamocowaniu instalacji odgromowej, uszkodzeniu stropu łukowego, uszkodzeniu tynków na przegrodach budowalnych, zawilgoceniu ścian budynku, częściowym braku stolarki okiennej i drzwiowej, uszkodzeniu rury dymowej, braku balustrad na klatce schodowej prowadzącej na najwyższy poziom poddasza, uszkodzeniu klatki schodowej, braku zabezpieczenia przed dostępem do otworów okiennych oraz zakazie użytkowania ww. obiektu. Przedmiotowe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzjami z dnia 14 grudnia 2012 r. nr [...], nr [...] oraz nr [...] PINB w Ś. zobowiązał M. K. i W.K. – jako współwłaścicieli - do usunięcia nieprawidłowości stanu technicznego w obiektach budowanych oznaczonych na załączniku graficznym jako nr 1, nr 2 i nr 3. Wobec nie wykonania obowiązków nałożonych tymi decyzjami, PINB wszczął postępowania egzekucyjne wystawiając odrębne tytuły wykonawcze skierowane do M. K. i W.K. i wydając w dniu 17 września 2014r. trzy postanowienia skierowane do M. K. i trzy postanowienia skierowane do W.K. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia dla wynikania obowiązków wynikających z ww. decyzji z dnia 14 grudnia 2012 r. Między innymi, wydano postanowienie nr [...] którym nałożono na M. K. grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 6000 zł dla wykonania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego nr [...] (odnośnie obiektu budowalnego nr 1). Na postanowienie to wniesione zostało zażalenie. W wyniku jego rozpatrzenia DWINB, postanowieniem z dnia 8 grudnia 2014 r. nr [...], utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W dniu 16 lutego 2015 r. do DWINB wpłynęło pismo skarżących, skierowane do tego organu, oznaczone jako "zażalenie na postanowienie PINB w Ś. o nałożeniu grzywny w wysokości 28 tys. zł w celu przymuszenia". W piśmie tym strony wystąpiły o "interwencję w sprawie nałożonej na nas kary przymuszenia w sumie 28 tysięcy (po 14 tysięcy)" wyjaśniając, że ze względu na sytuację majątkową nie mogą wykonać nałożonych obowiązków. Wystąpiły również o umorzenie ww. kary, której nie są w stanie spłacić. Powyższe pismo DWINB przekazał do PINB celem rozważania możliwości uwzględniania zażalenia we własnym zakresie lub zastosowania art. 132 k.p.a. Wobec wątpliwości co do treści podania, PINB wezwał skarżących do sprecyzowania, czy ww. wystąpienie stanowi zażalenia na postanowienia z dnia 17 września 2014 r. nakładające grzywnę w celu przymuszenia (jeżeli tak wezwał strony do wskazania konkretnych postanowień), czy też jest to wniosek o umorzenie nałożonych tymi postanowieniami grzywien. W odpowiedzi M. i W. K. wnieśli o uchylenie nałożonej na nich grzywny "po 14 tysięcy na osobę". W piśmie z dnia 2 kwietnia 2015 r. wyszczególnili natomiast postanowienia o nałożeniu grzywien w celu przymuszenia, których dotyczą wnioski o ich umorzenie. W efekcie, w dniu 8 kwietnia 2015 r. PINB wydał sześć postanowień (trzy skierowane do M. K., trzy do W.K.) odmawiających umorzenia grzywien nałożonych na skarżących postanowieniami z dnia 17 września 2014 r. Między innymi, wydano postanowienie, nr [...], którym PINB odmówił M.K. umorzenia grzywny w celu przymuszenia w kwocie 6000 zł nałożonej postanowieniem nr [...]. W dniu 20 kwietnia 2015 r. do PINB wpłynęło pismo skierowane do tego organu i podpisane przez M. K. z prośbą o przekazanie do DWINB zażalenia na postanowienia nr [...], [...], [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...], oraz pismo skierowane do DWINB podpisane przez M. K. i W.K. w którym "w związku z ponowną odmową umorzenia grzywny w celu przymuszenia" skarżący "ponownie" wystąpili z prośbą o "rozpatrzenie i uwolnienie ich od nałożonej kary pieniężnej w celu przymuszenia w wysokości 28 tys. zł ". Skarżący podali, że z uwagi na brak środków finansowych nie mogą się podjąć prac remontowych. Wyszczególnili także postanowienia o nałożeniu grzywien, podając ich numery i daty wydania "aby DWINB mógł umorzyć karę w celu przymuszenia". W końcowej części zawarli prośbę o umorzenie grzywny w celu przymuszenia na łączną sumę 28.000 zł. Do podania załączono natomiast postanowienia PINB z dnia 8 kwietnia 2015 r. o odmowie umorzenia poszczególnych grzywien. Pisma te przekazane zostały do DWINB który zakwalifikował je jako zażalenie na postanowienia PINB z 17 września 2014 r. nakładające grzywny w celu przymuszenia, w tym, między innymi na postanowienie nr [...]