II SA/Wr 6/22

Dnia 25 sierpnia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Protokolant: specjalista Marta Klimczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi S. P. i W. P. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie orzeczenia o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżących kwotę 680 zł (słownie: sześćset osiemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. P. sp. z o. o. z siedzibą w T. wnioskiem z [...] wystąpiła do Starosty Powiatu W. o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], [...], obręb [...], miasto K., będącej w użytkowaniu wieczystym S. P. i W. P., poprzez zezwolenie wnioskodawcy na wybudowanie i posadowienie na części działki nr [...] stalowego gazociągu podwyższonego średniego ciśnienia o maksymalnym ciśnieniu roboczym 1,6 MPa i średnicy DN200, relacji K. - K. Do złożonego wniosku spółka dołączyła w szczególności mapy z zaznaczonym przebiegiem inwestycji oraz korespondencję i protokoły z odbytych spotkań z użytkownikami wieczystymi działki nr [...], w tym protokół rozbieżności [...] z zaproponowaną zmianą trasy przedsięwzięcia. W ten sposób zainicjowanym postępowania organ wezwał m.in. pismem z [...] pełnomocnika spółki do zajęcia stanowiska w zakresie zaproponowanej zmiany trasy przedsięwzięcia przedstawionej w protokole rozbieżności z [...], w którym użytkownik wieczysty wskazał alternatywny wariant przebiegu trasy gazociągu. W odpowiedzi z [...] pełnomocnik wnioskodawcy wskazał, że trasa zaproponowana przez użytkownika wieczystego działki nr [...] nie jest możliwa do akceptacji ze względu na kwestie techniczne wpięcia gazociągu projektowanego do gazociągu istniejącego na terenie stacji gazowej (działka nr [...]) oraz dokonanie uzgodnienia przebiegu gazociągu z właścicielami działek sąsiednich. Wyjaśniono również, że cała trasa przebiegu projektowanego gazociągu w maksymalny możliwy sposób nawiązuje do trasy istniejącego gazociągu. Ponadto wskazano, że zgodnie z wyrokiem WSA w Krakowie z 15.01.2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1210/18 nie ma konieczności przeprowadzenia rokowań z właścicielem nieruchomości, co do konkretnego przebiegu urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Nadto WSA w Poznaniu w wyroku z 15.11.2018 r., sygn. akt II SA/Po 376/18 przyjął, że tryb z art. 124 ust. 1 u.g.n. nie daje podstaw do narzucenia inwestorowi wyboru alternatywnych (całkiem innych niż proponowane) wariantów przedsięwzięcia. Tego rodzaju kwestie są domeną takich procedur, jak postępowanie w sprawi środowiskowych uwarunkowań, lokalizacji inwestycji celu publicznego, bądź procedury planistycznej. Ponadto w trakcie postępowania pierwszoinstancyjnego Starosta umożliwił dodatkowo stronom uzgodnienie swoich interesów, przeprowadzając w tym celu w dniu [...] rozprawę administracyjną. W jej trakcie przedstawiciel wnioskodawcy wniósł o wstrzymanie postępowania administracyjnego do [...] z uwagi na konieczność odniesienia się do propozycji przebiegu gazociągu zaproponowanego przez użytkowania wieczystego działki nr [...] – zaznaczonej na mapie załączonej do protokołu. S. P. wskazał natomiast na możliwość polubownego załatwienia sprawy oraz zauważył, że spraw do załatwienia ze spółką P. sp. z o.o. jest więcej m.in. sprawa możliwości wykonania przyłącza do inwestycji w [...] oraz [...], porozumienie dotyczące rozwiązania umowy o dostawę gazu do inwestycji realizowanych we [...] przy ul. [...] i [...]