II SA/Wr 600/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jerzy Strzebińczyk Sędzia NSA - Anna Moskała Asesor WSA - Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Protokolant - Halina Rosłan po rozpoznaniu w dniu 17 września czerwca 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi J.P. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zobowiązania do usunięcia uchybień sanitarnych uchyla zaskarżoną decyzję; zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 10 zł ( słownie : dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. 1 UZASADNIENIE Decyzją Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. Ś. z dnia [...] znak: [...] - zobowiązano J. P. do usunięcia w terminie do dnia 30 listopada 200Ir. stwierdzonych uchybień sanitarnych w kiosku spożywczo-przemysłowym w R. W., tj. do zapewnienia : 1) wystarczającej ilości bieżącej wody zimnej i ciepłej zdatnej do picia i na potrzeby gospodarcze w kiosku; 2) prawidłowych warunków do mycia i przechowywania drobnego sprzętu pomocniczego; 1) prawidłowych warunków do przechowywania sprzętu porządkowego; 2) właściwych warunków do przechowywania jednorazowych opakowań; 3) doposażenia obiektu w kompletną apteczkę pierwszej pomocy; 4) założenia książki kontroli sanitarnej; 3) zapewnienia prawidłowego przechowywania artykułów spożywczych z uwzględnieniem segregacji; 4) zapewnienia prawidłowego przechowywania artykułów spożywczych łatwo psujących się. Po wydaniu decyzji, tj. w dacie [...], strona złożyła wniosek " o zezwolenie na odstępstwa" , w tym o zezwolenie na doprowadzenie kanalizacji z krytym odprowadzeniem ścieków do dnia 28 lutego 2002 r. zważywszy , że kiosk posadowiony jest na działce stanowiącej własność gminy , pozostający w zarządzie Przedszkola Publicznego w L. Ś., zaś wniosek o geodezyjny podział działki oraz o przekazanie terenu pod działalność gospodarczą w wieczyste użytkowanie musi być załatwiony stosownie do obowiązujących procedur. W dniu [...] J. P. wystąpiła z żądaniem uzupełnienia decyzji zarzucając między innymi cyt. "Wykonanie obowiązków o treści w terminie 7 dni przy 14 dniowym terminie prawa do wniesienia odwołania. Decyzja wydana przed upływem terminu do wniesienia wyjaśnień do protokołu kontroli z dnia 22 listopada 2001 r. Brak uzasadnienia faktycznego a uzasadnienie prawne zbyt ogólnikowo." Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Sanitarny rozstrzygnięciem z dnia [...] nr [...], po rozpatrzeniu żądania uzupełnienia decyzji potraktowanego jako odwołanie od wskazanej decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. Ś., działając na podstawie art.12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz. U. z 1998 r. Nr 90 poz. 575 z późn. zmianami) oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. Nr 9 z 1980r. poz. 26 z późn. zmianami) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w punkcie 1 i 7 . W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył, iż ze względu na zdrowie ludzkie, uchybienia, o których mowa w punktach 1 i 7 decyzji winny być bezwzględnie usunięte (pozostałe obowiązki określone w decyzji w pkt 2,3,4,5 i 8 Sygn. akt 3 II SA/Wr 600/02 2 zostały wykonane), gdyż mogą stanowić zagrożenie dla jakości zdrowotnej wprowadzanych do obrotu w kiosku artykułów spożywczych. Zgodnie z § 19 ust. 10 pkt 1 i pkt 6 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 28.02.2000 r. w sprawie warunków sanitarnych oraz zasad przestrzegania higieny przy produkcji i obrocie środkami spożywczymi, używkami i substancjami dodatkowymi dozwolonymi (Dz.U. nr 30 poz. 377 z późn. zmianami) w kiosku powinna znajdować się umywalka do mycia rąk i zlewozmywak dwukomorowy z doprowadzoną bieżącą zimną i ciepłą wodą. Ponadto § 50, § 52,§ 53 i § 61 w/w rozporządzenia określają zasady przechowywania i sprzedaży artykułów spożywczych bez opakowań jednostkowych, artykułów higienicznych i przemysłowych wspólnie ze środkami spożywczymi. Kontrola sanitarna w dniu 22.11.2001 r.