II SA/Wr 6/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Sędzia WSA Anna Siedlecka, Asesor WSA Alicja Palus /sprawozdawca/, Protokolant Katarzyna Grott, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2006r. sprawy ze skargi S. B. i J. W. na decyzję Wojewody D. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji stanowiącej pozwolenie wodnoprawne w wyniku wznowienia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; III. zasądza od Wojewody D. na rzecz każdego ze skarżących kwotę 200 zł /dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 104 i art. 146 § 2 w związku z art. 151 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego po wznowieniu postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty O. Nr [...] z dnia [...]r. w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego K. K. na szczególne korzystanie z wód powierzchniowych dla potrzeb stawu rybnego o powierzchni 0,69 ha na działce nr [...], obręb B., gm. S., Starosta Powiatu O. postanowił: stwierdzić, że decyzja Starosty O. Nr [...] z dnia [...]r. została wydana z naruszeniem prawa w zakresie art. 145 § 1 pkt 4 kpa; odmówić uchylenia własnej decyzji ostatecznej Nr [...] z dnia [...]r. o pozwoleniu wodnoprawnym na szczególne korzystanie z wód powierzchniowych, wydanej K. K., ponieważ w wyniku wznowionego postępowania zostałaby wydana decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Uzasadniając to orzeczenie organ wyjaśnił m.in., że postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...], wydanym po uprzednim uchyleniu przez Wojewodę D. decyzji odmawiającej wznowienia postępowania w opisanej w osnowie sprawie i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, na wniosek S. B. i J. W. wznowiono postępowanie zakończone ostateczną decyzją Starosty O. z dnia [...]r. Nr [...], udzielającą K. K. pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód powierzchniowych dla potrzeb stawu rybnego o powierzchni 0,69 ha na działce nr [...], obręb B. gm. S . Wnioskodawcy dostarczyli umowę dzierżawy nieruchomości rolnej "[...]" z dnia [...]r. W toku postępowania K. K. przedstawił "Opinię techniczną dotyczącą postępowania administracyjnego związanego z pozwoleniem wodnoprawnym na szczególne korzystanie z wód dla potrzeb stawu wodnoprawnego z Potoku D. na działce nr [...], obręb B., gm. S." opracowaną przez Usługi Projektowe i Doradztwo dr inż. E. P. we W., natomiast wnioskodawcy wnieśli uwagi do tej opinii. W dalszej części uzasadnienia organ orzekający wskazał, że z posiadanych dokumentów wynika, że S. B. i J. W. zawarli w dniu [...]r. umowę dzierżawy nieruchomości rolnej stanowiącej tzw. "[...]" i jako następcy prawni przejęli prawa i obowiązki określone w pozwoleniu wodnoprawnym Nr [...] z dnia [...]r. na pobór wód powierzchniowych w zlewni rzeki Polskiej Wody oraz rybackie użytkowanie obiektu stawowego R., gm. K. G. udzielone Gospodarstwu Rybackiemu Skarbu Państwa w P. działającemu w imieniu Agencji Nieruchomości Rolnej Skarbu Państwa Odział Terenowy w P . Wobec powyższego organ uznał za słuszny zarzut wnioskodawców dotyczący nieuwzględnienia ich udziału bez własnej winy w postępowaniu administracyjnym zakończonym ostateczną decyzją Nr [...] z dnia [...]r. W postępowaniu tym organ ustalił niewystarczający krąg podmiotów, których interesu prawnego dotyczyło postępowanie. Bezsporny bowiem jest fakt, że Gospodarstwo [...] korzysta z tego samego cieku, a więc wnioskodawcy mieli interes prawny w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, co powoduje, że kwestionowana w postępowaniu wznowieniowym decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Organ wyjaśnił ponadto, że podnoszony przez wnioskodawców zarzut braku wody w Potoku D. należy uznać za nieuzasadniony. Po ponownej analizie dokumentacji załączonej do wniosku o wydanie decyzji w tym operatu wodnoprawnego oraz po uwzględnieniu uwag złożonych przez