. S. P. wskazał, że inwestorem powyższych inwestycji jest S. spółka jawna. Pismem z [...] pełnomocnik wnioskodawcy, powołując się na brak porozumienia w sprawie realizacji inwestycji na działce nr [...], zwrócił się o wydanie przez Starostę decyzji ograniczającej sposób korzystania z części tej działki. Do pisma została dołączona korespondencja prowadzona z pełnomocnikiem użytkowników wieczystych w sprawie uzależnienia zgody na budowę gazociągu na działce nr [...] od uregulowania innych spraw pomiędzy S. sp. jawna a spółką P. sp. z o.o. Pismem z [...] organ I instancji wezwał pełnomocnika P sp. z o.o. do udzielenia informacji czy jest możliwe zgodnie z zasadą najmniejszej uciążliwości – zlokalizowanie przebiegu gazociągu poza działką nr [...] lub zmniejszenie jego gabarytów/parametrów lub przebiegu trasy w wariancie zaproponowanym przez użytkownika wieczystego w protokole rozbieżności z [...] oraz na rozprawie administracyjnej w dniu [...]. W odpowiedzi udzielonej przy piśmie z [...] P sp. z o.o. wyjaśniła, że trasa projektowanego gazociągu została wyznaczona z uwzględnieniem kwestii technicznych oraz ekonomicznych. Nowoprojektowany gazociąg [...] nawiązuje do trasy istniejącego gazociągu [...]. Usytuowanie nowego gazociągu w odległości ok. 4,5 m od istniejącego pozwala na budowę z zachowaniem wszystkich zasad bezpieczeństwa bez wyłączenia z użytkowania gazociągu istniejącego. Potencjalne przesunięcie gazociągu poza przedmiotową działkę skutkowałoby nieuzasadnionym technicznie wydłużeniem trasy, które wpłynie na wzrost kosztów inwestycji. Ponadto wskazano na brak technicznej możliwości zmniejszenia gabarytów lub parametrów odcinak gazociągu przebiegającego przez przedmiotową działkę, ponieważ wzrost liczby odbiorców gazu wymusza zwiększenie przepustowości gazociągu, co wpływa na konieczność zwiększenia średnicy nowego gazociągu, w stosunku do średnicy istniejącego. Wobec uzyskanych wyjaśnień Starosta orzekł w sprawie wydając w dniu 08.06.2021 r. decyzję nr [...], którą przyjmując w podstawie prawnej art. 124 ust. 1 i 2 i art. 6 pkt. 2 ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 poz. 1990) dalej - u.g.n., ograniczył sposób korzystania z części nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], [...], będącej w użytkowaniu wieczystym S. P. i W. P., poprzez zezwolenie wnioskodawcy – P. sp. z o. o. na wybudowanie i posadowienie na części działki nr [...] stalowego gazociągu podwyższonego średniego ciśnienia o maksymalnym ciśnieniu roboczym 1,6 MPa i średnicy [...], relacji [...] – [...], o następujących parametrach: a) długości 31,91 m oraz osi przebiegającej w południowej części działki nr [...] i przecinającej: - z jednej strony jej wschodnią granicę (wspólną z działką nr [...]) w odległości 12,6 m od południowo-wschodniego narożnika działki; - z drugiej strony jej zachodnią granicę (wspólną z działką nr [...]) w odległości 15,7 m od południowo-zachodniego narożnika działki (wspólnego z działkami nr [...] i [...]); b) ułożonego w ziemi na głębokości przykrycia gruntem od 1,2 do 2,0 m; c) o obszarze trwałego zajęcia nieruchomości o szerokości 2 m (po 1 m z obu stron osi gazociągu) i powierzchni [...], którego granice pokrywają się z granicami wspólnymi z działkami nr [...] i nr [...] oraz ograniczone są odcinkami równoległymi po obu stronach osi gazociągu i przecinającymi: - wschodnią granicę działki (wspólną z działką nr [...]) w odległości odpowiednio 11,6 m i 13,6 m od południowo-wschodniego narożnika działki; - zachodnią granicę (wspólną z działką nr [...]) w odległości odpowiednio 14,7 i 16,7 m od południowo-zachodniego narożnika działki (wspólnego z działkami [...] i [...]); 2. przebieg oraz granice: obszaru trwałego zajęcia gruntu, opisanego w pkt 1 lit. c decyzji, obszaru zajęcia na czas robót budowlano-montażowych o powierzchni [...] zostały przedstawione na załączniku graficznym, stanowiącym integralną część niniejszej decyzji; 3. okres wykonania robót budowlanych związanych z założeniem i przeprowadzeniem gazociągu opisanego w pkt. 1 decyzji będzie wynosił łącznie 3 miesiące, liczone od dnia ich rozpoczęcia w granicach działki nr [...]