( stwierdzona protokołem nr [...]) oraz kolejne kontrole sanitarne z dnia 10.12.2001 r. (protokół nr [...]) i z dnia 10.01.2002 r. (protokół nr [...]), potwierdziły fakt naruszenia wymagań sanitarnych oraz rozszerzenie asortymentu wprowadzanych do obrotu artykułów spożywczych ( wędliny, drób mrożony) i artykułów przemysłowych ( proszek do prania, mydło). Brak bieżącej wody, mała powierzchnia handlowa i magazynowa oraz jednoosobowa obsługa stwarzające poważne zagrożenia zdrowotne w ocenie organu odwoławczego uzasadniają utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Ustosunkowując się zaś do pozostałych zarzutów strony należało zdaniem organu odwoławczego stwierdzić, iż zarzuty te są częściowo zasadne, jednakże w wyniku dalszych czynności organu pierwszej instancji nieprawidłowości, o których mowa we wniosku, zostały usunięte w tym zwłaszcza dotyczące terminów realizacji zaleceń objętych decyzją ( przedłużenie terminu ). W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu J. P. zarzuciła naruszenie art. 19, art.35 § 1 i art. 37 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 12 i art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1985 r. o Inspekcji Sanitarnej, podnosząc , że w dniu 28 grudnia 2001 r. skierowała do D. Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. Ś. W dniu natomiast 20 lutego 2002 r. otrzymała decyzję, na którą składa niniejszą skargę. Równocześnie z decyzją skarżąca otrzymała pismo z dnia 11.02.2002 r. znak: [...], w którym to Kierownik Nadzoru Sanitarnego Oddziału Zamiejscowego w J. G. stwierdził , iż "wniosek strony złożony w dniu 30.11.2001 r. o uzupełnienie decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 22.11.2001 r. znak: [...] w trybie art. 111 1 kpa nie został rozpatrzony." Z tych względów w przekonaniu strony skarżącej skarga jest w pełni zasadna i konieczna. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi wskazując , że skarżąca nie sprecyzowała , na czym miałoby polegać naruszenie powołanych przepisów, wobec czego zarzuty skargi na tle zaistniałego stanu faktycznego należy ocenić jako bezzasadne. Sygn. akt 3 11 SA/Wr 600/02 3 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270). Wobec powyższego niniejsza skarga podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, jako rzeczowo i miejscowo właściwy. Po myśli art. 3 § 1 powołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - sądy te sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone ustawą przy czym jak wynika z brzmienia art. 134 § 1 tej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną postawą prawną. Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd uznał , że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem w ocenie Sądu zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem norm postępowania administracyjnego w stopniu , który miał wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z akt sprawy oraz motywów zaskarżonego rozstrzygnięcia organ drugiej instancji uznał częściowo zasadność zarzutów strony skarżącej odnośnie zbyt krótkiego, nierealnego do spełnienia terminu wykonania obowiązku nałożonego decyzją organu pierwszej instancji z dnia [...] Nr [...] ,w szczególności w pkt 1 tej decyzji, tzn. w zakresie zapewnienia do dnia 30 listopada 2001 r. wystarczającej ilości bieżącej wody zimnej i ciepłej zdatnej do picia i na potrzeby gospodarcze w kiosku. Podkreślając w uzasadnieniu, iż cyt. "w wyniku dalszych czynności organu I instancji nieprawidłowości , o których mowa we wniosku zostały usunięte w tym zwłaszcza dotyczące terminów realizacji zaleceń objętych decyzją ( przedłużenie terminu)" - organ odwoławczy odniósł się w tym względzie do zapadłej w dniu 14 grudnia 2001 r. decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. Ś. Nr [...], mocą której - działając na podstawie art. 155 Kpa - organ pierwszej instancji swą nieostateczną jeszcze decyzję z [...] Nr [...] - przed przekazaniem wniesionego od niej odwołania do rozpatrzenia organowi odwoławczemu - zmienił w ten sposób, że ustanowił nowy termin wykonania obowiązków określonych w pkt 1 tej decyzji, tzn.w zakresie doprowadzenia wody bieżącej , określając go na dzień 28 lutego 2002 r. w miejsce poprzednio ustalonego na dzień 30 listopada 2001 r. W chwili orzekania w drugiej instancji, czyli w dacie 4 lutego 2002 r. organ Sygn. akt 3 II SA/Wr 600/02 4 odwoławczy znał istniejący w sprawie