II SA/Wr 597/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska, Sędzia NSA Halina Kremis, Asesor WSA Alicja Palus /sprawozdawca/, Protokolant Iwona Borecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2005 r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie nakazania dostarczenia określonych dokumentów oddala skargę. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. powołując w podstawie prawnej przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane /Dz.U. Nr 89, poz. 414 z późn. zm./ oraz art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego nakazał A. i W. P. dostarczenie do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w K. w terminie do dnia [...]r. : opinii z Urzędu Miasta i Gminy w S. Ś. w zakresie zgodności z planem zagospodarowania części rozbudowy budynku, trzech egzemplarzy inwentaryzacji powykonawczej wraz z orzeczeniem technicznym oraz mapę geodezyjną powykonawczą, zastrzegając jednocześnie, że projekty i orzeczenie powinny być opracowane przez osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane i powinny spełniać wymogi określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej z dnia 14 grudnia 1994r. /Dz.U. Nr 10, poz. 46/. W uzasadnieniu tego orzeczenia organ wyjaśnił, że w toku postępowania – wszczętego z urzędu – ustalono, że inwestor nie dopełnił obowiązków nałożonych decyzją Burmistrza S. Ś. z dnia [...]r. Nr [...] udzielającą pozwolenia na budowę. W tym zakresie organ pierwszej instancji stwierdził brak zgłoszenia rozpoczęcia robót, brak oświadczenia kierownika budowy oraz nie zarejestrowanie dziennika budowy. Dodatkowo stwierdzono, że inwestor dokonał odstępstwa od przedłożonego projektu budowlanego realizując adaptację strychu na mieszkanie. Organ orzekający wskazał, że w związku z niedopełnieniem obowiązku powołania kierownika budowy należy przyjąć, że roboty adaptacyjne wykonywane były bez nadzoru technicznego, w związku z czym konieczne jest wykonanie orzeczenia technicznego w zakresie wykonanych robót budowlanych. W odwołaniu wniesionym od opisanej powyżej decyzji W. P. zarzucił naruszenie art. 104 kpa, /powołanego w podstawie prawnej zaskarżonego orzeczenia/, poprzez to, że decyzja nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, ale formułuje obowiązki "mające na celu jedynie zgromadzenie materiału dowodowego", co w piśmiennictwie powoływanym przez odwołującego się jest uznane za "prawnie niedopuszczalne". W. P. zakwestionował także zasadność zastosowania w sprawie przepisu art. 51 ustawy – Prawo budowlane, wskazując w swojej argumentacji na tezę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lipca 1996r. /sygn. akt II SA/Wr 306/96/. W dalszej części odwołania zarzucił organowi nadzoru budowlanego: "brak znajomości sprawy" wynikający z faktu traktowania wykonanych robót jako rozbudowy domu jednorodzinnego, mimo, że wykonane były tylko prace remontowe, nie wymagające pozwolenia na budowę, ale zgłoszenia; niewykazanie na czym polegało odstępstwo od projektu budowlanego oraz wykorzystanie przy orzekaniu "protokołu oględzin" z dnia 18 lipca 2001r. mimo jego wadliwości formalnej /skreślenia nie omówione w protokole/. Odwołanie zawiera również wniosek o wyłączenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego ze względu na jego stronniczość z powołaniem się na przepis art. 24 § 3 kpa. Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego D.Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. decyzją z dnia [...]. Nr [...], stosując przepis art. 138 § 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego orzeczenia organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy i wyjaśnił sytuacje, w których istnieje możliwość stosowania sankcji określonej w przepisie art. 51 ustawy – Prawo budowlane. Następnie organ orzekający stwierdził, że organ pierwszej instancji nie ustalił zakresu robót przeprowadzonych w sposób odbiegający od udzielonego inwestorowi pozwolenia. Podkreślił ponadto, że w protokole oględzin dokonanych w dniu [...]r. odnotowano fakt częściowej rozbudowy kontrolowanego budynku mieszkalnego i zapisano stwierdzenie, iż "w drugiej części robót nie zakończono", natomiast w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podano, że