. Uzasadniając zapadłe rozstrzygnięcie organ I instancji przywołał ustawowe przesłanki orzeczenia o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości wynikające z art. 124 ust. 1 u.g.n. oraz przedstawił analizę zgromadzonych w toku prowadzonego postępowania materiału dowodowego, który pozwalał stwierdzić, że w sprawie wystąpiły obie przesłanki wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości. Względem zgodności ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości z planem miejscowym wskazano, że działka objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta [...] dla terenu w rejonie ulic [...], [...] i [...] przyjętym uchwałą Nr XX/133/12 Rady Gminy Oleśnica z 31.05.2012 r. oraz uchwałą Nr XXIII/316/16 Rady Miejskiej w Katach Wrocławskich z 27.10.2016 r. Starosta wskazał również na okoliczności mające świadczyć o fiasku rokowań/negocjacji w sprawie udzielenie zgody na realizację inwestycji. W tym zakresie organ wskazał na rozbieżności dotyczące nie tyle samej kwoty wynagrodzenia za ustanowienie służebności przesyłu ale przede wszystkim trasy przebiegu gazociągu (przesunięcia w kierunku południowej granicy działki nr [...]) oraz uzależnienia przez użytkownika wieczystego udzielenia zgody do załatwienia innych spraw z P sp. z o.o. W zakresie oceny najmniejszej uciążliwości posadowienia gazociągu na działce nr [...], w tym możliwości zmiany trasy gazociągu na tej działce, organ I instancji zaakceptował stanowisko wnioskodawcy, z którego wynika, że trasa gazociągu została wyznaczona z uwzględnieniem kwestii technicznych oraz ekonomicznych. Trasa nowoprojektowanego gazociągu [...] nawiązuje bowiem do trasy istniejącego gazociągu [...] (jest przesunięta od niego o około 4,5 m w kierunku południowej granicy działki nr [...]). Niegodząc się z wydaną decyzją W. P. i S. P. oprotestowali ją odwołaniem, w którym zarzucili organowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia, a to art. 7, art. 77, art. 80, art. 84 § 1 oraz art. 107 k.p.a. - poprzez zaniechanie zebrania pełnego materiału dowodowego, istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym poprzestanie na odebraniu pisemnego stanowiska wnioskodawczyni w przedmiocie braku możliwości posadowienia gazociągu z uwzględnieniem przebiegu proponowanego przez skarżących i najmniej uciążliwego dla ich nieruchomości, bez weryfikacji takiej spornej okoliczności w drodze opinii właściwego biegłego. Powyższe skutkowało sformułowaniem dowolnej oceny okoliczności sprawy, polegającej na przyjęciu, bez jakiejkolwiek podstawy dowodowej, że nie zachodzi możliwość wydania decyzji administracyjnej przy uwzględnieniu przebiegu gazociągu proponowanego przez odwołujących oraz równoległe uznanie, że planowana trasa gazociągu, wynikająca z dokumentacji projektowej wnioskodawczym, stanowi najmniej uciążliwą dla nieruchomości odwołujących. W konsekwencji powyższych uchybień, organ wydał decyzję, którą orzekł o ograniczeniu prawa odwołujących do korzystania z nieruchomości w sposób, co do którego nie udowodniono, aby był najmniej uciążliwy dla ich nieruchomości oraz bez udowodnienia, że nie zachodzi możliwość ograniczenia korzystania z nieruchomości z uwzględnieniem przebiegu gazociągu, który proponowali odwołujący. Zdaniem odwołujących w sprawie nie zostały przeprowadzone jakiekolwiek dowody, które prowadziłyby do ustalenia, że lokalizacja projektowanej linii gazociągu