stan faktyczny i prawny i posiadał także wiedzę co do faktu , iż oprócz przedmiotowego odwołania ( nazwanego przez stronę skarżącą,, żądaniem uzupełnienia decyzji") J. P. złożyła również w dniu [...] odwołanie od wymienionej decyzji organu pierwszej instancji wydanej w trybie 155 w dn. [...] ([...]). Skoro, jak zresztą organ odwoławczy zauważył w wystąpieniu w sprawie nieprawidłowości w prowadzonych postępowaniach administracyjnych skierowanym do Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. Ś. ( pismo z [...] , [...]) - decyzja wydana w trybie art. 155 bezsprzecznie rażąco naruszała prawo albowiem wbrew treści tego przepisu organ pierwszej instancji podjął ją w stosunku do decyzji nieostatecznej, należało zatem - rozpatrując odrębnie wniesione odwołania - uchylić tę decyzję znosząc ją całkowicie z obrotu prawnego i umorzyć postępowanie w sprawie ( art. 138 § 1 pkt 2 Kpa), natomiast uznając racje strony skarżącej w zakresie dotyczącym przedłużenia terminu wykonania obowiązków nałożonych decyzją z dnia 22 listopada 200Ir. - wskutek rozpoznania odwołania od tejże decyzji uchylić ją w części dotyczącej ustanowionego terminu i orzekając w tym zakresie co do istoty - wyznaczyć zarazem nowy termin do wykonania niezrealizowanych przez stronę obowiązków , postępując zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 Kpa. Inaczej ujmując - co do decyzji organu pierwszej instancji wydanej z naruszeniem trybu art. 155 Kpa organ odwoławczy winien był podjąć decyzję kasacyjną kończącą rozpoznanie sprawy , zaś w przypadku decyzji z dnia 22 listopada 2001 r. nakładającej obowiązki , pozostającej w granicach rozpoznania przedmiotowej skargi - decyzję merytoryczno-reformacyjną jeśli przyjął zasadność argumentacji strony w tym względzie. Sanowanie natomiast w opisany sposób przez organ odwoławczy skutków rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, obarczonego wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa (jako jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności takiej decyzji) jest działaniem podjętym z naruszeniem art. 13 8 § 1 pkt 1 oraz zasad ogólnych wyrażonych w art. 6 i art. 8 Kpa. Organy administracji państwowej są obowiązane bowiem działać w granicach prawa, co oznacza przede wszystkim związanie ich obowiązującymi zasadami procedury oraz instytucjami procesowymi, a w szczególności nie mogą one dowolnie kształtować rodzajów rozstrzygnięć. Na tle stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy jedynie organ odwoławczy mógł dokonać stosownej zmiany rozstrzygnięcia przedłużając termin wykonania nałożonych omawianą decyzją obowiązków - w ramach posiadanych kompetencji reformacyjno-merytorycznych zgodnie z brzmieniem art. 138 § 1 pkt 2 Kpa. Odnosząc się do bliżej niesprecyzowanych zarzutów skargi Sąd nie podzielił jednak przekonania strony skarżącej o naruszeniu przepisów normujących właściwość rzeczową organów działających w sprawie. Organy prowadzące postępowanie w niniejszej sprawie, tj. w pierwszej instancji Powiatowy Inspektor Sanitarny w L. Ś. oraz jako organ odwoławczy D. Wojewódzki Inspektor Sanitarny działały stosownie do przepisu art. 12 ust. 1 i 2 Sygn. akt 3 II SA/Wr 600/02 5 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Inspekcji Sanitarnej ( Dz. U. Nr 90 z 1998 r. , poz. 575 ze zmianami), zgodnie z którymi to regulacjami w sprawach należących do zakresu zadań i kompetencji Inspekcji Sanitarnej , jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, organem właściwym jest powiatowy inspektor sanitarny. W postępowaniu administracyjnym organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego - w stosunku do powiatowego inspektora sanitarnego jest wojewódzki inspektor sanitarny ( ust.2 pkt 1 art. 12 ). Zarzuty strony skarżącej są w tej materii zatem całkowicie chybione. W tym stanie rzeczy , na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zaskarżona decyzja organu drugiej instancji, jako wydana z naruszeniem norm postępowania w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy , podlega uchyleniu, o czym orzeczono w pkt I wyroku. Orzeczenie w pkt II i III wyroku znajduje uzasadnienie w przepisach art. 200 i art. 152 tej ustawy.