inwestor częściowo dokonał odstępstwa w przeprowadzonej adaptacji strychu. W ocenie organu odwoławczego takie sformułowania pozwalają uznać nieprawidłowość ustaleń faktycznych, co uniemożliwia podjęcie prawidłowego w sprawie rozstrzygnięcia i wskazuje na zasadność zarzutów odwołania w tym zakresie, tym bardziej, że organ pierwszej instancji nie ustalił również z jakimi odstępstwami od udzielonego pozwolenia na budowę mamy do czynienia w sprawie. W takich okolicznościach wojewódzki organ nadzoru budowlanego uznał za przedwczesne nałożenie na inwestora obowiązku dostarczenia określonych dokumentów dotyczących wykonanych robót – przy zastosowaniu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane – bowiem nie ustalono jednoznacznie, czy roboty budowlane przeprowadzono w sposób istotnie odbiegający od udzielonego pozwolenia. Podkreślił przy tym, że ingerencja organu nadzoru budowlanego jest uzasadniona jedynie w przypadku prowadzenia robót w sposób istotnie odbiegający od udzielonych pozwoleń i obowiązujących przepisów. Organ odwoławczy wyjaśnił też w uzasadnieniu decyzji, że zgodnie z dyspozycją zawartą w przepisie art. 51 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane, tryb postępowania określony przez ustawodawcę w art. 50-51 tego aktu, ma zastosowanie również w przypadku, gdy roboty zostały wykonane. W zakończeniu uzasadnienia organ orzekający wskazał, że stwierdzona w sprawie konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części stanowi przesłankę zastosowania przepisu umożliwiającego organowi odwoławczemu podjęcie rozstrzygnięcia uchylającego zaskarżoną decyzję w całości i przekazującego sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Na opisaną powyżej decyzję W. P. wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu. W skardze zarzucił przede wszystkim brak odniesienia się D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do zawartego w odwołaniu wniosku o wyłączenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na podstawie art. 24 § 3 kpa, kwestionując przy tym zasadność rozpatrywania tego wniosku przez organ drugiej instancji w warunkach art. 25 kpa, który dotyczy wyłączenia organu, a nie pracownika. Podkreślił przy tym, że wyraźnie formułował swoje żądanie w tym przedmiocie w pismach z dnia [...]r., [...]r., [...]r. i [...]r. Ponadto w skardze powtórzony został przedstawiony pierwotnie w odwołaniu zarzut niemożności stosowania do wykonanych robót budowlanych przepisu art. 51 ustawy – Prawo budowlane. W zakończeniu skargi W. P. podniósł dodatkowo, że wojewódzki organ nadzoru budowlanego nie ustosunkował się do argumentów odwołania, a także bezzasadnie przyjął – akceptując stanowisko organu pierwszej instancji w tej kwestii, że w toku wykonywania prac budowlanych doszło do rozbudowy domu, mimo, że projekt budowlany stanowiący załącznik do decyzji udzielającej pozwolenia na budowę "nie przewiduje żadnej rozbudowy domu". W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i odwołał się do swojej argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, podtrzymując swoje stanowisko, w sprawie, zgodnie z którym organ pierwszej instancji nie ustalił prawidłowo stanu faktycznego sprawy, w tym przede wszystkim zakresu odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie mając na względzie następujące okoliczności faktyczne i prawne: Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia wskazać przede wszystkim należy, że zgodnie z art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm./, sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisu tego wynika, że w rozpoznawanej sprawie, w której skarga wniesiona została przed wskazaną datą zastosowanie ma powołana wyżej ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/. Ponadto w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem /jeżeli ustawy nie stanowią inaczej/, formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji /innego aktu lub czynności/ z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności, będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie /w toku administracyjnego postępowania instancyjnego/ okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw do stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia prawa procesowego i materialnego w rozpoznawanej sprawie, co obligowało Sąd do wydania orzeczenia w trybie art. 151 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zważyć przede wszystkim należy, że wydając zaskarżoną decyzję Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego skorzystał z dyspozycji art. 138 § 2 kpa, który statuuje szczególny rodzaj odwoławczej decyzji kasacyjnej, powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Z racji obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady dwuinstancyjności, której istotą jest powinność organu odwoławczego rozpoznania i merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy załatwionej w postępowaniu pierwszoistancyjnym, możliwość korzystania przez organ odwoławczy z kompetencji do podjęcia orzeczenia kasacyjnego z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia została przez ustawodawcę wyraźnie ograniczona poprzez wskazanie konkretnych sytuacji uprawniających do wydania tego typu decyzji. Sąd w toku podjętych czynności uwzględnił również akcentowany przez doktrynę i orzecznictwo radykalny sposób postrzegania normy art. 138 § 2 kpa, którego konsekwencją jest możliwość stosowania tego przepisu wyłącznie wtedy, gdy czynności procesowe, które należy podjąć w sprawie, objęte regulacją rozdziału 4 działu II kodeksu postępowania administracyjnego są niezbędne dla zadośćuczynienia wymogowi legalnego działania. Istotna też jest wymagana – w sposób dorozumiany – przez ustawodawcę koniunkcja przesłanek prawnych, których spełnienie polega nie tylko na odpowiedniej kwalifikacji czynności, ale także na zachowaniu określonego przez art. 138 § 2 kpa ich zakresu. W ocenie Sądu okoliczności zaistniałe w sprawie potwierdzają prawidłowość zaskarżonej czynności orzeczniczej. Należy bowiem przede wszystkim uwzględnić to, że kwestionowana w postępowaniu odwoławczym decyzja powiatowego organu nadzoru budowlanego wskazywała jako swoją materialnoprawną podstawę przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane /t.j. Dz.U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm./. Sugestie skarżącego co do nieważności stosowania tego przepisu do wykonanych /zakończonych / robót budowlanych wyprowadzone z tezy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lipca 1996r. są błędne i wynikają zapewne z nieznajomości zmian stanu prawnego. Powoływany przez skarżącego wyrok został bowiem wydany w czasie, gdy przepis art. 51 ustawy – Prawo budowlane nie zawierał ust. 4 dodanego ustawą z dnia 22 sierpnia 1997r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych ustaw /Dz.U. Nr 111, poz. 726/, obowiązującą od dnia 14 grudnia 1997r., który stanowi: "Przepis ust. 1-3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób o którym mowa w art. 50 ust. 1." Wskazany wcześniej przepis art. 51 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane objęty jest zatem dyspozycją ust. 4 wraz z zawartym w niej odesłaniem do uregulowania stanowiącego treść art. 50 ust. 1 omawianej ustawy, a przewidującego trzy konkretnie opisane przez ustawodawcę sytuacje, które legitymują właściwy organ do ingerencji w proces inwestycyjny w sposób prawem określony. Z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wynika, że sytuacja zaistniała w sprawie zakwalifikowana została jako istotne odstępstwo od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu tzn. ma cechy odpowiadające sytuacji opisanej w art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane. Należy zatem zważyć, że do znamion omawianego przypadku należy kwalifikowane odstępstwo, oznaczone słowem "istotne". /Przepis mówi o wykonywaniu robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź przepisach/ ustawodawca posługując się tym określeniem nie wprowadził specjalnych kryteriów tej cechy procesu inwestycyjnego, realizowanego nieprawidłowo, ani go nie zdefiniował, pozostawiając tę kwestię ocenie właściwego organu. Z materiału sprawy nie wynika jednak – co zauważył organ odwoławczy – jakie okoliczności zadecydowały o uznaniu, że W. P. realizował roboty budowlane z istotnym odstępstwem od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu /organ pierwszej instancji stosuje określenie "częściowe" odstępstwo/, a tylko stwierdzenie tego w sposób konkretny i nie budzący wątpliwości uprawnia do skorzystania z przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 powoływanej ustawy, a tym samym skierowania do inwestora nakazu wykonania określonych czynności. Dodatkowo wskazać należy, że działania procesowe organów administracji publicznej uprawnionych do prowadzenia postępowania w sprawie administracyjnej i do podejmowania orzeczeń, podporządkowane są przede wszystkim zasadzie praworządności zawartej w art. 6 kpa i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W doktrynalnym ujęciu postępowanie administracyjne traktowane jest jako zorganizowany proces stosowania prawa, w którym pierwszorzędne znaczenie ma ustalenie normy prawa odpowiedniej dla rozstrzygnięcia sprawy. Gwarancją prawidłowego /tj. zgodnego z prawem/ dokonania tej czynności jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, zgodnie z rygorem nałożonym wpisaną w art. 7 kpa zasadą prawdy obiektywnej. Przestrzeganie tej zasady ze względu na jej istotę warunkuje właściwe dokonanie subsumpcji, dlatego powstaje ona w ścisłym i bezpośrednim związku z zasadą praworządności. Wynikający z zasady prawdy obiektywnej obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych istotnych w sprawie i ustalenia w ten sposób prawidłowej podstawy faktycznej dla zastosowania właściwego przepisu prawa powinien być traktowany bezwzględnie. Z akt sprawy wynika, że czynności organu pierwszej instancji w omawianym powyżej zakresie nie zostały przeprowadzone w sposób prawidłowy, co obligowało organ odwoławczy do podjęcia orzeczenia w warunkach art. 138 § 2 kpa. Jednocześnie wykorzystanie przez organ odwoławczy tego typu decyzji kasacyjnej stwarzało jedyną możliwość rozpatrzenia zgłoszonego przez W. P. w postępowaniu odwoławczym wniosku o wyłączenie od udziału w postępowaniu na podstawie art. 24 § 3 kpa pracownika sprawującego funkcję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.. Wniosek w tym przedmiocie został złożony po zakończeniu postępowania pierwszoinstancyjnego prowadzonego przez powiatowy organ nadzoru budowlanego /pierwotnie w odwołaniu i konkretyzowany w kolejnych pismach wnoszonych w toku postępowania odwoławczego/, a zatem po dokonaniu wszystkich czynności procesowych na tym etapie postępowania. Kodeks postępowania administracyjnego nie ustanawia specjalnego trybu, poprzez który w takiej sytuacji można ewentualnie doprowadzić do eliminacji czynności procesowych podjętych przez pracownika organu administracyjnego, którego dotyczy wniosek o wyłącznie albo spowodować uznanie tych czynności za niebyłe. Nie jest to w ogóle możliwe bez uprzedniego dokonania oceny zasadności takiego wniosku, wymagającej zachowania formy postanowienia. Przed przystąpieniem do ponownego rozpatrywania sprawy, jakie musi nastąpić w konsekwencji orzeczenia organu odwoławczego, organ pierwszej instancji powinien przedłożyć wniosek o wyłączenie – zgodnie z dyspozycją art. 24 § 3 kpa – swojemu bezpośredniemu przełożonemu w strukturze organizacyjno-służbowej, związanej ze stosunkiem pracy i istniejącej niezależnie od układu podległości i nadrzędności, związanego z załatwianiem spraw administracyjnych. Ponadto niezależnie o przedstawionych powyżej kwestii Sąd uznał za wskazane zwrócić uwagę na niesłuszność twierdzeń skarżącego, dotyczących nieuprawnionego posługiwania się przez organy orzekające w sprawie określeniem "rozbudowa" – na oznaczenie wykonanych robót budowlanych – zamiast "remont". Istotne w tym kontekście jest, że projekt budowlany autorstwa mgr inż. arch. K. S., stanowiący załącznik nr 1 do udzielonego inwestorowi tj. W. i A. P. pozwolenia na budowę w dniu [...]r. określa przedmiotową inwestycję jako "rozbudowa domu jednorodzinnego", adres: S. [...] gmina S. Ś.. Niezrozumiałe jest zatem i niezasadne tak kategoryczne zaprzeczenie przez skarżącego temu faktowi. Mając na względzie przedstawione wcześniej okoliczności faktyczne i prawne, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdzając, że zaskarżona decyzja podjęta została w sposób nie naruszający prawa – zgodnie z art. 151 powoływanej poprzednio ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. H.B. 1.08.2005r.