została dokonana z zachowaniem zasady najmniejszej uciążliwości dla nieruchomości skarżących, albowiem organ poprzestał na twierdzeniu wnioskodawczyni, że zmiana taka jest niemożliwa z przyczyn technicznych i ekonomicznych. Tymczasem już to analiza załączonej do zaskarżonej decyzji mapy pozwala podać w wątpliwość twierdzenia wnioskodawczyni o braku możliwości zmiany przebiegu infrastruktury gazowej. Po pierwsze dlatego, że miejsce wpięcia gazociągu znajduje się na działce wnioskodawczyni, a zatem wnioskodawczyni ma w tym wypadku możliwość swobodnej zmiany przebiegu trasy i strony (kierunku), od której nastąpi wpięcie gazociągu, z wykorzystaniem powierzchni swojej działki, tak oby wpięcie następowało od strony południowej granicy nieruchomości, powodując przecięcie granicy działek [...] oraz [...] a także [...] i [...] jak najbliżej ich południowych granic, przy równoczesnym przebiegu planowanego gazociągu wzdłuż i przy południowej granicy tych działek. Ponadto zauważono, że obecnie projektowany gazociąg, w planowanym przez wnioskodawczynię przebiegu, będzie wykonywany jako przecinający lokalizację dotychczas istniejącej linii przesyłowej gazu, zaś przecięcie tych linii występuje na terenie nieruchomości skarżącej. Nawet przy braku specjalistycznej wiedzy, oczywistym jawi się wniosek, że przebieg planowanej trasy gazociągu nie stanowi rozwiązania optymalnego w żadnej mierze. Dlatego nie jest on rozwiązaniem możliwie najmniej obciążającym nieruchomość skarżących. Wojewoda Dolnośląski decyzją z [...] (nr [...]) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Wojewoda wyjaśnił, że przesłanki warunkujące możliwość wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości określa wprost art. 124 ust. 1 u.g.n. Są nimi: zgodność zaplanowanego zamierzenia z planem miejscowym lub istniejącą w obrocie prawnym decyzją o ustaleniu lokalizacji celu publicznego oraz brak zgody właściciela lub użytkownika wieczystego na przeprowadzenie inwestycji. W ocenie Wojewody w sprawie ziściły się powyższe przesłanki. Wnioskodawca przeprowadził bowiem rokowania w sposób gwarantujący użytkownikom wieczystym zapoznanie się ze wszystkim elementami przedmiotowo istotnymi. Użytkownicy wieczyści mieli pełną wiedzę co do zakresu ograniczenia oraz jego skutków. W zakresie zgodności spornego zamierzenia z planem miejscowym organ odwoławczy wskazał, że nieruchomość obejmująca działkę nr [...], zgodnie z uchwałą nr XXIII/316/16, przeznaczona jest została pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej, oznaczone symbolem [...]. Na części graficznej uchwały planistycznej, która zgodnie z § 1 ust. 2 mpzp stanowi integralną częścią uchwały, zilustrowano przebieg gazociągu podwyższonego średniego ciśnienia 1,6 MPa oraz pas opisany jako "sugerowana strefa kontrolowana od gazociągu" (sugerowana - każdorazowo precyzowana przez przepisy odrębne, zob. § 8 ust. 4 pkt 2). Na tej podstawie organ odwoławczy stwierdził, że południowa część działki nr [...] została objęta ograniczeniami wynikającymi z ustanowienia strefy kontrolowanej dla istniejącego gazociągu podwyższonego średniego ciśnienia 1,6 MPa. Dalej organ zaznaczył, że uchwała planistyczna dopuszcza gazociągi podwyższonego średniego ciśnienia (bez precyzowania ich średnicy) z przebiegiem wskazanym na rysunku planu (§ 9 ust. 7 pkt 2), a w zakresie modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej - zmianę przebiegu istniejących sieci (§ 9 ust. 2 pkt 2). Mając to na uwadze, Wojewoda doszedł do konkluzji, że budowa gazociągu podwyższonego średniego ciśnienia w odległości min. 4 m od istniejącego gazociągu, w pełni odpowiada założeniom planistycznym. Powołując