. W wyniku rozpatrzenia tego zażalenia DWINB wydał opisane na wstępie postanowienie, stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na postanowienie PINB z dnia 17 września 2014 r. wymierzające M.K. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 6000 zł. Argumentując podjęte rozstrzygnięcie DWINB wskazał, że ostatecznym postanowieniem z dnia 8 grudnia 2014 r. nr [...] rozpoznał już środek zaskarżenia wniesiony przez M. K. na postanowienie PINB z dnia 17 września 2014 r. nr [...]. Ponowne rozpatrywanie zażalenia na ostateczne postanowienie naruszałoby zatem zasadę trwałości decyzji administracyjnej ustanowioną w art. 16 k.p.a. zgodnie z którą, decyzje od których nie służy odwołanie są ostateczne. Zasadę tę stosuje się również do postanowień. Organ zauważył, że do postanowień znajduje zastosowanie również przepis art. 134 k.p.a. który zobowiązuje organ odwoławczy do podjęcia w postępowaniu wstępnym czynności mających na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz, czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Niedopuszczalność zażalenia może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym lub podmiotowym. Niedopuszczalność zażalenia z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia w toku instancji. Dlatego też organ uznał za konieczne stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia na opisane na wstępie postanowienie PINB o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. M.K. oraz W.K. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, bez szerszej argumentacji, zakwestionowali postanowienia w sprawie grzywny w celu przymuszenia wydane przez organy nadzoru budowlanego w postępowaniu egzekucyjnym, w tym także opisane na wstępie postanowienie. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy te sprawują w zakresie swej działalności kontrolę działalności organów administracji pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza również przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 poz. 270 ze zm. – zwanej dalej u.p.p.s.a), zgodnie z którym, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje również przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy których dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 135 u.p.p.s.a). Zgodnie z art. 145 u.p.p.s.a sąd obowiązany jest do uchylenia zaskarżonego aktu lub stwierdzenia jego nieważności ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięty jest on naruszeniem prawa w sposób dający podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub jeśli zachodzą przyczyny określone w przepisie art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Kierując się powyższymi kryteriami legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych i prawnych, stwierdził naruszenie prawa obligujące do uwzględnienia skargi poprzez zastosowanie w sprawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c u.p.p.s.a. w związku z art. 134 ww. ustawy. Przedmiotem kontroli sądowej jest postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego podjęte na podstawie art. 134 w związku z art. 144 k.p.a. Powinność zastosowania ww. przepisów w postępowaniu egzekucyjnym (pomimo, że nie zostało to wskazane w podstawie prawnej zaskarżonego aktu) wywieść należy z art. 18 ustawy o Postepowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej u.p.e.a.). Zgodnie z ww. przepisem, w braku przeciwnych postanowień ustawy, w postępowaniu egzekucyjnym stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie zawierają odrębnych uregulowań co do postępowania zażaleniowego w przypadku postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia (podobnie jak w przypadku postanowienie o odmowie umorzenia grzywny w celu przymuszenia), w związku z powyższym zasadne jest stosowanie przy rozpatrywaniu tego rodzaju zażalenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie ulega wątpliwości, że postępowanie zażaleniowe