II SA/Wr 6/04

W IMIENIU RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 6 stycznia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: SNSA - Julia Szczygielska Sędziowie: NSA - Halina Kremis (sprawozdawca) WSA - Andrzej Cisek Protokolant: Iwona Borecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi I. O. na decyzję Wojewody D. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Starosta O., na podstawie art. 35 ust. 5 oraz art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku I. O. odmówił zatwierdzenia jej projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej przebudowę budynku gospodarczego z przeznaczeniem na mieszkalny, jednorodzinny na działce Nr [...], położonej we wsi N. nr [...], gmina D., powiat O . W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, iż po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego ustalono, iż dokumentacja projektowa planowanej inwestycji obejmuje budynek w stosunku, do którego orzeczono nakaz rozbiórki decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. nr [...] z dnia [...]r. Dodał, iż powyższe stwierdzenie-stosownie do treści art. 35 ust. 5 ustawy prawo budowlanego- obligowało go do orzeczenia jak w sentencji decyzji. W odwołaniu od powyższej decyzji I. O. stwierdziła, iż inwestycja objęta projektem ma charakter odtworzenia zabudowy zagrodowej na istniejących ruinach budynku gospodarczego. Dodała, iż rozebrany budynek był w kompletnej ruinie i stanowił zagrożenie dla życia i zdrowia domownikom oraz dla znajdującego się nim inwentarza żywego. Wskazała, iż opis planu dla w/w działki wyraźnie podkreśla możliwości uzupełnienia działki budynki mieszkalnymi i gospodarczymi. Ponadto- odwołująca się przedstawiła swoją trudną sytuację życiową (tragiczny zgon męża) i bytową (czwórka bezrobotnych córek) uzasadniając tym uchybienia przepisom ustawy prawo budowlane jakich się dopuściła w sprawie. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Wojewoda D. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję wskazując w uzasadnieniu, iż ustawodawca w art. 35 ust. 5 ustawy Prawo budowlane sformułował w sposób nie budzący wątpliwości interpretacyjnych obowiązek odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, więc w sytuacji gdy zachodzi wzmiankowana w tym artykule przesłanka, organ administracyjny postąpić może jedynie według dyspozycji omawianego przepisu, bez względu na trudną sytuację osobistą i bytową odwołującej się. Podkreślił, iż z akt sprawy wynika, ponad wszelką wątpliwość, iż na działce nr [...] we wsi N. nr [...], gmina D., objętej wnioskiem Pani I. O. o pozwolenie na budowę inwestycji obejmującej przebudowę budynku gospodarczego z przeznaczeniem na mieszkalny, jednorodzinny, znajduje się obiekt budowlany wobec, którego orzeczono nakaz rozbiórki. Poinformował przy tym, iż omawiana decyzja o nakazie rozbiórki nie została do dnia dzisiejszego wykonana. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyła I. O. podnosząc w uzasadnieniu, iż w dniu [...]r. przyjęto jej wniosek o wydanie pozwolenia na budowę i w dniu 1 sygn. akt II SA/Wr 6/04 [...]r. wezwano ją do uzupełnienia do dnia [...]r. brakującej dokumentacji. Skarżąca podniosła, iż w terminie uzupełniła dokumentację. Dodała, że pomimo jednoznacznej dyspozycji art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane obligującej organ do wydania pozytywnej dla strony decyzji, zarówno Starosta O., jak i organ odwoławczy- naruszając powyższy przepis- odmówili skarżącej udzielenia pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu [...]r. skarżąca wyjaśniła, iż "nie składała skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. dotyczącą rozbiórki, a obiekt do rozbiórki nadal stoi." Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym - zwanej dalej u.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę nad działalnością administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego oraz czy organy orzekające przestrzegały przepisy prawa proceduralnego w postępowaniu administracyjnym. Tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa Sąd jest władny wzruszyć zaskarżony akt. Inne, pozaustawowe zasady lub przesłanki takiej jak np. zasada słuszności, zasada współżycia społecznego czy trudna sytuacja materialna lub bytowa rodziny nie stanowią kryterium kontroli sądowoadministracyjnej. Przy rozpoznaniu skargi wniesionej w niniejszej sprawie należało więc w pierwszym rzędzie rozstrzygnąć, czy przy wydaniu decyzji organ zasadnie zastosował powołane w niej podstawy prawne, a następnie czy zawarł w tej decyzji należyte uzasadnienie faktyczne i prawne (art. 107 § 1 i 3 kpa w zw. z art. 140 kpa), kolejno przeprowadzić kontrolę zaskarżonej decyzji w nawiązaniu do zarzutów skargi, a w końcu dokonać oceny legalności tej decyzji w pozostałym zakresie. Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji stanowił art. 35 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). W przywołanym przepisie wprowadzono jednoznacznie brzmiący nakaz dla organu administracji architektoniczno- budowlanej do odmowy zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę, jeżeli na terenie objętym projektem zagospodarowania działki lub terenu znajduje się obiekt budowlany, objęty nakazem przymusowej rozbiórki. Stosownie do powyższego niemożliwe jest tym samym nie tylko udzielenie pozwolenia na budowę na obiekt identyczny, jak objęty nakazem rozbiórki, ale także na jakikolwiek obiekt budowlany 2 sygn. akt II SA/Wr 6/04 (wymagający pozwolenia na budowę), jeżeli na danym terenie znajduje się obiekt podlegający przymusowej rozbiórce. Ustawodawca nie zastrzegł przy tym, że nakaz taki musi być ostateczny (jak np. przy pozwoleniu na budowę - art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane), co prowadzi do wniosku, że nawet nie-ostateczna decyzja o nakazie rozbiórki wywołuje przedstawiony powyżej skutek (zob. Prawo budowlane - komentarz, pod red. R. Dziwińskiego, Dom Wydawniczy ABC, Warszawa 2005 r., s.180). Okolicznością nie kwestionowaną przez skarżącą - o zasadniczym w sprawie znaczeniu - jest to, iż działka objęta wnioskiem Pani I. O. o pozwolenie na budowę inwestycji obejmującej przebudowę budynku gospodarczego z przeznaczeniem na mieszkalny jest bezsprzecznie tożsamą działką Nr [...], położoną we wsi N. nr [...], gmina D., powiat O., na której I. O. wybudowała wcześniej obiekt budowlany, wobec którego ostateczną decyzją z dnia [...]r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. orzekł nakazanie rozbiórki, przy czym decyzja ta do czasu zamknięcia postępowania sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie nie została wykonana. W świetle powyższego jako nietrafną należy ocenić argumentację skargi pomijającą zupełnie dyspozycję art. 35 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, a koncentrująca się jedynie na twierdzeniu, że skoro skarżąca spełniła wymagania określone w ust. 1 art. 35 art. i w art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, to stosownie do treści art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ nie mógł odmówić wydania jej decyzji o pozwoleniu na budowę. Takie stanowisko jest następstwem błędnie dokonanej wykładni przepisów, bowiem warunkiem zastosowania w sprawie art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane było nie tylko spełnienie przez wnioskodawcę określonych w tym przepisie wymogów ale również obowiązkiem organu przed wydaniem przedmiotowej decyzji było dokonanie sprawdzenia czy nie zachodzi któraś z przesłanek negatywnych przewidzianych w ustawie (np. takiej jak wymieniona w ust. 5 art. 35 ustawy Prawo budowlane). W rozpoznawanej sprawie szczególnie istotna jest zastosowana z woli ustawodawcy kategoryczność i bezwzględność art. 35 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Należy ją zresztą postrzegać także poprzez wykładnię historyczną, która niejako narzuciła przyjęcie we wskazywanym przepisie tak bezwarunkowego rozwiązania normatywnego. Przedmiotowy przepis pojawił się w wyniku nowelizacji ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. (Dz. U. Nr 111, poz.726 ze zm.) i miał na celu usunięcie istotnej luki prawnej, a dotyczącej właśnie sytuacji gdy na danym terenie znajdował się obiekt budowlany, objęty nakazem przymusowej rozbiórki, a inwestor wystąpił o wydanie pozwolenia na budowę nowego (często takiego samego) obiektu, nie dokonując rozbiórki. Brak tego przepisu prowadził do swoistej formy zalegalizowania samowoli budowlanej i odbywało się to przy lekceważeniu funkcjonującej w obrocie prawnym ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę znajdującego się na danym terenie obiektu budowlanego. 3 sygn. akt II SA/Wr 6/04 W świetle jednoznacznie brzmiącej regulacji art. 35 ust 5 ustawy Prawo budowlane Starosta O. nie mógł wydać w niniejszej sprawie decyzji innej niż odmowna. Motywy (trudna sytuacja osobista i bytowa rodziny) jakimi kierowała się skarżącą prowadząc- z naruszeniem art. 28 ustawy Prawo budowlane-inwestycję na działce Nr [...] oraz fakt, iż Starosta O. podjął czynności zmierzające do wydania pozytywnej dla strony decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, w świetle regulacji ustawy Prawo budowlane pozostawały bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Również przedłożenie przez skarżącą w toku postępowania sądowoadmini-stracyjnego aktualnej decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego na budynek mieszkalny na działce nr [...], obręb N. nie mogło wpłynąć na ocenę zgodności z prawem zaskarżonych decyzji. Inne są bowiem stawiane przez przepisy warunki udzielenia i cel wydania decyzji o warunkach zabudowy niż decyzji w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Posiadanie decyzji o warunkach zabudowy dla danego terenu jest (z pewnymi wyjątkami) warunkiem niezbędnym (ale nie jedynym) do uzyskania decyzji umożliwiającej rozpoczęcie inwestycji na przedmiotowym terenie. Posiadanie decyzji o warunkach zabudowy nie gwarantuje wcale wnioskodawcy, iż otrzyma decyzję o pozwoleniu na budowę i nawet jak wskazał w wyroku z dnia 22 stycznia 1999 r. Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt IV SA 21/97, nie publ.) uzyskanie przez stronę decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie stanowi przesłanki wznowienia postępowania w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu lub jego części stanowiącego samowolę budowlaną. Kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, do czego ograniczają się kompetencje Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie wykazała, by zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa, o którym stanowi przepis art. 145 u.p.s.a. Brak zatem było uzasadnionych podstaw do uwzględnienia skargi i z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. 4