się na wyjaśnienia inwestora organ odwoławczy wskazał, że przebudowa gazociągu po istniejącej linii nie jest możliwa ze względów technicznych, ponieważ nie da się go wyłączyć na czas wykonania inwestycji. Dokonując analizy jak najmniejszej uciążliwości przebiegu planowej inwestycji dla właściciela nieruchomości Wojewoda powołał się na działania organu I instancji, który zwrócił się do inwestora (pismami z [...] oraz z [...]) o wskazanie czy jest możliwe poprowadzenie gazociągu według trasy zaproponowanej przez użytkownika wieczystego lub zlokalizowanie go poza granicami działki nr [...] (stosownie do propozycji złożonej [...] na spotkaniu z pełnomocnikiem inwestora oraz [...] w trakcie rozprawy administracyjnej). W odpowiedzi uzyskał informacje, że nie jest to uzasadnione technicznie, ekonomicznie i ze względu na poczynione już uzgodnienia z właścicielami działek sąsiednich. Ponadto Wojewoda stanął na stanowisku, zgodnie z którym istota zasady najmniejszej uciążliwości, nie polega na spełnianiu w każdym przypadku oczekiwań właściciela/ użytkownika wieczystego nieruchomości. Jej zakres został wypracowany w orzecznictwie sądów administracyjnych i sprowadza się w zasadzie do powinności jednoznacznego, precyzyjnego wskazania w decyzji zarówno przebiegu infrastruktury przez nieruchomość, jak i zakresu uszczuplenia władztwa właściciela w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji oraz zgodnie z warunkami wynikającymi z planu zagospodarowania przestrzennego. Inaczej mówiąc, jeżeli plan miejscowy przewiduje przebieg przez dany grunt pasa z przeznaczeniem pod sieci przesyłowe, to już sam ten fakt stanowi swoistego rodzaju obciążenie nieruchomości. W celu jego minimalizacji postuluje się, aby ograny wydające rozstrzygnięcia w oparciu o art. 124 u.g.n. konkretnie wskazywały lokalizację na działce danej infrastruktury oraz teren do jej obsługi, w zakresie nie większym niż konieczny. Oczywiście nie jest wykluczona ewentualna zmiana przebiegu planowanej infrastruktury (przy zachowaniu zgodności z regulacjami mpzp) i organ wydający decyzję na postawie art. 124 u.g.n., powinien tę możliwość zbadać. W niniejszym przypadku nie można pomijać faktu przebiegu przez działkę nr [...] gazociągu z ustanowioną strefą kontrolowaną, w ramach której obowiązują zakazy, w tym zabudowy. Realizacja planowanej inwestycji nie tylko nie wprowadzi żadnych nowych ograniczeń, ale będzie skutkowała zmniejszeniem aktualnie istniejących. Obejmujące bowiem obecnie nieruchomość zasady dopuszczające lokalizację obiektów budowlanych z zastosowaniem minimalnych odległości od infrastruktury przesyłowej, wynikają z § 8 ust. 4 pkt 2 mpzp w związku z § 110 rozporządzenia Ministra Gospodarki z 26.04.2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz.U. z 2013 r., poz. 640). Obowiązujące w dacie wybudowania istniejącego gazociągu (rok [...]) miary są znacznie większe od tych, które obowiązują w odniesieniu do inwestycji tworzonych w nowej technologii (np. 30 - 50 m zamiast 2 - 6 m, zob. § 21 ust. 3 rozporządzenia). W efekcie nieznaczne przesunięcie planowanej linii przesyłowej [...] względem osi istniejącej infrastruktury, nie spowoduje jej wykroczenia wraz ze strefą kontrolowaną poza granice strefy kontrolowanej wyznaczonej dla gazociągu [...]