II SA/Wr 6/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Marta Pawłowska (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi Fundacji C. z/s w J. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 26 listopada 2020 r. nr 1078/2020 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie nakazania przepięcia do nowej sieci kanalizacyjnej budynków fundacji uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Postanowieniem z 26.11.2020 r. (nr 1078/2020) Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "DWINB"), po rozpatrzeniu zażalenia Fundacji C. z siedzibą w J. (dalej jako "skarżąca"), utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. (dalej jako "PINB") z 08.10.2020 r. (nr 55/20) odmawiające skarżącej wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie nakazania P. sp. z o.o. przepięcia do nowej sieci kanalizacyjnej budynków fundacji C. położonych przy ul. [...] w J. Jak wynika z powołanych postanowień w okolicznościach sprawy zarówno PINB jak i DWINB stwierdzili podstawy do zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. Organy wyjaśniły, że skarżąca wnioskiem z 20.08.2020 r. zwróciła się do PINB o wszczęcie postępowania zmierzającego do nakazania P. sp. z o.o., świadczącej usługi zaopatrzenia w wodę i usuwania ścieków na terenie miasta J., dokonania przepięcia budynków będących własnością Fundacji do nowo wybudowanej sieci kanalizacji sanitarnej przy ul. [...]. W ocenie organów wszczęcie takiego postępowania nie jest dopuszczalne, ponieważ poza zakresem kompetencji organów nadzoru budowlanego pozostaje wydawanie nakazów wykonania nowych inwestycji (art. 84 ust. 1 i art. 84a u.p.b.), w tym nakazania wykonania nowych przyłączy kanalizacji sanitarnej. Podmiot żądający włączenia do sieci miejskiej powinien zatem zawrzeć w tej sprawie umowę cywilną z gestorem sieci. Wzajemne stosunki pomiędzy odbiorcą ścieków z nieruchomości a jego dostawcą nie są sprawą administracyjną mającą umocowanie w Prawie budowlanym, co oznacza, że organy nadzoru budowlanego nie posiadają kompetencji do badania i rozstrzygania spraw o takim charakterze. Dodatkowo wskazano, że stosownie do art. 363 ust. 1 ustawy z 27.04.2001 r. Prawo ochrony środowiska organem właściwym w sprawie zagrożenia dla środowiska jest Prezydent J. W sprawie zagrożeń sanitarno-epidemiologicznych organem właściwym, stosownie do art. 12 ust. 1 ustawy z 14.03.1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, jest Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w J. W sprawach dotyczących rozwoju infrastruktury kanalizacji sanitarnej na obszarze miasta J., w celu umożliwienia przyłączenia budynków do tej sieci, organem kompetentnym jest Gmina J. działająca przy pomocy jej organu wykonawczego - Prezydenta J. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z 08.03.1990 r. o samorządzie gminnym zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania te obejmują sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz. Również zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy z 07.06.2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. W skardze na postanowienie DWINB skarżąca strona wniosła o jego uchylenie. W uzasadnieniu skargi jej autor podkreślił, że wydane w sprawie postanowienia nie dotyczą istoty sprawy, nie zawierają bowiem ustaleń w kwestii zakazu użytkowania budynków pozbawionych gospodarki kanalizacyjnej. Wskazano, że celem złożonego wniosku nie było nakazanie przepięcia do nowej sieci kanalizacyjnej lecz wydanie przez organ nadzoru budowlanego zakazu użytkowania budynków ze względu na ich niewłaściwy stan techniczny. W odpowiedzi na skargę DWINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. W piśmie przygotowawczym z 18.03.2021 r. strona skarżąca uzupełniając stanowisko zawarte w skardze wskazała, że to żądanie wyznacza przedmiot postępowania administracyjnego. Zatem jeżeli żądanie budzi wątpliwości, organ administracji powinien zwrócić się do wnioskodawcy o sprecyzowanie jego treści. Organ nie może samodzielnie doprowadzić do zmiany żądania wbrew intencji wnioskodawcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 61a § 1 zdanie pierwsze k.p.a., gdy żądanie, wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Powołany przepis reguluje procesową instytucję odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego wskazując jednoznacznie, że podstawą odmowy wszczęcia postępowania mogą być zarówno okoliczności natury podmiotowej (w szczególności wniesienie podania przez osobę niebędącą stroną), jak i przedmiotowej, które pozostają w związku z przedmiotem postępowania administracyjnego i mieszczą się w pojęciu "innych uzasadnionych przyczyn". W