strony w toku wznowionego postępowania stwierdzono, że brak jest jednoznacznego dowodu potwierdzającego zarzut wnioskodawców. Wnioskodawcy uzasadniają ten zarzut jedynie uwagami wniesionymi do opinii technicznej, opracowanej na zlecenie K. K., które nie są poparte żadnymi obliczeniami. W uzasadnieniu Starosta Powiatu O. wskazał również, że "Inwentaryzacja techniczna i operat wodnoprawny dla stawu rybnego na działce nr [...] obręb B., gm. S.", na podstawie której udzielone zostało pozwolenie wodnoprawne K.i K. oraz opinia techniczna dostarczona w toku postępowania wznowieniowego, stanowiąca dokumenty sporządzone przez odrębne podmioty, potwierdzają, że zasoby wodne Potoku D. pokrywają potrzeby wodne obu stawów. Wydając pozwolenie wodnoprawne K. K. organ uwzględnił fakt, że na tym cieku znajdują się również inne stawy, a zasoby wodne Potoku D. pokrywają potrzeby wodne pod warunkiem prowadzenia prawidłowej i racjonalnej gospodarki wodnej w zlewni oraz przestrzegania warunków określonych w decyzjach wodnoprawnych. W zakończeniu uzasadnienia organ orzekający stwierdził brak podstaw do uchylenia decyzji, co obligowało do zastosowania w sprawie art. 146 § 2 kpa. Prawidłowość opisanej powyżej decyzji zakwestionowali S. B. i J. W., wnosząc odwołanie do Wojewody D . W odwołaniu zwrócili się o uchylenie w całości decyzji Starosty Powiatu O. z dnia [...]r. Nr [...] oraz decyzji ostatecznej tego organu z dnia [...]r. Nr [...] o pozwoleniu wodnoprawnym dla potrzeb stawu rybnego o powierzchni 0,69 ha na działce nr [...], obręb B., gm. S . Uzasadniając to żądanie odwołujący się zarzucili naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a przede wszystkim art. 7 i 8 tej ustawy z tego względu, że: Wojewoda D. nie zlecił opracowania obiektywnej opinii w sprawie tylko skorzystał z opinii opracowanej na zlecenie K. K.; nie uwzględniono w postępowaniu wniosku dowodowego z dnia [...]r. dotyczącego dokonania inwentaryzacji wszystkich stawów Potoku D. oraz określeniu rzeczywistej wodochłonności; wydana decyzja jest merytorycznie sprzeczna z ustaleniami dokonanymi w czasie wizji lokalnej w dniu [...]r. W uzasadnieniu odwołania S. B. i J. W. wnieśli o uzupełnienie postępowania dowodowego o elementy wymienione w uwagach do "Opinii technicznej dotyczącej postępowania administracyjnego związanego z pozwoleniem wodnoprawnym na szczególne korzystanie dla potrzeb stawu hodowlanego z Potoku D. na działce nr [...], obręb B., gm. S., opracowanej przez J. F . Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda D. decyzją z dnia [...]r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tego orzeczenia Wojewoda D. przedstawił stan faktyczny sprawy, a następnie wyjaśnił, że przepisy obowiązującej ustawy z dnia 18 lipca 2001r. – Prawo wodne /Dz.U. Nr 115, poz. 1229 z późn. zm./ nie przewidują uprzywilejowania w dostępie do wody zakładów, które uzyskały pozwolenia wodnoprawne wcześniej. Zakłady takie będąc stronami w postępowaniach dotyczących korzystania z wód tych samych cieków czy zlewni, mogą jednak wnosić do organów prowadzących postępowania o zamieszczenie w nowo wydawanych decyzjach uzasadnionych merytorycznie warunków, zapewniających zachowanie nadanych im wcześniej uprawnień. Organ orzekający wskazał również, że wniosek Gospodarstwa [...] ograniczający się do żądania uchylenia ostatecznej decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego K. K. z powodu występujących niedoborów wody w cieku nie mógł być uwzględniony przez organ pierwszej instancji z powodu braku podstaw prawnych. Odmowa udzielenia pozwolenia wodnoprawnego może nastąpić tylko w przypadkach określonych w art. 126 prawa wodnego, a takie w sprawie nie zaistniały. Organowi nie zostały też zgłoszone przez wnioskodawców merytorycznie uzasadnione wnioski dla ewentualnej zmiany decyzji ostatecznej. Ponadto Wojewoda D. stwierdził, że nie oznacza to, że Gospodarstwo [...] nie