. W. P. i S. P. – reprezentowani przez pełnomocnika adwokat M. P. - wnieśli skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia, a to: 1) art 7, art. 77, art. 80, art. 84 §1 k.p.a. - poprzez zaniechanie zebrania pełnego materiału dowodowego, istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym poprzestanie na odebraniu pisemnego stanowiska wnioskodawczyni w przedmiocie braku możliwości posadowienia gazociągu z uwzględnieniem przebiegu proponowanego przez skarżących i najmniej uciążliwego dla ich nieruchomości, bez weryfikacji takiej spornej okoliczności w drodze opinii właściwego biegłego. Powyższe skutkowało sformułowaniem dowolnej oceny okoliczności sprawy, polegającej na przyjęciu, bez jakiejkolwiek podstawy dowodowej, iż nie zachodzi możliwość wydania decyzji administracyjnej przy uwzględnieniu przebiegu gazociągu proponowanego przez skarżących oraz równoległe uznanie, że planowana trasa gazociągu, wynikająca z dokumentacji projektowej wnioskodawczyni, stanowi możliwie najmniej uciążliwą dla nieruchomości skarżących. W konsekwencji powyższych uchybień, organ wydał decyzję, którą utrzymał w mocy rozstrzygnięcie ograniczające prawa skarżących do korzystania z nieruchomości w sposób, który nie został objęty procesem dowodzenia, umożliwiającym stwierdzenie w oparciu o materiał dowodowy, że stanowi możliwie najmniej uciążliwy sposób ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości przez skarżących, a także nieobjęcie procesem dowodzenia w sprawie czy obiektywnie możliwym i zasadnym z punktu widzenia minimalizacji obciążeń jest posadowienie gazociągu zgodnie z propozycją skarżących; 2) art. 107 k.p.a. - poprzez zaniechanie przedstawienia w uzasadnieniu decyzji wywodu, który wskazywałby na logicznie uzasadnione i zgodne z zasadami doświadczenia życiowego przyczyny niemożliwości posadowienia gazociągu w sposób odpowiadający propozycji skarżących, co jest równoznaczne z uzasadnieniem przesłanek wydanej decyzji w sposób nieuwzględniający oceny stanowisk obu stron postępowania, w tym podania kompleksowego, spójnego logicznie i zgodnego z zasadami doświadczenia życiowego wywodu, który doprowadził organ do poprzestania przy wydaniu decyzji wyłącznie na twierdzeniach wnioskodawczym. Rozwijając zarzuty skargi jej autor wskazał, że istotną problemu w sprawie nie sprowadza się do tego czy nowy gazociąg będzie miał węższe strefy kontrolowane, ale do tego, w jaki sposób umiejscowić gazociąg aby ten najmniej obciążał nalężący do skarżących grunt. Według skarżących planowany przebieg sieci powoduje "odcięcie" większej połaci gruntu pomiędzy osią gazociągu a południową granicą nieruchomości. Analiza załączonej do zaskarżonej decyzji mapy pozwala przy tym podać w wątpliwość twierdzenia wnioskodawczyni i organu o niecelowości czy niemożności zmiany przebiegu infrastruktury gazowej. Po pierwsze bowiem, miejsce wpięcia gazociągu znajduje się na działce wnioskodawczyni, a zatem wnioskodawczyni ma w tym wypadku możliwość swobodnej zmiany przebiegu trasy i strony (kierunku), od której nastąpi wpięcie gazociągu, z wykorzystaniem powierzchni swojej działki, tak oby wpięcie następowało od strony południowej granicy nieruchomości, powodując przecięcie granicy działek nr [...] oraz nr [...] a także nr [...] i nr [...] jak najbliżej ich południowych granic, przy równoczesnym przebiegu planowanego gazociągu wzdłuż i przy południowej granicy tych działek. Posadowienie tego gazociągu bliżej południowej granicy działki spowoduje bowiem lepsze możliwości zagospodarowania terenu swojej działki przez skarżących, skoro nowobudowany gazociąg przebiegać będzie wzdłuż i przy granicy nieruchomości, stanowiącej z istoty rzeczy teren mniej przydatny aniżeli części nieruchomości leżące głębiej na terenie działki. Wojewoda Dolnośląski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329; zwanej dalej: "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Kierując się powyższymi kryteriami sądowej kontroli decyzji administracyjnej należało stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do