niniejszej sprawie organy administracji podstawę do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania wywodzą z przesłanek przedmiotowych. W zaskarżonym postanowieniu jako przeszkodę odmowy wszczęcia postępowania wskazano brak przepisów prawa budowlanego, które dawałby podstawy do wydania decyzji nakazującej P. sp. z o.o. wykonanie nowych przyłączy kanalizacji sanitarnej. Według orzekających organów charakter sprawy nie należy do właściwości rzeczowej organów nadzoru budowlanego. W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę treść wniosku z 20.08.2020 r., takie stanowisko jest co najmniej przedwczesne i podjęte zostało z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na prawidłowości kontrolowanego postanowienia wpływ ma bowiem ocena zgodności określonego przez organy przedmiotu, którego dotyczy odmowa wszczęcia postępowania z przedmiotem określonym przez podmiot wnioskujący o wszczęcie postępowania. Jeżeli organy nie wyjaśniły rzeczywistej woli strony w zakresie zgłoszonego żądania (stosując w tym zakresie przepis art. 64 § 2 k.p.a.), to nie można przyjąć, że wskazana przez organ przeszkoda wszczęcia postępowania jest uzasadniona. Wobec powyższego wskazać należy, że o tym z jakim żądaniem występuje strona decyduje ona sama. Jeśli charakter wniesionego pisma budzi wątpliwości, organ administracji ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Żądanie strony w postępowaniu należy ocenić na podstawie treści pisma przez nią wniesionego, a w przypadku jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie, a tym bardziej dostrzeżonych sprzeczności, organ administracji powinien zwrócić się o jego sprecyzowanie. Ponadto w myśl zasady prawdy obiektywnej i praworządności, mając przy tym na względzie słuszny interes strony, organ powinien rozważyć wszystkie możliwe środki, które dopuszczają przepisy prawa, a które mogłyby służyć należytemu załatwieniu sprawy. W realiach badanej sprawy orzekające organy nie podjęły działań zmierzających do sprecyzowania treści żądania zawartego we wniosku z 20.08.2020r. Bez takich działań nie można było z kolei przesądzić, że rzeczywistą intencją strony było wydanie nakazu wykonania nowych przyłączy kanalizacji sanitarnej. Przyjdzie przy tym zauważyć, że strona co prawda wskazała we wniosku z 20.08.2020 r., że wnosi o wszczęcie postępowania celem przepięcia do nowej sieci, jednakże w dalszej części tego pisma, powołując się na treść art. 61 ust. 1 u.p.b., jego autor wskazał, że w przypadku braku wykonywania obowiązku utrzymywania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym, organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do nakazania właścicielowi usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w drodze decyzji. Co więcej, również w zażaleniu od postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie nakazania przepięcia do nowej sieci kanalizacyjnej budynków, podaje się, że intencją wnioskodawcy było wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji na podstawie art. 66 u.p.b., tj. decyzji nakazującej usunięcie nieprawidłowości w sprawie braku gospodarki ściekowej. Zdaniem podmiotu wnoszącego zażalenie, organ nadzoru budowlanego, działając na podstawie art. 66 u.p.b., powinien nakazać wykonanie robót budowlanych polegających na odprowadzeniu ścieków, w przeciwnym razie powinien zakazać użytkowania budynku z uwagi na zagrożenie dla ludzi i środowiska. W tym miejscu należy zauważyć, że powyższa argumentacja zawarta w zażaleniu, została pominięta przez organ rozpatrujący ten środek zaskarżenia. Organ drugiej instancji nie ocenił, czy w świetle zgłoszonych w zażaleniu okoliczności istniały faktyczne podstawy do przyjęcia, że intencją strony było wydanie decyzji nakazującej wykonanie nowych przyłączy kanalizacji sanitarnej. Treść zażalenia wskazuje, że strona domagała się jednak wszczęcia postępowania w sprawie utrzymania budynku w należytym stanie technicznym. Zgodnie z art. 61 pkt 1 u.p.b. właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 tejże ustawy, tj. obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej. W konsekwencji zaskarżone postanowienie DWINB narusza art. 61a § 1 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co stanowiło podstawę do uchylenia zaskarżonego postanowienia jak i utrzymanego nim w mocy postanowienia PINB na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z treści niniejszego wyroku, przy czy w pierwszym rzędzie organ ustali w sposób nie budzący wątpliwości jaki jest rzeczywisty przedmiot żądania strony. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na postawie art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a.