ma już możliwości prawnych zabezpieczenia swoich interesów związanych z wykorzystywaniem zasobów wodnych zlewni, może to bowiem zrobić na etapie zatwierdzenia przez organ powiatowy instrukcji gospodarowania wodą, do której opracowania został zobowiązany K. K. w udzielonym mu pozwoleniu wodnoprawnym. Organ wyjaśnił przy tym, że brak jest aktualnie rozporządzenia, o którym mowa w art. 132 ust. 10 ustawy – Prawo wodne określającego zakres instrukcji, jednak nie stanowi to przeszkody do jej opracowania i wyegzekwowania przez organ nałożonego obowiązku. Decyzja wydana w postępowaniu odwoławczym została zaskarżona przez S. B. i J. W . W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący wnieśli – zarzucając naruszenie art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego – o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewodę D. celem uchylenia decyzji Starosty O. z dnia [...]r. Nr [...] odmawiającej uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...]r. Nr [...] stanowiącej o pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym K. K. na szczególne korzystanie z wód dla potrzeb stawu rybnego w B., gm. S . W uzasadnieniu skargi S. B. i J. W. powołali argumenty przedstawione już wcześniej w odwołaniu, zarzucając jednocześnie, że w zaskarżonej decyzji Wojewoda D. nie ustosunkował się ani do tych argumentów, ani do kierowanej przez nich parokrotnie informacji o nieprzestrzeganiu przez K. K. warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym. Dodatkowo skarżący podali, że Potok D. należący do zlewni B. zasila wody nie tylko dwóch stawów, lecz również zimochowy, a więc zespół stawów w miejscowości R. – co wynika z wizji lokalnej. W dniu [...]r. odbyło się w siedzibie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. spotkanie na temat występowania niedoborów wody w zlewni rzeki B. z udziałem przedstawicieli Wojewody D . Obecny na spotkaniu przedstawiciel Akademii Rolniczej we W. wyjaśnił, że wody w zlewni brakuje, a system krajowy musi podporządkować się międzynarodowemu programowi ochrony przyrody. Stwierdził też, że opracowywane wówczas operaty wodnoprawne są nie do przyjęcia, gdyż obowiązujący stan prawny zezwala na wykonywanie operatów hydrologicznych wyłącznie osobom, które posiadają uprawnienia wymagane nową ustawą i zdały egzamin państwowy oraz, że "należy zastanowić się również, czy nie cofnąć części pozwoleń." W zakończeniu uzasadnienia skarżący stwierdzili, że w istniejących i przedstawionych przez nich okolicznościach faktycznych pozwolenie wodnoprawne udzielone K. K. nie może się ostać, gdyż powoduje niemożliwość realizacji pozwolenia wodnoprawnego, z którego korzystają skarżący. W odpowiedzi na skargę zawartej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu [...]r. Wojewoda D. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. W toku postępowania przekazana została Sądowi przez Wojewodę D. "Ekspertyza prawna dotycząca wydania kolejnych pozwoleń wodnoprawnych na budowę stawów z uwzględnieniem wszystkich rodzajów obszarów prawnie chronionych przyrodniczo w deficytowej zlewni rzeki B." Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne: Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia wskazać przede wszystkim należy, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności, będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących okoliczności prawnych stwierdził konieczność zastosowania przy orzekaniu przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm./ przy jednoczesnym skorzystaniu z dyspozycji art. 134 § 1 tej regulacji. Działania procesowe organów administracji publicznej uprawnionych do prowadzenia postępowania w sprawie administracyjnej i do podejmowania orzeczeń podporządkowane są przede wszystkim zasadzie praworządności zawartej w art. 6 kpa i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Dla prawidłowego zrealizowania tej zasady, wymagającej