analizy prawidłowości zastosowania art. 124 u.g.n. W myśl art. 124 ust. 1 u.g.n. starosta wykonujący zadania z zakresu administracji publicznej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie natomiast z art. 6 pkt 2 u.g.n. celami publicznymi są: budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Przedmiotowa inwestycja niewątpliwie stanowi cel publiczny. Wynikające z art. 124 u.g.n. uprawnienie organu administracyjnego do ograniczenia prawa właściciela ma charakter wyjątkowy. Może być realizowane tylko wówczas, gdy nie ma zgody właściciela gruntu na przeprowadzenie na jego nieruchomości niezbędnych prac związanych z realizacją określonej inwestycji infrastrukturalnej, a negocjacje między inwestorem, a właścicielem nie doprowadziły do uzgodnienia warunków wejścia inwestora (wnioskodawcy) na daną nieruchomość. Decyzja wydawana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. ze swej istoty narusza interes własny strony (właściciela nieruchomości), ograniczając sposób korzystania z nieruchomości. Dlatego w przypadku wydania takiej decyzji jest wymagane ścisłe określenie zakresu ograniczenia prawa własności, co oznacza, że musi ona wskazywać jednoznacznie przebieg inwestycji przez nieruchomość, jak i zakres uszczuplenia władztwa właściciela i to tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji. Dokonanie powyższych ustaleń wymaga od organu administracyjnego kierowania się ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, z których wynika obowiązek podjęcia działań niezbędnych do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany przy tym w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów - art. 80 k.p.a.). Po przeprowadzonym postępowaniu, jeśli sprawa jest dostatecznie wyjaśniona oraz taką formę rozstrzygnięcia przewidują odpowiednie przepisy, organ wydaje decyzję, uwzględniając wytyczne co do jej elementów składowych, wskazanych w art. 107 k.p.a., przedstawiając m.in. przyjęty w sprawie stan faktyczny (art. 107 § 3 k.p.a.). W realiach badanej sprawy orzekające organy administracji obu instancji tym wymaganiom nie sprostały. Przede wszystkim dlatego, że w sprawie w sposób niedostateczny wyjaśniono stan faktyczny w aspekcie deklarowanej przez S. P. w protokole rozbieżności z [...] kolizji planowanej trasy gazociągu z postawioną na działce nr [...] halą stalową, która służy jako magazyn materiałów budowlanych. Prawdziwość powyższego oświadczenia wymaga weryfikacji albowiem w przedłożonej wraz z wnioskiem dokumentacji kartograficzno-geodezyjnej z zaznaczonym przebiegiem inwestycji brakuje uwidocznienia takiego obiektu. O prawdziwość powyższego oświadczenia mogą natomiast świadczyć zdjęcia satelitarne działki nr [...] dostępne na portalach Geoportal i Google Earth. Wobec powyższego w sprawie koniecznym jest określenie dokładnej lokalizacji hali stalowej na działce nr [...] (ewentualnie innych obiektów) względem osi przebiegu planowanego gazociągu i na tej podstawie sprawdzenie czy nie doszło do naruszenia jego strefy kontrolowanej. Poczynienie w tym zakresie ustaleń faktycznych stanowi warunek konieczny dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Niewyjaśnienie lub niedostateczne wyjaśnienie w tym zakresie sprawy może prowadzić do wydania wadliwej decyzji. Niezależnie od powyższego przyjdzie zauważyć, że tryb postępowania z art. 124 ust. 1 u.g.n. nie daje podstaw do narzucenia inwestorowi wyboru alternatywnych (całkowicie innych niż proponowane) wariantów przedsięwzięcia. Tego rodzaju kwestie są domeną takich procedur, jak postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań, lokalizacji celu publicznego, bądź procedury planistycznej. Tym