II SA/Wr 598/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Moskała (sprawozdawca) Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk Asesor WSA Anetta Chołuj Protokolant: Katarzyna Dziok po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2005r. na rozprawie sprawy ze skargi R. R. i T. H. na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. Wnioskiem z dnia [...]H. Z. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. oraz do L. Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej o wydanie decyzji /postanowienia na przeprowadzenie ekshumacji zwłok swojej matki J. Z. z kwatery-grobu na cmentarzu komunalnym w L. do kwatery-grobu zmarłego K. Z. na cmentarzu komunalnym w L. Swój wniosek umotywował względami rodzinnymi i ekonomicznymi. Decyzją z dnia [...]nr [...]Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w L. , powołując się na art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. z 200r. Nr 23, poz. 295 ze zm.), art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 1998r., Nr 90, poz. 575 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. , Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zezwolił na ekshumację zwłok J. Z. i pochowanie ich w innym grobie określając jednocześnie termin do wykonania decyzji. Decyzję doręczono wnioskodawcy, wraz z pouczeniem o warunkach i terminie odwołania. Z kolei pismem z dnia [...]Prezes Zarządu L. Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej powiadomił H. Z., że nie wyraża zgody na przeniesienie zwłok w związku z zastrzeżeniami zgłoszonymi przez siostrę zmarłej - T. H. W piśmie zawarto informację o możliwości ekshumacji zwłok w razie zawarcia porozumienia przez członków rodziny zmarłej lub po uzyskaniu prawomocnego orzeczenia sądowego w tej kwestii. W dniu [...]do powiatowej stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w L. wpłynęło odwołanie rodzeństwa zmarłej J. Z. - T. H. i R. R. Odwołujący podnieśli, że nie wyrażają i nigdy nie wyrażali zgody na przeprowadzenie ekshumacji zwłok J. Z. oraz podkreślili, że posiadają prawa do grobu, w którym obecnie złożone jest ciało. W odwołaniu zawarto ponadto wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia, a jako przyczynę uchybienia terminu odwołujący wskazali, że decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. otrzymali dopiero [...]., nie byli również poinformowani wcześniej przez H. Z. o zamiarze wystąpienia o ekshumację. Przed przekazaniem odwołania do organu drugiej instancji Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w L. przeprowadził rozprawę z udziałem wszystkich stron, jednakże żadna z nich nie odstąpiła od swoich żądań. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. postanowieniem z dnia [...] Nr [...], wydanym na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu, poza opisem stanu faktycznego, stwierdzono jedynie, iż (cyt.) "Przepisy prawa nie regulują kwestii zawiadamiania osób uprawnionych w dalszej kolejności o wydaniu decyzji w sprawie ekshumacji. Nadmienić należy, że decyzja PPIS w L. dotyczy warunków higienicznych i zdrowotnych. Sprawy majątkowe czy ochrony dóbr osobistych nie są przedmiotem postępowania prowadzonego przez Państwową Inspekcję Sanitarną." W skardze na powyższe postanowienie T. H. i R. R. zarzucili, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w L. nie podjął kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, naruszając tym samym art. 7,9, 10 i 28 k.p.a. i nie uwzględnił przysługującego im na mocy powołanej ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych (art. 10 ust. 1) prawa do pochowania ciała siostry oraz związanych z nim praw do ochrony dóbr osobistych w postaci kultu pamięci zmarłego. Zarzucili, że organ odwoławczy, mimo że posiadał już informacje o istnieniu innych, poza wnioskodawcą, stron postępowania, nie uwzględnił ich w swojej decyzji. Skarżący uznali za sprzeczne z prawem stanowisko organu, iż decyzja dotyczy jedynie warunków sanitarnych, a nie praw majątkowych i ochrony dóbr osobistych, wskazując że ustawa o cmentarzach ani kodeks postępowania administracyjnego nie rozdzielają tych spraw. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. wniósł o oddalenie skargi w całości powtarzając argumenty uzasadnienia i dodatkowo wskazując, że praw majątkowych oraz związanych z ochroną dóbr osobistych skarżący winni dochodzić przed sądem powszechnym, a nie przed organami administracji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Na wstępie należy zaznaczyć, że na podstawie art. 3 ustawy z dnia 30.08.2002r Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) z dniem 01.01.2004r przestała obowiązywać ustawa z dnia 11.05.1995r o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, a sprawy, w których skargi zostały wniesione do NSA przed dniem 01.01.2004r., podlegają rozpatrzeniu - zgodnie z art. 97 § 1 cytowanej ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - przez wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej opiera się na kryterium zgodności z prawem aktów i działań administracji. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145-150 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powyższe oznacza, że zaskarżony akt administracyjny może zostać wzruszony przez Sąd tylko wówczas, gdy narusza prawo w sposób określony w powołanej ustawie; w przeciwnym razie skarga podlega oddaleniu. Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż postanowienie będące jej przedmiotem narusza szereg przepisów postępowania administracyjnego. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że postanowienie to nie odpowiada już formalnym warunkom stawianym przez przepisy k.p.a. tej formie rozstrzygnięcia. W myśl art. 124 k.p.a. postanowienie powinno zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania; jeżeli na postanowienie służy zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie, to powinno ono ponadto zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienia faktyczne i prawne nie polega przy tym na przedstawieniu jakiejkolwiek argumentacji, a więc na uzasadnieniu w rozumieniu potocznym, ale jego treść ocenia się wg art. 107 § 3 k.p.a. tj. identycznie, jak w odniesieniu do decyzji administracyjnych. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji (tu: postanowienia), z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, poza częścią faktograficzną, nie zawiera natomiast ani przytoczenia treści podstawy prawnej, ani jej wykładni. Lakoniczne trzy zdania, w brzmieniu przytoczonym na wstępie wyroku, nie tylko nie stanowią wykładni art. 134 k.p.a. ani nie wyjaśniają powodów, dla których znalazł on zastosowanie, ale trudno w ogóle doszukać się ich związku z powyższą normą prawną. Powołany jako podstawa prawna zaskarżonego postanowienia art. 134 K.p.a. stanowi, iż organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do jego wniesienia. Doktryna postępowania administracyjnego wyróżnia na gruncie k.p.a. trzy fazy postępowania odwoławczego: pierwszą stanowią czynności wstępne, obejmujące badanie odwołania pod względem formalnym, druga faza polega na rozpoznaniu odwołania pod względem merytorycznym, fazą ostatnią jest wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. Powołany w osnowie zaskarżonego postanowienia art. 134 k.p.a. dotyczy wyróżnianej w doktrynie tzw. fazy wstępnej postępowania odwoławczego. Na tym etapie organ odwoławczy bada dopuszczalność odwołania uwzględniając przesłanki podmiotowe i przedmiotowe oraz zachowanie terminu do jego wniesienia. O niedopuszczalności odwołania z przyczyn przedmiotowych można mówić np. w razie braku przedmiotu zaskarżenia, wyczerpania toku instancyjnego lub wyłączenia możliwości odwołania przez przepisy prawa (np. gdy czynność organu nie jest decyzją administracyjną). Jako przykłady niedopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych wskazywano m.in. wniesienie odwołania przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia środka zaskarżenia lub przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych (vide B.Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2000, str. 524-525). W rozpoznawanej sprawie w postanowieniu Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...]. nie wskazano żadnej z w/w przesłanek stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Nie sposób uznać stwierdzenia iż "przepisy prawa nie regulują kwestii zawiadamiania osób uprawnionych w dalszej kolejności..." (czy też zdania następnego) za zakwestionowanie przez organ legitymacji stron do wniesienia środka odwoławczego - pomijając nawet, że w takim wypadku prawidłową formą załatwienia odwołania jest decyzja umarzająca postępowanie odwoławcze, nie zaś postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania (na ten temat: m.in. uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999r. w (OPS 16/98)). Drugą, obok niedopuszczalności odwołania, przesłanką zakończenia postępowania odwoławczego już w jego fazie wstępnej, na podstawie art. 134 k.p.a., jest uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W rozpoznawanej sprawie, mimo wniosku T. H. i R. R. o przywrócenie terminu do jego wniesienia, organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się jednak do tej kwestii - co powinno mieć miejsce poprzez wskazanie dlaczego nie stwierdził uchybienia tego terminu, ale oparł rozstrzygnięcie o przesłankę niedopuszczalności odwołania. Trzeba podkreślić, że w sytuacji, gdy odwołanie od decyzji administracyjnej wnosi inna strona niż wnioskodawca, do którego kierowano decyzję, organ odwoławczy ma obowiązek w fazie wstępnej badania odwołania po pierwsze ustalić, czy zaskarżoną decyzję doręczono również stronie wnoszącej odwołanie, czy też dowiedziała się ona o decyzji z innych źródeł i czy mogło mieć to wpływ na określenie daty, z którą decyzja ta stała się ostateczna. Następnie powinien stwierdzić, czy odwołanie wniesiono w terminie, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a., a w razie stwierdzenia uchybienia tego terminu - przed wydaniem orzeczenia kończącego postępowanie z tego powodu - rozpoznać wniosek o przywrócenie terminu, mając na uwadze dopuszczalność jego przywrócenia wobec strony pozbawionej udziału w postępowaniu w pierwszej instancji (na temat prawa do odwołania i przywrócenia terminu do jego wniesienia wobec strony, która nie brała udziału w postępowaniu wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 27 sierpnia 1999r. sygn. akt IV SA 1758/97, Lex nr 47876). Cytowane powyżej zdanie o braku podstaw prawnych do zawiadamiania innych osób uprawnionych w rozumieniu art. 10 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych nie może sanować także uchybień organu w tym zakresie, nawet gdyby uznać, że dotyczy ono kwestii uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Zarazem, poczynając od zawartych w uzasadnieniu słów "Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W., po rozpatrzeniu sprawy, nie znajduje podstaw do uwzględnienia powyższych zarzutów (odwołania - przyp. Sądu)", omawiane uzasadnienie - w szczególności zdanie drugie i trzecie (stwierdzające, iż decyzja PPIS w L. dotyczy warunków sanitarnych, a nie praw majątkowych i ochrony dóbr osobistych, których naruszenie zarzucali skarżący) - można uznać raczej za stanowisko organu w kwestii zasadności odwołania, nie zaś jego dopuszczalności czy zachowania terminu. Merytoryczne odniesienie się do zarzutów odwołania jest natomiast elementem rozstrzygnięcia sprawy i możliwe jest dopiero po jej rozpoznaniu, w razie pozytywnej weryfikacji odwołania w fazie wstępnej postępowania odwoławczego. Zawarcie zatem w postanowieniu wydanym na podstawie art. 134 k.p.a. stanowiska merytorycznego stanowi ewidentną sprzeczność i jest niedopuszczalne z punktu widzenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Reasumując należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie nie zawiera uzasadnienia prawnego, które wyjaśniałoby podstawy jego wydania, zaś argumenty, jakie zostały w nim podniesione mogą co najwyżej świadczyć o merytorycznym stanowisku organu drugiej instancji wobec zarzutów odwołania - wbrew rozstrzygnięciu zawartemu w sentencji postanowienia. Z uwagi zatem na wskazane naruszenia przepisów postępowania administracyjnego zaskarżone postanowienie Sąd uchylił na podstawie art. 145 § 1 pkt c) p.s.a.