składa się z kilku etapów. Na etapie wstępnym – jak słusznie wskazał organ odwoławczy – konieczne jest zbadanie, czy jest ono dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Istotne jednak jest, co umknęło uwadze orzekające w sprawie organu, że zarówno w postępowaniu egzekucyjnym jak i administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym, organ odwoławczy uprawniony jest do podjęcia czynności procesowych jedynie na zasadzie skargowości. Dopiero bowiem wniesienie przez stronę odpowiedniego środka zaskarżenia – jakim w stosunku do postanowień wydawanych w postępowaniu egzekucyjnym ustalających grzywnę (jak i o odmowie jej umorzenia) jest zażalenie – uprawnia organ wyższego stopnia do podjęcia czynności procesowych, w tym również w formie i zakresie odpowiadającym treści art. 134 k.p.a. W przypadku postępowań wszczynanych na żądanie strony – a takim jest postępowanie odwoławcze i zażaleniowe - podstawowe znacznie ma właściwa kwalifikacja zawartego w podaniu żądania. Zażalenie, podobnie jak odwołanie jest wyrazem niezadowolenia strony i nie wymaga szerokiego uzasadnienia. Z jego treści powinno jednak wynikać, co jest jego przedmiotem, a więc jaki konkretnie akt jest kwestionowany. Na organie ciąży zaś obowiązek dokonania ustaleń w tym zakresie. Ustalenia te powinny być czynione ze szczególną wnikliwością w sytuacji, gdy w toku postępowania (tu: egzekucyjnego) wydawanych jest kilka postanowień pozostających ze sobą w pewnym związku (np. jak w niniejszej sprawie: postanowienie o wymierzeniu grzywny oraz postanowienie o odmowie jej umorzenia). Jest to szczególnie istotne, gdy żądanie sformułowane zostało niejednoznaczny i może budzić wątpliwości co do rzeczywistych intencji strony. W orzecznictwie niejednokrotnie podkreśla się bowiem, że treść żądania strony wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego. Treść żądania wskazuje na adekwatną dla ustalenia zakresu postępowania normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, a organ związany jest tym żądaniem. Jeśli zatem wniosek strony, budzi wątpliwości co do tego czego dotyczy, powinnością organu jest wyjaśnienie treści żądania strony. Obowiązek podjęcia takich działań wynika w szczególności z zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i zasady udzielania stronom przez organy informacji faktycznej i prawnej (art. 9 k.p.a.). Organ otrzymując pismo strony nie może zatem sam precyzować jego treści, dokonując swoistej wykładni pisma i intencji strony, gdyż prowadzić to może do działań niezgodnych z jej wolą. W kontekście poczynionych wyżej uwag, postanowienie DWINB stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na postanowienie PINB z dnia 17 września 2014 r. w sprawie wymierzenia grzywny w celu przymuszenia należy uznać za przedwczesne. Treść pism skarżących z dnia 20 lutego 2015r., które zostały przez organ II instancji zakwalifikowane jako zażalenie na ww. postanowienie, nie daje bowiem podstaw dla tak jednoznacznego przyjęcia – jak to uczynił organ - że stanowią one środek zaskarżenia na ww. postanowienie z dnia 17 września 2014 r. Jedno ze wskazanych pism skierowane zostało do PINB i podpisane przez M. K. (pomimo, że jako wnoszącego wskazuje się także W.K.), drugie natomiast skierowane zostało do DWINB i podpisane przez oboje skarżących. Z treści tego drugiego pisma nie wynika jednak wprost, że stanowi ono zażalenie na postanowienie o wymierzeniu grzywny w celu przymuszenia. Bezsprzecznie bowiem zostało ono złożone w związku z postanowieniami PINB z dnia 8 kwietnia 2015 r. odmawiającymi umorzenia grzywien w celu przymuszenia. Skarżący odwołują się w nim co prawda do postanowień o wymierzeniu grzywny, podając daty ich wydania oraz numery, ale – jak dalej wyjaśniają po to - "aby DWINB mógł umorzyć karę w celu przymuszenia". Do tego pisma załączono także postanowienia PINB o odmowie umorzenia grzywien wnosząc jednocześnie o umorzenie grzywny w łącznej kwocie 28000 zł przez organ II instancji. Jak wynika z akt – na co należy również zwrócić uwagę - przedmiotowe podanie złożone zostało bezpośrednio po doręczeniu skarżącym postanowień z dnia 8 kwietnia 2014 