niemniej w realiach tej konkretnej sprawy, w ocenie Sądu, stanowisko prezentowane przez inwestora w kwestii braku możliwości przesunięcia przebiegu gazociągu bliżej południowej granicy działki nr [...], które następnie zostało zaakceptowane przez orzekające organy, jawi się jako standardowa odpowiedź na najczęściej pojawiający się w sprawach z art. 124 u.g.n. zarzut właścicieli obciążanych nieruchomości, że inwestycja powinna być przeprowadzona w innym miejscu. Tymczasem zaistniały w niniejszej sprawie spór nie wpisuje się w ten sposób utarty schemat. Argumenty skarżących mają inny charakter, ponieważ odwołują się do szczególnej sytuacji, która zaistniała na ich działce. Wskazują oni, że z uwagi na fakt, iż miejsce wpięcia nowego gazociągu znajduje się na sąsiedniej działce inwestora (nr [...]), koniecznym stało się rozważenie stosunkowo nieznacznego przesunięcia jego lokalizacji w kierunku południowej granicy działki nr [...]. Tym samym doprowadziłoby to do sytuacji, kiedy zarówno działka skarżących, jak i działki sąsiednie, w mniejszym stopniu zostały obciążone konsekwencjami wynikającymi z posadowienia gazociągu. W takich realiach sprawy wymagało zatem rozważenia czy rzeczywiście w ramach marginesu określonego planem miejscowym i bez niezgodności z art. 124 ust. 1 u.g.n., istnieje możliwość korekty przebiegu gazociągu, tak aby mająca powstać strefa kontrolowana rodziła mniejszą uciążliwość dla obciążanych nieruchomości. Wobec powyższego Sąd przyznaje rację pełnomocnikowi skarżących, że organ odwoławczy nie rozważył w sposób rzetelny ich zastrzeżeń co do modyfikacji przebiegu inwestycji. Orzekające w sprawie organy poprzestały jedynie na ogólnikowych, nie popartych jakimikolwiek opracowaniami technicznymi, deklaracjach inwestora o braku technicznych możliwości innego wpięcia gazociągu projektowanego do gazociągu istniejącego na terenie stacji gazowej (działka nr [...]). W sprawie w sposób niewystarczający rozważono, czy z przyczyn technicznych jest wykluczone inne usytuowanie spornego odcinka sieci gazowej (miejsca przecięcia granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...]). Nie chodzi przy tym o lokalizację gazociągu poza terenem działki nr [...] ale jedynie najbliżej jej południowej granicy. Przyjdzie jednocześnie zauważyć, że decyzja podejmowana na postawie art. 124 ust. 1 u.g.n. nie ma charakteru związanego, czyli wyznaczonego treścią wniosku inwestora realizującego cel publiczny. Przeciwnie, każdorazowo wymaga wyważenia interesów stron postępowania, które ze względu na jego przedmiot pozostają w oczywistej kolizji. Organ administracyjny nie może zatem bezkrytycznie przyjmować punktu widzenia tylko jednej strony postępowania administracyjnego, w ogóle przemilczając argumenty zgłaszane przez drugą jego stronę. Dlatego w powtórzonym postępowaniu obowiązkiem organu administracyjnego będzie sprawdzenie na podstawie przedłożonych przez inwestora opracowań technicznych czy rzeczywiście z przyczyn technicznych jest wykluczona możliwość dokonania korekty przebiegu sieci gazowej w kierunku południowej granicy działki nr [...], tak aby mająca powstać strefa kontrolowana gazociągu rodziła mniejszą uciążliwość dla nieruchomości skarżących. Jest to również niezbędne ze względu na przedstawione wcześniej okoliczności sprawy (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), ale także ze względu na zasadę przekonywania z art. 11 k.p.a. (wyrażającą się nadto w takich regulacjach jak art. 107 § 3 k.p.a.). Mając to na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (punkt I wyroku). O kosztach postępowania (punkt II wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.