bezwzględnej zgodności z prawem każdej czynności organu, ustawodawca stworzył – poprzez odpowiednie zapisy normatywne – gwarancje procesowe oraz instrumenty prawne o różnym charakterze i zakresie stosowania. W doktrynalnym ujęciu postępowanie administracyjne traktowane jest jako zorganizowany proces stosowania prawa, w którym pierwszorzędne znaczenie ma ustalenie normy prawa odpowiedniej dla rozstrzygnięcia sprawy. Gwarancją prawidłowego /tj. zgodnego z prawem/ dokonania tej czynności jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, zgodnie z rygorem nałożonym wpisaną w art. 7 kpa zasadą prawdy obiektywnej. Przestrzeganie tej zasady ze względu na jej istotę warunkuje właściwe dokonanie subsumpcji, dlatego pozostaje ona w ścisłym i bezpośrednim związku z zasadą praworządności. Wynikający z zasady prawdy obiektywnej obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych istotnych w sprawie i ustalenie w ten sposób prawidłowej podstawy faktycznej dla zastosowania właściwego przepisu prawa powinien być realizowany poprzez czynności określone w przepisach regulujących postępowanie dowodowe, w tym m.in. w art. 77, art. 80 i art. 81 kpa. Podstawą oceny legalności działań organów prowadzących postępowanie w sprawie administracyjnej w omawianym zakresie jest materiał dowodowy zebrany w sprawie. Doręczone Sądowi w trybie art. 54 § 2 powoływanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, akta administracyjne sprawy, które traktować należy jako materiał stanowiący podstawę rozstrzygnięcia, uniemożliwiają dokonanie takiej oceny przez Sąd, a poprzez to poddają w wątpliwość prawidłowość czynności procesowych, podjętych przez organy orzekające w tej sprawie w postępowaniu instancyjnym. Zważyć przede wszystkim należy, że postępowanie w przedmiotowej sprawie było postępowaniem nadzwyczajnym, w toku którego oceniona była potrzeba zweryfikowania w warunkach wznowienia postępowania decyzji wydanej wcześniej w postępowaniu merytorycznym orzekającym, udzielającej K. K. pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód powierzchniowych dla potrzeb stawu rybnego. W sprawie prowadzonej w ramach takiego postępowania weryfikacyjnego wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w trybie art. 151 kpa jest uzależnione od dokonania oceny decyzji kwestionowanej, postępowania poprzedzającego jej wydanie oraz od analizy materiału dowodowego zebranego wówczas w sprawie i stanowiącego podstawę ustaleń faktycznych. Akta sprawy nie zawierają żadnej dokumentacji dotyczącej przebiegu postępowania zakończonego decyzją Starosty O. z dnia [...]r. Nr [...], udzielającej kwestionowanego w postępowaniu wznowieniowym pozwolenia na szczególne korzystanie z wód powierzchniowych, w tym operatu wodnoprawnego i inwentaryzacji technicznej, na które powołuje się organ pierwszej instancji w uzasadnieniu orzeczenia wydanego w rozpoznawanej obecnie sprawie. W aktach tych brakuje nawet wniosku S. B. i J. W. z dnia [...] r. o wznowienie postępowania. W tych warunkach Sąd został pozbawiony możliwości dokonania oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu można uznać, że czynności procesowe organów orzekających w rozpoznawanej sprawie były wadliwe, skoro wynikały z tak ograniczonego materiału dowodowego i podjęte z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 kpa mających zastosowanie – odpowiednio – również w postępowaniu administracyjnym nadzwyczajnym. Mając powyższe okoliczności na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny – stwierdzając, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł jak w sentencji. Klauzula zawarta w pkt II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu o uwzględnieniu skargi przepisu art. 152 wskazanej powyżej ustawy, a orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w treści art. 200 tej samej regulacji, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.