r. o odmowie umorzenia grzywien. Powyższe wskazuje, że skarżący kontestowali przede wszystkim negatywne dla nich rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy umorzenia grzywny w celu przymuszenia, co świadczyć może o tym, że przedmiotem zaskarżenia jest inny akt niż przyjęte to zostało przez organ II instancji. W tym kontekście wątpliwości mogło budzić także pismo podpisane tylko przez M. K., w którym wnosi ona o przekazanie przez PINB zażalenia na postanowienia o wymierzeniu grzywny w celu przymuszenia, podając jednocześnie numery postanowień wydanych w dniu 17 września 2014 r. Pismo to nie może być jednak traktowane jako zażalenie M. i W.K., czy też jako wyjaśnienie przez oboje skarżących przedmiotu zaskarżenia z pisma wcześniej omówionego – choćby z tego względu – że podpisane zostało tylko przez M. K.. Treść tego pisma może budzić wątpliwości co do rzeczywistego zakresu zgłoszonego żądania w kwestii przedmiotu zaskarżania zawartego w zażaleniu (czy jest to postanowienie o wymierzeniu grzywny z 2014 r. czy też o odmowie umorzenia grzywny z 2015 r, czy też może środek ten dotyczy obu rodzajów wskazanych postanowień). W zaistniałym stanie faktycznym, nie uprawniało ono zatem organu odwoławczego do samodzielnego i autorytatywnego decydowania, że oba omówione wcześniej pisma stanowią zażalenia skarżących na postanowienia o wymierzeniu grzywny w celu przymuszenia. Takie zachowanie mogło bowiem prowadzić do rozpatrzenia zażalenia niezgodnie z intencją stron. Zaistniałe wątpliwości w tym zakresie, rzutujące również na kwalifikację pisma podpisanego przez oboje skarżących, z uwagi na zasady wynikające z art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. powinny być wyjaśnione z udziałem skarżących. W tej sytuacji - mając na uwadze treść obu wyżej wymienionych pism – DWINB powinien wezwać M. K. i W.K. do sprecyzowania przedmiotu zaskarżenia przez jednoznaczne wskazanie czy dotyczy ono postanowień PINB z dnia 17 września 2014 r. wymierzających grzywny w celu przymuszenia, których numery zostały wymienione w piśmie M. K. – pomimo, że zażalenia na te postanowienia zostały już wniesione i rozpoznane przez organ - czy postanowień PINB z dnia 8 kwietnia 2015 r. o odmowie umorzenia grzywien, czy też może stanowi ono środek zaskarżenia na oba rodzaje tych postanowień. Mając na uwadze, że omawiane postanowienia kierowane były do każdego ze skarżących osobno, organ powinien również wyjaśnić, czy zażalenie wspólnie przez strony podpisane oznacza, że dotyczy ono wszystkich postanowień (w tym również skierowanych do drugiego zobowiązanego) czy też każdy ze skarżących kwestionuje tylko postanowienie do niego skierowane. Organ tego jednak nie uczynił, samodzielnie dokonując kwalifikacji przedmiotu zażalenia, którą w świetle zarzutów zawartych w piśmie podpisanym przez oboje skarżących należy uznać co najmniej za wątpliwą. W konsekwencji, jeżeli nie zostało wyjaśnione, którego z postanowień dotyczy zażalenie każdego ze skarżących, stwierdzenie jego niedopuszczalności jest co najmniej przedwczesne, tym bardziej, że na postanowienia o odmowie umorzenia grzywien w celu przymuszenia skarżący nie wnosili dotychczas zażaleń. Tym samym zażalenia na te postanowienia - o ile zostały wniesione w terminie i spełniają inne wymogi formalne – podlegałyby merytorycznemu rozpatrzeniu. Powyższe świadczy o tym, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 9 k.p.a. i art. 134 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę, organ DWINB - uwzględniając rozważania poczynione w niniejszym wyroku – wyjaśni w sposób precyzyjny i jednoznaczny, przy udziale stron, których postanowień PINB związanych z grzywną w celu przymuszenia dotyczy wniesione zażalenie (postanowień z dnia 17 września 2014 r., czy też z dnia 8 kwietnia 2015 r.) mając również na uwadze czy zostało ono złożone przed upływem terminu do zaskarżenia postanowień z dnia 8 kwietnia 2015 r. Następnie - w zależności od uzyskanych wyjaśnień - organ podejmie odpowiednie czynności procesowe. Z opisanych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 u.p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.